CC BY
61
Rozanova Nina Nikolaevna
STANDARD APPROACH .
УДК 323.2
НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ: СТЕПЕНЬ УЧЕТА РЕПУТАЦИОННОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ
© 2018
Розанова Нина Николаевна, кандидат педагогических наук, доцент кафедры «Менеджмент» Смоленский государственный университет (214000, Россия, Смоленск, улица Пржевальского, 4, e-mail: [email protected])
Аннотация. В нормативно определенной системе оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полной мере отражены показатели социальной эффективности деятельности региональной власти. В данной связи перспективным направлением, по мнению автора, становится оптимизация данной системы оценки на основе учета репутационной составляющей. Проводится анализ степени реализации репутационного подхода в нормативно-правовых актах, регламентирующих оценку эффективности деятельности власти, на протяжении всего периода становления данной системы оценки государственного управления РФ на региональном уровне. Рассматриваются как объективные, так и субъективные показатели эффективности власти, отражающие ее репутацию. Делаются выводы о наличии в новой системе оценки эффективности региональной власти, введенной в действие Указом Президента Российской Федерации от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» позитивных тенденций, свидетельствующих об усилении в ней элементов репутационной составляющей, особенно в части конкретизации объективных показателей социальной эффективности власти (усиления ориентации на граждан), и значительного увеличения доли и положительной динамике веса показателей субъективной составляющей репутации региональной власти, определяемых на основе мнения населения.
Ключевые слова: нормативный подход, репутационный подход, оценка эффективности, методика оценки, государственное управление, органы исполнительной власти, субъект РФ, регион, региональная власть, социальная эффективность, субъективные и объективные показатели, репутация, мнение населения.
STANDARD APPROACH TO EFFICIENCY ASSESSMENT ACTIVITY OF THE REGIONAL POWER: EXTENT OF ACCOUNTING OF THE REPUTATION COMPONENT
© 2018
Rozanova Nina Nikolaevna, candidate of pedagogical sciences, associate professor of the department «Management» Smolensk State University (214000, Russia, Smolensk, street Przhevalsky, 4, e-mail: [email protected])
Abstract. Indicators of social efficiency of activity of the regional power aren't fully reflected in standardly certain system of assessment of efficiency of executive authorities of territorial subjects of the Russian Federation. In this connection optimization of this system of assessment on the basis of accounting of a reputation component becomes the perspective direction, according to the author. The analysis of extent of realization of reputation approach in the normative legal acts regulating assessment of efficiency of activity of the power throughout the entire period of formation of this system of assessment of public administration of the Russian Federation at the regional level is carried out. Both the objective, and subjective indicators of efficiency of the power reflecting her reputation are considered. Conclusions about existence in the new system of assessment of efficiency of the regional power which is put into operation by the Decree of the President of the Russian Federation from 11/14/2017 No. 548 "About assessment of efficiency of activity of executive authorities of territorial subjects of the Russian Federation" the positive tendencies demonstrating strengthening of elements in her a reputation component, especially regarding a specification of objective indicators of social efficiency of the power (strengthening of orientation to citizens) and significant increase in a share and positive dynamics of weight of the indicators of the subjective being reputation of the regional power defined on the basis of opinion of the population are drawn.
Keywords: standard approach, reputation approach, efficiency assessment, assessment technique, public administration, executive authorities, territorial subject of the Russian Federation, region, regional power, social efficiency, subjective and objective indicators, reputation, opinion of the population.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Задача всестороннего исследования эффективности органов государственной власти и ее оценки на всех уровнях с целью дальнейшей разработки и проведения мероприятий, направленных на совершенствование национального государственного управления в целом, является одним из приоритетов реформирования современной системы публичной власти. Внимание к проблеме оценки государственного управления связано с началом административной реформы 2001 года, нацеленной на укрепление государственной власти в стране [1]. На уровне региона данная проблема начала решаться на нормативном уровне с 2007 г., когда появился первый Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2], ставший основополагающим в выстраивании системы оценки эффективности органов исполнительной власти (далее - ОИВ) на региональном уровне. Ее совершенствование продолжается и сейчас, в частности, последние изменения произошли на основании соответствующего Указа Президента РФ [3].
В то же время исследователи отмечают ряд противоречий в действующей методике оценки, например,
перечень ее показателей строится без должного учета особенностей функционирования территорий и всех граней управления в комплексе [4], недостаточно реализуется принцип системности [5] и др. Также не в полной мере отражены показатели социальной эффективности деятельности региональной власти (здесь и далее для обозначения ОИВ субъекта РФ автором будет использоваться также понятие «региональная власть»), важная роль которой отмечается многими специалистами ([69]). Так, Г.В. Барциц отмечает приоритет достижения социального эффекта в деятельности государственных органов, что определено самим предназначением государства [7, с. 98]. Особенно актуален данный аспект в контексте дальнейшего развития социально ориентированного государства в России [10, с. 54].
В данной связи считаем перспективным направлением развитие системы оценки эффективности власти на основе репутационного подхода. Его основная идея заключается в необходимости включения в оценку эффективности государственного управления репутационной составляющей как результирующего критерия его социальной эффективности.
Анализ последних исследований и публикаций. Проблема эффективности государственного уровня и
ее оценки рассматривается многоаспектно, в том числе потому, что само понятие «эффективность» имеет множество методологических трактовок в силу отсутствия в государственном управлении универсального и объективного оценочного механизма. Поэтому отсутствует и единый универсальный подход в проведению оценки эффективности, как в зарубежной, так и в отечественной науке и практике.
Изучению теории управления и теории государственного управления, актуальных для вопросов оценки его эффективности в рамках разных методологических подходов посвящены многочисленные работы зарубежных ученых. Отметим таких авторов, как: И. Адизес, Р. Акофф, Э. Аткинсон, Ч. Барнард, Т. Берцель, Р. Бодвей, Г. Бребант, Дж. Бьюкенен, М. Вебер, Т. Гэблер, Дж. Гэлбрейт, Л. Джонес, Р. Каплан, Я. Кооиман, М. Крозье, Г. Маркс, Д. Нортон, Р. Нэльсон, Л. О'Тул, Д. Осборн, В. Парето, Г. Питере, Р. Родес, Г. Саймон, Дж.Стиглиц, Ф. Томпсон, Л. Урвик, Дж. Фредериксон, Д.Хьюман и др. Отечественные исследователи, занимающиеся проблемами эффективности государственного управления, вопросами его оценки и модернизации в условиях современного реформирования: А.Д. Артамонов, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, А.К. Бочарова, О.В. Гаман-Голутвина, А.Ю. Демидов, Е.И. Добролюбова, Н.Г. Иванников, Т.В. Коваль, А.М. Нагимова, М.А. Полиенко, И.В. Прангишвили, Л.В. Сморгунов, С.С. Сулакшин, В.В. Теленкевич, Т.В. Ускова, В.И. Якунин и многие другие.
Собственно интересующий нас нормативный подход к оценке эффективности органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ, соответствующие методики оценки в рамках Указов Президента и Постановлений Правительства РФ и перспективы их совершенствования рассматриваются авторами: Е.В. Атамась, И.В. Барановой, А.А. Ворониной, Н.В. Ворошиловым, Г.В. Изюмченко, Л.Н. Лисовцевой, З.Б. Дондоковым, И.Ю. Зинченковым, А.А. Зубаревым, А.А. Зюбиным, С.А. Кожевниковым, Е.А. Лубашевым, М.В. Лукиным, В.Ю. Максимовым, А.Н. Савруковым и Н.Т Савруковым, А.А. Сидоровым, Ю.Н. Трифоновым, С.В. Фатеевой и др.
В то же время требуют дальнейшего исследования вопросы, связанные с разработкой комплексной системы оценки эффективности деятельности региональной власти с учетом показателей ее социальной эффективности, уровня удовлетворенности населения проводимой в субъекте РФ государственной политикой, что актуализирует возможность рассмотрения репутационного подхода к построению системы оценки эффективности власти на региональном уровне.
Формирование целей статьи. Основной целью статьи является анализ нормативного подхода к оценке эффективности ОИВ субъектов РФ - Указов Президента РФ, определяющих ключевые положения и соответствующих методик оценки, утвержденных Постановлениями Правительства РФ - на предмет учета в данном подходе репутационной составляющей. Таким образом, необходимо выяснить, в какой степени собственно репута-ционный подход реализуется в нормативно-правовых актах, регламентирующих оценку эффективности деятельности исполнительной власти, на протяжении всего периода становления системы оценки государственного управления РФ на региональном уровне.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. Изучение репутации власти на региональном уровне (преимущественно государственной исполнительной власти), на примере Смоленской области в рамках реализации научно-исследовательских проектов РГНФ/ РФФИ 2012-2017 гг. позволило, в том числе с учетом мнения населения (на основе социологических опросов 2012, 2014 и 2016 гг.) выявить приоритетные содержательные характеристики репутации и уточнить субъективное понимание репутации власти в формулировках
самих граждан (см. подробнее [11]).
Репутация региональной власти определяется нами как совокупность устойчивых, объективно сложившихся ценностных убеждений и рационально осознанных оценочных мнений населения региона о власти, формируемых в значительной степени на основе опыта прямого и / или косвенного взаимодействия, вызывающих чувство доверия и отражающих степень результативности деятельности власти по удовлетворению интересов и потребностей граждан в создании условий для достойной жизни.
Исходя из сущности репутации можно выделить два ее основных элемента: субъективная составляющая репутации - мнение населения о власти, степень его удовлетворенности деятельностью госорганов (показатели субъективной составляющей репутации оцениваются по результатам социологических опросов); объективная составляющая репутации основана на реальных качественных характеристиках власти, показателях ее деятельности (показатели объективной составляющей репутации - показатели развития региона, отражающие степень создания властью благоприятных условий для достойной жизни, полноценной реализации интересов и удовлетворения потребностей населения, определяются на основе данных, предоставляемых Росстатом, Минэкономразвития РФ, Минфином РФ, Минздравом РФ и др.).
Соответственно, ключевая идея репутационного подхода к оценке эффективности региональной власти заключается в выделении двух групп показателей - объективных и субъективных, которые напрямую соотносятся друг с другом, при определяющей роли мнения населения, влияющего на значение объективных показателей. Основополагающим в определении порядка оценки эффективности является принцип приоритета социальной ориентации системы оценки, заключающийся в корректировке объективных показателей с учетом мнения населения. Формируется система совокупных показателей, в которой все объективные показатели соотносятся с субъективными, при этом последние могут либо стабилизировать, либо понизить значение объективных показателей благодаря так называемому коэффициенту общественного мнения. При расчете каждого из совокупных показателей необходимо значение объективного показателя умножить на коэффициент общественного мнения, определяемого на основе значения субъективного показателя. Соответственно, при высокой удовлетворенности населением тем или иным аспектом деятельности власти (высокое значение субъективного показателя) объективный показатель сохраняет свое значение, при низкой - происходит его ухудшение в соответствии с понижающим коэффициентом общественного мнения. Таким образом, методика оценки учитывает значения объективных показателей, каждый из которых скорректирован с учетом мнения населения. Важность учета мнения населения в процессе оценки государственного управления отмечается многими исследователями ([1214]). А.М. Нагимова предлагает авторскую методику оценки, целиком основанную на измерении удовлетворенности населения деятельностью органов государственного управления, в основу методологии вкладывая понятие «общий социальный эффект государственного управления» [15].
Рассмотрим эволюцию нормативной оценки эффективности деятельности региональной власти, проследив степень учета в ней репутационной составляющей.
I. Нормативная оценка эффективности региональной власти в 2007-2012 гг.
Оценка эффективности региональной власти с 2007 г. и по 1 января 2013 г. осуществлялась на основании Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2]. Данный Указ стал основополагающим
в выстраивании системы оценки эффективности государственной власти регионов. Он определил перечень из 48 показателей, которые можно сгруппировать в три принципиальных блока.
1. Социальный блок показателей эффективности. Например, реальная среднемесячная начисленная заработная плата, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, уровень безработицы. Показатели данного блока можно отнести к объективным показателям социальной эффективности деятельности региональной власти, в контексте репутационного подхода - это показатели объективной составляющей репутации региональной власти.
2. Экономический блок показателей эффективности. Например, объем ВРП, объем инвестиций в основной капитал, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Это объективные показатели экономической эффективности региональной власти (показатели объективной составляющей репутации региональной власти). На наш взгляд, показатели данного блока являются также показателями и социальной эффективности деятельности власти, поскольку существенным образом влияют на общественное развитие, социальную сферу, уровень жизни населения. Поэтому фактически можно говорить о наличии прямых (собственно социальный блок) и косвенных (экономический блок) показателей социальной эффективности.
Дискуссионным является вопрос о степени полноты учета всех существенных аспектов жизни граждан в перечне нормативно определенных объективных показателей, т. е. собственно меры отражения социальной эффективности деятельности власти по созданию благоприятных условий для жизни населения.
3. Оценка населением эффективности (субъективные показатели социальной эффективности / показатели субъективной составляющей репутации региональной власти). Из 48 показателей четыре определялись на основе мнения населения по результатам социологических опросов, в процентах от числа опрошенных: удовлетворенность населения медицинской помощью; качеством образования; уровень криминогенности; удовлетворенность населения деятельностью ОИВ субъекта РФ, в том числе их информационной открытостью.
Таким образом, мы видим, что оценка эффективности власти в части своей субъективной составляющей (мнение населения) в рамках данной системы оценки нашла довольно незначительное отражение - ее доля (вес) составила всего 8,3 % от всех основных показателей.
На протяжении последующих лет вносились дополнения в первоначальный ряд показателей, который был существенно расширен [16], и в 2011 г. доведен до 319 [17]. Таким образом, количество показателей объективной составляющей репутации оказалось очень значительным (в ряде случаев даже избыточным, чрезмерно усложняющим систему оценки). При этом появилось еще три показателя, определяемых на основе мнения населения: удовлетворенность населения условиями для занятия физической культурой и спортом; жилищно-коммунальными услугами; деятельностью ОИВ субъекта РФ по обеспечению безопасности граждан. В то же время, несмотря на тенденцию к увеличению количества показателей субъективной составляющей репутации, принципиально ее вес остался очень низким, и даже значительно уменьшился, составив всего 2,2 %.
II. Нормативная оценка эффективности региональной власти в 2013-2017 гг. Существенным образом изменилась система оценки эффективности региональной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 21.08. 2012 № 1199 [18]. Данный Указ определил перечень из 12 основных показателей деятельности ОИВ субъектов РФ, представлено на рисунке 1. Мы видим значительное сокращение показателей объективной составляющей репутации власти. Степень полноты представленных социально-экономических показателей деятельности ОИВ 384
вызывает ряд вопросов. Как отмечают исследователи, данный перечень показателей характеризуется неполнотой, субъективностью и не может претендовать на универсальность и обоснованность, система оценочных показателей не чувствительна к интересам населения и не учитывает более информативные, но трудно определяемые показатели, характеризующие улучшение качества жизни граждан [19, с. 392-393].
Так, отсутствуют существенные, на наш взгляд, показатели, например, связанные с наличием явлений деформации государственного управления (показатели коррупции), реализацией культурной, молодежной политики, духовно-нравственным развитием личности, возможностью самореализации граждан и др.
Только один показатель - «оценка населением деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - отражает субъективную составляющую репутации региональной власти - мнение населения; при этом его вес в системе показателей вернулся к 2007 г. и составил 8,3 %.
В соответствии с «Методикой оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ» было введено 44 индивидуальных показателя для регионов, сгруппированных в 10 блоков [20]. При этом два из них определяется на основе мнения населения: доля граждан, положительно оценивающих состояние межнациональных и межконфессиональных отношений. Для каждого субъекта РФ перечень общих показателей дополняется двумя индивидуальными, в результате оценка осуществляется по 14 показателям (12 общих и два индивидуальных). Итак, в совокупности только три показателя из 56 отражают субъективную составляющую репутации власти.
В то же время в «Инструкции по расчету показателей оценки эффективности деятельности ОИВ субъекта РФ» [21] определено, что показатель «оценка населением деятельности органов государственной власти субъектов РФ» является агрегированным и формируется обобщением следующих компонентов: оценка населением деятельности руководителя исполнительной власти субъекта РФ в целом; оценка населением деятельности ОИВ субъекта РФ в сфере оказания медицинской помощи, создания условий для занятия физической культурой и спортом, получения общего образования, оказания жилищно-коммунальных услуг, обеспечения безопасности населения в целом, в том числе от характерных для данного субъекта РФ чрезвычайных ситуаций. Получается, что в данный агрегированный показатель вошли все показатели, являвшиеся самостоятельными в прежней системе оценки (в соответствии с предыдущим Указом Президента от 28.06.2007 № 825). К «старым» показателям добавился еще один - оценка населением деятельности руководителя исполнительной власти субъекта РФ. Тем ни менее по-прежнему актуальна проблема степени полноты представленных показателей, определяемых на основе мнения населения, поскольку «за кадром» остается множество аспектов деятельности региональной власти, оценка эффективности которых населением очень важна (на наш взгляд, это, в первую очередь, вопросы уровня жизни, труда и занятости населения, поддержки предпринимательства, социальной политики, возможности самореализации и многие др.).
Показатель «оценка населением деятельности органов государственной власти субъектов РФ» формируется по результатам социологических опросов, проводимых в субъектах РФ с периодичностью 2-4 раза в год. Методика учитывает вес каждого компонента агрегированного показателя, исходя из степени его приоритетности для населения, и динамику изменения мнения населения в течение отчетного года. Некоторые положения методики расчета показателя «оценка населением деятельности органов государственной власти субъектов РФ», на наш взгляд, требуют уточнения. Ряд вопросов возникает при анализе возможных вариантов ответов граждан при оценке ими отдельных показателей.
Например, показатель, связанный с удовлетворенностью населения медицинской помощью, предполагает четыре позиции (удовлетворенность качеством медицинской помощи: оказываемой участковым врачом поликлиники; оказываемой врачами-специалистами поликлиники; скорой медицинской помощи, стационарной медицинской помощи в больнице, госпитале и т.п.); удовлетворенность созданием условий для занятия физической культурой и спортом включает две позиции (удовлетворенность... в месте проживания и ...для детей и подростков), все остальные показатели почему-то подобной детализации не предусматривают. Шкала ответов на вопросы не унифицирована. Например, при оценке состояния общего образования предусмотрено 4 варианта ответа: «в хорошем», «в удовлетворительном», «в плохом» и «затрудняюсь ответить», а при оценке степени удовлетворенности качеством оказываемых жилищно-коммунальных услуг - 5 вариантов ответа: «да», «скорее да», «скорее нет», «нет», и «затрудняюсь ответить».
Методика оценки предусматривает разную степень значимости тех или иных показателей, с учетом весового коэффициента. Интересующий нас показатель субъективной составляющей репутации в общей методике оценки всех показателей имеет весовой коэффициент 0,2. Получается, что степень учета мнения населения в общей оценке эффективности деятельности региональной власти составляет всего 20 %.
III. Нормативная оценка эффективности региональной власти с 2018 г.
Существенная трансформация системы нормативной оценки эффективности региональной власти произошла в связи с появлением 14 ноября 2017 г. нового Указа Президента [3], изменившего перечень показателей для оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ, представлено на рисунке 1.
Перечень показателей. Указ Президента РФ от 21.08.2012 Л® 1199
Перечень показателен, Указ Президента РФ от 14.11.2017 № 548
1. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
2. Численность населения.
3. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств).
4. Оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе
ми кр о предприятиями, и
индивидуальными
предпринимателями.
5. Объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.
6. Уровень безработицы в среднем за год.
7. Реальные располагаемые денежные доходы населения.
8. Удельный вес введенной обшей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда.
9.1. Доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобраз овзтельных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся.
10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних причин).
11. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.
12. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
1. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении.
2. Динамика реальной среднемесячной начисленной заработной платы (применяется до 1 января 2019 г.).
3. Отношение среднедушевых денежных доходов населения за вычетом сумм обязательных платежей н оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг (с 1 января 2019 г.).
4. Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, установленной в субъекте РФ
5. Коэффициент доступности житья (количество лег, необходимых семье, состоящей ш трех человек для приобретения стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра с учетом среднего годового совокупного денежного дохода семьи) (с 1 января 2019 г.).
6. Коэффициент миграционного прироста (на 10 тыс. человек).
7. Суммарный коэффициент рождаемости.
8. Уровень преступности.
9. Качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства (комплексный показатель, включающий 4 показателя) (с 1 января 2019 г.).
10. Динамика валового регионального продукта на душу населения.
11. Объем инвестиций в основной капитал (кроме бюджетных средств федерального бюджета, инвестиций в добывающие отрасли) на душу населения (с 1 января 2019 г.).
12. Интегральный индекс субъекта РФ в национальном рейтинге состояния инвестиционного климата в субъектах РФ.
13. Отношение среднесписочной численности работников малых и средних предприятий к численности населения.
14. Плотность сети автомобильных дорог общего пользования (кроме дорог федерального значения), отвечающих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям (с 1 января 2019 г.)
15. Объем налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (за вычетом ряда налогов) на душу населения, скорректированный на индекс бюджетных расходов.
16. Отношение объема государственного долга субъекта РФ по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным, к общему годовому объему доходов (без учета безвозмездных поступлений) бюджета субъекта РФ.
17. Доля просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированного бюджета субъекта РФ.
18. Уровень безработицы (по методологии МОТ).
19. Оценка населением условий для самореализации, в том числе для самореализации детей (с 1 августа 2018 г.).
20. Оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания (с 1 августа 2018 г.).
21. Доля жителей субъекта РФ, столкнувшихся с проявлениями коррупции (с 1 августа 2018 г.).
22. Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ (до 1 августа 2018 г.).
23. Оценка населением эффективности деятельности органов государственной власти РФ (с 1 августа 2018 г.).
24. Результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы (применяется с 1 января 2019 г.).
Рисунок 1 - Изменение перечня показателей оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ, в соответствии с Указами Президента РФ 2012 и 2017 гг.
При этом оценка эффективности региональной власти проводится в соответствии с двумя методиками оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ: по повышению уровня социально-экономического развития и по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий [22].
Таким образом, мы видим принципиальные изменения в новой системе оценки эффективности деятельности ОИВ субъекта РФ по сравнению с предыдущей. Рассмотрим их, в части анализа репутационной составляющей.
- произошло увеличение общего количества показателей практически в два раза. Таким образом, увеличилось число как объективных, так и субъективных показателей репутации. Но, по-прежнему, вопрос о комплексности, степени полноты их перечня и реализации системного подхода остается дискуссионным;
- увеличение количества показателей свидетельствует, соответственно, и о качественных изменениях в методике оценки. Например, уточнен собственно социальный блок показателей, исходя из их большей ориентации на население, так, показатель «удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда» заменен на «коэффициент доступности жилья». Таким образом, повысилось внимание к показателям собственно социальной эффективности власти, отражающих социальное развитие региона;
- уточнен ряд показателей, вероятно, с точки зрения необходимости повышения их объективности с учетом особенностей и неравномерности развития субъектов РФ. Например, в предыдущей системе оценки был такой показатель, как «реальные располагаемые денежные доходы населения», сейчас появился показатель «динамика реальной среднемесячной начисленной заработной платы», который с 1 января 2019 г. будет заменен на «отношение среднедушевых денежных доходов населения за вычетом сумм обязательных платежей и оплаты услуг ЖКХ к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг»;
- произошло увеличение доли показателей, связанных с оценкой их населением. С 1 января 2020 г., после прохождения промежуточных вариантов оценки, планируется окончательное введение в действие разработанной методики [22], когда будет оцениваться 21 показатель (методика оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ по повышению уровня социально-экономического развития). Соответственно доля показателей, определяемых на основе мнения населения (субъективной составляющей репутации) выросла до 24 %, исходя из наличия пяти показателей: «оценка населением условий для самореализации, в том числе для самореализации детей»; интегральный показатель «оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания»; «доля жителей субъекта РФ, столкнувшихся с проявлениями коррупции»; «оценка населением эффективности деятельности органов государственной власти РФ», «результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы». В соответствии со второй методикой оценки эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий оцениваются 22 показателя (с 1 января 2022 г.), включающие все вышеперечисленные 5 показателей;
- коэффициент общественного мнения, влияющий на итоговое значение, также немного вырос и составляет 0,25 (по предыдущей системе оценки - 0,2) в соответствии с первой методикой. Вторая методика предполагает незначительный учет мнения населения (менее 10 %), поскольку все 5 субъективных показателей вместе с 9 объективными вошли в группу показателей, вес которой
составляет 0,2 [23];
- фактически до 1 января 2020 и 2021 гг., во время переходного периода, субъективные показатели вообще не подлежат оценке (только один показатель «оценка населением деятельности ОИВ субъекта РФ» до 1 января 2019 г. включен в перечень обеих методик), что является, на наш взгляд, достаточно негативным фактом;
- такой значимый интегральный субъективный показатель эффективности, как «оценка населением деятельности ОИВ субъекта РФ», с августа 2018 г. заменяется на оценку населением эффективности деятельности органов государственной власти РФ». Полагаем, что это связано с желанием выяснить мнение населения относительно разных субъектов государственной власти федерального и регионального уровней в силу их довольно тесной взаимосвязи и чтобы не подменять оценку одного уровня власти другим. Заметим, что в контексте изучения репутации региональной власти были получены результаты, позволившие сделать вывод о наличии так называемого репутационного пространства российской власти, в котором деятельность власти одного уровня существенно влияет на оценку репутации каждого ее уровня (например, 45,6 % респондентов отметили, что репутация областной власти зависит от их мнения о деятельности собственно областной власти, а 40,3 % - от мнения о деятельности всех уровней власти в равной степени - федеральной, областной, муниципальной). Поэтому эволюция указанного показателя представляется целесообразной;
- особый интерес из показателей, оцениваемых населением, представляют следующие три: «доля жителей субъекта РФ, столкнувшихся с проявлениями коррупции», «оценка населением условий для самореализации, в том числе для самореализации детей», «результаты независимой оценки качества оказания услуг организациями социальной сферы», которые являются абсолютно новыми, и, несомненно, свидетельствуют, о повышении внимания к вопросам социальной эффективности власти и наличии новых тенденций в развитии государственной политики в целом.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Таким образом, мы видим, что в новой системе оценки эффективности региональной власти есть ряд явно позитивных тенденций, свидетельствующих об усилении элементов ре-путационной составляющей в оценке эффективности региональной власти, особенно в части конкретизации объективных показателей социальной эффективности власти (усиления ориентации на граждан), и значительного увеличения доли и положительной динамике веса показателей субъективной составляющей репутации региональной власти, определяемых на основе мнения населения. В то же время сохраняется ряд существенных аспектов, устранение которых могло бы, по нашему мнению, существенно повысить эффективность существующей системы оценки эффективности деятельности региональной власти, сделать ее более сбалансированной и социально ориентированной.
В данной связи перспективным представляется оптимизация оценки эффективности национальной системы государственной власти на основе репутационного подхода, в силу того, что именно репутация позволяет определить вклад государственного управления в качественное развитие общества, показывая степень достижения «общего блага», поскольку учитывает как субъективные (восприятие власти населением), так и объективные показатели результативности власти.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Указ Президента Российской Федерации от 15.08.2001 № Пр-1496 «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.
2. Указ Президента Российской Федерации от 386
28.06.2007 № 825 (ред. от 13.05.2010) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.
3. Указ Президента Российской Федерации от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.
4. Фатеева С.В. Концептуальные основы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2014. № 9. URL: http://uecs.ru/ uecs69-692014/item/3052-2014-09-25-09-20-13.
5. Скопина И.В., Скопин О.В. Индикативный, критериальный и комплексный подходы к оценке эффективности системы регионального управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2010. № 2(22). URL: http://uecs.ru/en/ uecs-22-222010/item/173-2011-03-23-08-45-01.
6. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М.: Академический проект, 2006. 544 с.
7. Барциц И.Н. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения // Проблемы управления. 2011. № 1 (38). С. 92-100.
8. Лукьянова В.В., Рудакова О.В. Социальная эффективность государственного и муниципального управления // Основы экономики, управления и права. 2013. № 6 (12). С. 23-28.
9. Потехин В.А. Модернизация государственного управления в современной России: автореф. д-ра соци-ол. наук. М., 2011. 40 с.
10. Джигкаев З.Ф., Эмирова А.Е. Концептуальные подходы органов государственной власти к оценке эффективности государственного управления // Научный журнал НИУ ИТМО. Серия: Экономика и экологический менеджмент. 2015. № 2. С. 54-60.
11. Официальный сайт научно-исследовательского проекта «Репутация региональной власти». URL: http:// www.smolenskvlast. ru.
12. Буров А.Н., Корняков А.Б. Социальный фон оценки эффективности органов власти в условиях экономического кризиса (по результатам социологических исследований) // Социология города. 2009. № 2. С. 46-52.
13. Кайль Я., Епинина В. Результативность как основной критерий оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ // Власть. 2013. № 9. С. 59-63.
14. Ильин В.А. Оценка населением эффективности государственного управления: практика региональных социологических исследований // Социологическая наука и социальная практика. 2014. № 1 (05). С.16-31.
15. Нагимова А.М. Эффективность деятельности органов государственного управления: методика оценки // Научные труды Центра перспективных экономических исследований. 2015. № 9. С. 146-151.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.03.2011 № 148 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru._
18. Указ Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.
19. Савруков А.Н., Савруков Н.Т. Методический подход и критерии оценки эффективности государственного управления в регионах // Финансы и кредит. 2017. Т. 23, № 7 (727). С. 392-393.
20. Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 26.11.2015) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.
21. Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://www. minregion.ru.
22. Постановление Правительства РФ от 19.04.2018 № 472 «Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации (вместе с «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по повышению уровня социально-экономического развития», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий», «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий»)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.
23. Проект Постановления Правительства РФ «О мерах по реализации подпункта «а» пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (по состоянию на 01.06.2018)» (подготовлен Минэкономразвития России) // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant. ru.
Статья поступила в редакцию 05.08.2018
Статья принята к публикации 27.08.2018
