CC BY
62
Центр и регионы
Андрей ВАСЕЦКИЙ, Сергей ЗУЕВ
ПУТИ ТРАНСФОРМАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В статье рассматриваются вопросы стратегии и тактики трансформации региональной политики России. Авторы предлагают свою типологию российских регионов, которая, по их мнению, отражает возможные форматы интеграции Российской Федерации в мировой политический и экономический контекст.
The problems of strategy and tactics in transformation of the regional policy of Russia are discussed in the article. The authors suggest their own typology of Russian regions, which in their opinion reflects possible formats of integration of Russian Federation into the world political and economical context.
Ключевые слова:
региональная политика, государственное управление, стратегия роста, региональное планирование, типология регионов, кластеры территорий; regional policy, state administration, strategy of growth, regional planning, regional typology, clusters of territories.
ВАСЕЦКИИ Андрей
Анатольевич, —
д.полит.н.,
профессор;
проректор-директор
Института
дополнительного
профессионального
образования
государственных
и муниципальных
служащих СЗАГС
rio@szags.ru
ЗУЕВ Сергей
Эдуардович — кандидат искусствоведения, декан факультета государственного управления Академии народного хозяйства при Правительстве РФ zuev-sergey@yandex.ru
Опыт государственного управления последних десятилетий свидетельствует о выделении особого и специфического предмета политической мысли и практики — региональной политики1.
До конца 1980-х гг. политика регионального планирования в России следовала в основном принципу выравнивания уровня развития территорий за счет их индустриализации2.
В настоящий момент, однако, ни одна из уже использовавшихся стратегий не применима, а новых ориентиров, которые учитывают новый геополитический и геоэкономический масштаб России, по сути, не предложено. Ключевой проблемой, которая имеет не только российский масштаб, является переход к новой парадигме экономического развития, которая перестает опираться исключительно на ценности и цели, характерные для периода индустриализации.
Объективная смена стратегических ориентиров происходит в период 1990-х гг. К их началу прежняя региональная политика себя, по сути, исчерпала. Традиционные национальные приоритеты регионального развития были утрачены, а индустриализация регионов перестала быть основным способом «стягивания» на них ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природ-но-культурных и пр.). Более того, зачастую именно незаконченные проекты индустриализации становились причиной ускоренного «вымывания» ресурсов с территорий. Поддержание «остатков» проектов и инфраструктур предыдущей экономической формации оказывается зачастую фактором, тормозящим развитие в новых условиях. Более того, многие проекты советского периода были «увязаны» с государственной социальной политикой и не могут быть завершены (утилизированы), как бы это следовало из соображений экономической рациональности.
Процессы регионообразования в России, безусловно, продолжаются, но их логика носит в основном стихийный характер. Следует отметить, что если в части влияния на развитие отдельных субъектов РФ происходят определенные изменения, то вопрос о более
1 Медведев Д. А. Россия, вперед! // Газета.ги, 10 сентября 2009 г. // http://www. gazeta.ru/comments/2009/09/10_a_3258568.shtml
2 Зубаревич Н. В. Проблема социального неравенства регионов: возможно ли реальное смягчение? // Управленческое консультирование, 2009, № 3, с. 154-169.
крупных территориальных единицах, способных интегрировать усилия различных субъектов региональной политики, остается открытым.
Сложившаяся ситуация в сфере региональной политики характеризуется целым рядом разрывов, которые в своем комплексе могут привести к системному кризису:
• в системе регионального управления отсутствуют институты согласованного использования ресурсов территорий;
• отсутствует система планирования поверх внутренних административных границ и межрегиональная кооперация — федеральные адресные инвестиционные программы ФАИП и федеральные целевые программы ФЦП (теперь это долгосрочные целевые программы) не решают этой задачи;
• неравномерный рост поселений; происходит опустынивание ранее освоенных территорий;
• в рамках реализующихся территориальных проектов потеряны ориентиры оценки и планирования качества среды, что уже сейчас является серьезным барьером по привлечению инвестиций и накоплению человеческого капитала;
• реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ и пр.) не синхронизированы; наблюдается существенное распыление ресурсов и дублирование инициатив крупных компаний в области создания необходимых для развития их бизнеса инфраструктур (особо этим страдают энергетика и портовое строительство);
• весь комплекс проблем экономического развития регионов фактически сведен к регулированию межбюджетных отношений. В связи с перспективой реализации реформы местного самоуправления и формирования новой системы разграничения полномочий можно прогнозировать обострение этой ситуации, особенно в условиях кризиса.
ТИпология российских регионов
Исходя из глобального масштаба задач государственной политики в первые десятилетия XXI в., целесообразно предложить такую типологию перспектив развития на региональном уровне, которая отражает, прежде всего, возможные форматы интеграции Российской Федерации в мировой политический и экономический кон-
текст1. Для решения этих задач целесообразно воспользоваться нижеследующей «типологической сеткой».
1. «Мировая столица» (Москва и отчасти Санкт-Петербург). Центры, оказывающие значительное влияние на глобальную экономику. В случае Москвы — ключевым является мировой сырьевой рынок и, в определенной степени, рынок вооружений. При этом в силу заявленных приоритетов развития требуются усилия по продвижению своих интересов на финансовом, информационном, образовательном, транспортно-логистическом, инновационном мировых рынках. В случае Санкт-Петербурга — это, в первую очередь, транспортно-логистический и, возможно, туристический рынок.
Приоритетными целями при этом являются:
— ускорение инфраструктурного развития российских агломераций, формирование урбанизированной и одновременно экологически ориентированной среды;
— привлечение ТНК и крупных мировых финансовых центров для размещения своих штаб-квартир;
— втягивание на территорию мировых культурных, научных и спортивных событий;
— ориентация на поликультурность и связанные с ней гуманитарно-образовательные инфраструктуры, в т. ч. инфраструктуры безопасности в их современном понимании.
2. Зоны технологической модернизации. При сохранении курса на модернизацию промышленного сектора экономики в ближайшие 5—10 лет будет происходить ее технологическое переоснащение. Это связано с импортом стандартных технологий, а основным экспортером станут иностранные фирмы, разворачивающие свои производства и процессинговые центры на перспективном для них российском рынке. Для этого на территории страны будут создаваться зоны технологического трансферта, скорее всего вблизи крупных центров потребления. Размещение точек технологического трансферта возможно только в пунктах, обладающих достаточными ресурсами квалифицированной
1 Используются материалы, полученные в ходе совместной аналитической разработки, выполненной Центром стратегических разработок «Северо-Запад» и АНХ при Правительстве Российской Федерации по заданию Министерства регионального развития РФ в 2006—2007 гг.
2009'1 2
ВЛАСТЬ
85
рабочей силы и расположенных в створах крупных транспортных коридоров (например, МТК «Север — Юг», Транссиб и иные трансграничные трассы).
Приоритетные цели в этом случае:
— формирование промышленно-тех-нологических участков (brown fields) под быстрое развертывание таких зон;
— привлечение стратегических инвесторов;
— поддержка импорта наиболее передовых технологий;
— увеличение инвестиций в инфраструктуру;
— преодоление дефицита рабочей силы;
— работа с человеческими ресурсами при поддержке крупных компаний и образовательных центров.
3. Инновационные зоны. На территории России отсутствуют полностью сформированные инновационные зоны. Не создана организационная платформа для развертывания региональных модулей национальной инновационной системы. «Наукограды» и ЗАТО не справляются с функцией концентрации инновационной деятельности. Мировой опыт сборки платформ инноваций на базе крупных университетов в России пока не реализован.
Приоритетными целями здесь являются:
— создание условий для экологической и рекреационной урбанизации;
— создание технических внедренческих зон;
— повышение коммуникационной доступности и связности инновационных зон с глобальными рынками и транснациональными университетами, в т.ч. с теми, которые проектируются на российской территории (национальные университеты в Красноярске, Ростове-на-Дону и пр.).
4. Трансграничные территории. Важнейшей регионообразующей базой России являются пограничные территории и прилегающие к ним административные образования, являющиеся, по сути, транзитными коридорами финансовых потоков, человеческого капитала и технологий внутрь и вовне страны. С учетом роста конкуренции на всех «флангах» мировой экономической системы необходимо новое понимание принципов организации «пограничного пространства» — не столько оборонительного рубежа, сколько катализатора экономического роста.
На роль регионов трансграничного типа могут претендовать:
— на Дальнем Востоке — Владивосток или Хабаровск;
— на юге — Краснодар, совместно с Новороссийским и Туапсинским портовыми комплексами; Астрахань как потенциальный лидер Каспийского международного макрорегиона;
— на Северо-западе территории пяти областей и республик входят в структуру еврорегионов «Баренц» и «Карелия», а Калининград является естественным анклавом России в Европе;
— в Приполярье — Мурманск, Архангельск и, возможно, Анадырь.
Следует учитывать и переходы «второго плана», которые также способны дать существенный социально-экономический эффект в рамках территориальной специализации (так, например, Кяхта в южной Бурятии «дает выход» на Монголию и далее — на внутренний Китай, что является исключительно перспективным для развития туристско-рекреационной зоны на Байкале). Трансграничные регионы экономически и политически легализуют статус России как страны, формирующей глобальные коридоры развития — человеческие, финансовые, технологические, транспортные и пр.
Их приоритетные цели — формирование моделей и форм эффективного трансграничного сотрудничества за счет создания узлов — транспортно-логистических, торговых, социально-культурных. Столь же эффективной может оказаться реализация серии проектов по привлечению трудовых ресурсов, адаптации мигрантов и повышению продуктивности межкультурного взаимодействия. Особое направление — формирование «плотности» российских консалтинговых фирм и центров, обеспечивающих проникновение российского бизнеса (прежде всего, среднего и малого) на сопредельные территории.
5. Сырьевые зоны. Экспортная переориентация российского сырьевого комплекса, происходившая на протяжении 1990-х гг., потребовала также преобразований в системе расселения, новых транспортно-логистических решений (трубопроводы, портовые хозяйства), в ряде случаев — деурбанизации районов Севера, вахтового освоения новых месторождений, концентрации капиталовложений. Необходимые институциональные изменения были
проведены лишь частично. Возникавшие в последнее десятилетие инфраструктуры формировались в соответствии с корпоративными интересами.
Как результат, в большинстве случаев ресурсного освоения можно зафиксировать отсутствие синхронизации развития крупных сырьевых компаний и территорий их присутствия. Конфликт интересов в треугольнике «экологические стандарты — сырьевые компании — население территорий (в т.ч. малочисленные народы)» является практически повсеместным.
Приоритетные цели — смена стандарта освоения природных ресурсов, что повлечет необходимость в инфраструктурах нового типа (в том числе инновационных), другой схемы расселения и проживания и качественно иной социально-культурной политики. В соответствии с мировой практикой возникает запрос на жесткие экологические стандарты и систему средовых и социально-культурных мероприятий.
6. Старопромышленные регионы. Производственная база этих территорий создавалась в период индустриализации. Отсюда — наследие в виде старых технологий, ориентированных на замкнутые локальные рынки, отсутствие ресурсов модернизации, невысокий уровень жизни и «слабая» среда обитания. В последние несколько лет (после 1998 г.) часть территорий, относящихся к этому типу, относительно успешно использует технологии аутсорсинга, что сближает их с зонами технологического трансферта. Пример — Калужская область, получившая на своей территории несколько инвестиционных проектов от автосборочных компаний Рено, Фольксваген, Вольво.
7. Территории «незавершенной» индустриализации (например, некоторые республики Северного Кавказа). Для этих территорий характерны слабая инфраструктура, тормозящая развитие современных городов, высокий уровень безработицы, высокая социальная конфликтность, нарастающее отставание от других регионов России.
Приоритетными целями здесь будут:
— запуск миграционных программ для перенаправления активной части местного населения в зоны экономического роста;
— повышение мобильности и адаптации к новым социально-экономическим условиям через образование;
— стратегическая поддержка самозанятости (малый и средний бизнес);
— достраивание основных инфраструктур.
Если говорить о принципах региональной политики в ближайшее десятилетие, то при любом принятом сценарии развития в ближайшее десятилетие будет неизбежно прослеживаться ряд объективных тенденций и вызовов, без ответа на которые невозможно становление полноценной национальной региональной политики.
В условиях открытых рынков, перетока капиталов и быстрой смены специализации тех или иных территорий придется решать дилемму, связанную с вопросом об основном фокусе усилий в сфере государственной региональной политики. А именно, что является точкой приложения сил для успешного позиционирования страны в мировом политическом и экономическом пространстве — отрасли, транснациональные компании, технологии или территории?
Отраслевая логика социально-экономической политики должна «накрываться» территориальной или региональной. В условиях глобализации для конкретных стран оказывается важным иметь не только конкурентоспособные технологии и компании, но и регионы, способные принять и в случае необходимости даже трансформировать эти технологии, капиталы и фирмы.
Баланс интересов территории, стремящейся «связать капитал» на местном уровне, и капитала, ищущего точки собственного роста, недостижим, если государство сохраняет традиционные методы управления. В экономической политике роль инвестиционных стимулов со стороны государства падает, а специфически региональные ресурсы (экология, человеческий и социальный капиталы, качество жизни и т.д.) возрастают в цене и являются прямым стимулом для получения новых инвестиций и технологических вливаний.
Современная российская государственная политика регионального развития, которая основана на многообразии регионов и региональных идентичностей, может и должна стать политикой поляризованного развития, концентрирующей ресурсы в «полюсах роста» и поддерживающей систему волнового распространения инноваций на национальном и мак-рорегиональном горизонте.
