CC BY
134
Политика и правовое государство
С. Э. ЗУЕВ, А. А. ВАСЕЦКИЙ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
региональная политика, оценка эффективности, стратегия развития территорий, система государственного управления
В статье обосновывается необходимость смены управленческих технологий при осуществлении государственной региональной политики. Авторы утверждают, что в современных условиях в качестве управленческих целей следует использовать показатели межотраслевого и надотраслевого характера, а в качестве основных принципов оценки эффективности деятельности региональных административных органов — интегральные показатели, такие как рост качества жизни, капитализация территории, развитие человеческого потенциала.
KEY WORDS:
regional policy, estimation of efficiency, strategy of territorial development, system of the state administration
The article substantiates the necessity to replace administration technologies which are used in state regional policy. The authors state that indices of interindustrial and superindustrial character should be used as administrative objectives in up-to-date conditions. At the same time the integral indices of efficiency, such as growth of life quality, capitalization of territories, development of human potential should be used as the main principles of estimation of efficiency of regional administrative organs.
Одним из итогов реформы системы государственного управления последних двух десятилетий явился переход отраслевого управления экономикой в ведение бизнес-структур. Развитие нефтяной отрасли, черной и цветной металлургии, телекоммуникационной и строительной отраслей, как и многих других, стало уже ответственным делом определенных корпораций и финансово-промышленных групп (с участием или даже без участия государства) [5].
В бюджетных областях, коммерческая емкость которых достаточно ве-
лика, но не столь очевидна при существующей политике управления, можно ожидать такой же эволюции если не в кратко-, то в среднесрочной перспективе [9]. Здравоохранение, образование, культура и спорт будут постепенно, «по частям» (как предусматривает проект реформы социальной сферы) переходить в зону ответственности отчасти бизнеса, отчасти третьего сектора.
В складывающейся ситуации было бы наивно предполагать, что отраслевое управление (предусматривающее жесткое деление по мини-
стерствам и департаментам) сохранит свои позиции. В определенной степени в конкретный промежуток времени, особенно во время кризиса, такой способ управления остается актуальным для федерального уровня, но в регионах должна произойти смена управленческих технологий, отвечающая задачам собственно территориального развития.
Как правило, регионы ждут от государства институциональных решений, развития первичных и самых затратных инфраструктур — детского массового спорта, профилактики здоровья, содержания и развития базовой сети учреждений образования и досуга (но совсем не в том масштабе, и совсем не в тех формах, как это трактуется патерналистски настроенными гражданами [8]). При этом мы сталкиваемся с отраслевым подходом, т. к. оценка подобной «затратной» деятельности осу ществ ляется не с позиции отраслевых интересов, а исходит из таких интегральных показателей, как рост качества жизни, капитализация территории, развитие человеческого потенциала и т. д. Иными словами, в качестве управленческих целей используются факторы межотраслевого и надотрасле-вого ха рак тера.
Тем не менее, в ряде случаев продолжаются попытки административных органов вернуть себе мандат на отраслевое управление. Как правило, такая деятельность аргументируется заботой о государственной и национальной безопасности. Но даже в случае «ренационализации» ключевых
фрагментов отрасли отмечается не рост капитализации, а снижение конкурентоспособности отрасли в целом.
Сегодня перед органами государственной власти регионального уровня стоит жесткий выбор: либо ренационализация отраслевых функций, либо переход на следующий уровень управления, соответствующий вызовам современного мира1.
Необходимость перехода от отраслевой логики к интегральным показателям (чтобы подчеркнуть их межотраслевой и междисциплинарный характер назовем комплекс действий по их достижению не управлением, а политикой) становится очевидной по ряду оснований.
1. Управленческие установки по реализации таких интегральных задач, как рост качества жизни или капитализации территории не могут быть «прикреплены» в полном своем объеме ни к одному из существующих ведомств. Фактически в систему государственного управления не введены технологии обеспечения качества че-
1 Что касается бюджетных отраслей, то, как видно из проекта реформы социальной сферы, решение явно недвусмысленно: государство будет стремиться избавить себя от чрезмерной (т. е. излишне патерналистской) бюджетной нагрузки [6]. С одной стороны, в качестве инструмента эффек-
тивного бюджета предлагается БОР (бюджетирование, ориентированное на результат). С другой стороны, предусматриваются различные организационно-правовые формы для учреждений и организаций, частично или полностью выходящих на рынок социальных сервисов и услуг.
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
ловеческого ресурса, социального капитала, воспроизводства народонаселения и другие виды деятельности, определяющие реальный уровень развития территории.
В результате вся ответственность за их выполнение автоматически смещается вверх по иерархической лестнице и, в конце концов, замыкается на «первое лицо». Объем таких задач непрерывно возрастает, что не может не приводить к «закупорке» информационных каналов и замедлению темпов принятия решений.
2. Рациональные решения по направлению бюджетных и иных инвестиций в важнейшие области становятся в современной ситуации практически не реализуемыми. Глобализация экономики и возникновение множества дополнительных системных связей требуют иных принципов стратегического планирования и, соответственно, иной матрицы критериев оценки эффективности государственной политики.
При каком, например, отраслевом подходе можно решать проблему повышения пространственной мобильности населения2, если она блокируется следующей совокупностью факторов? Во-первых, связкой архаического института прописки и неразвитостью рынка жилья, в результате чего преимущественно некачествен-
ное, но реальное жилье оказывается предпочтительней, чем перспективная работа. Во-вторых, привязкой социального пакета к территории и месту, а не к конкретному человеку3. В-третьих, неразвитостью транспортных артерий4.
Отсутствие принципиальных подходов приводит к тому, что важные решения принимаются либо за счет лоббирования (вплоть до коррупционного давления на государственные органы), либо по методу «аварийных служб» (как это нередко происходит в сфере ЖКХ).
3. Даже в случае принятия к исполнению интегральных показателей эффективности управленческий субъект (в лице отдельных министерств или ведомств) сталкива-
Заметим при этом, что мобильность населения является одним из важных критериев качества жизни.
3 Монетизация льгот — это не очень удачная попытка решить, в том числе, и эту проблему.
4 Так, трехчасовая изохрона доступности столицы государства — Москвы выходит за пределы 200 км лишь по Октябрьской железной дороге, едва превышая 300 км. В результате, если из Парижа поезда идут до Лондона, Амстердама, Кельна, Франкфурта, Марселя, Бордо и Женевы, за три с небольшим часа преодолевая 500750 км, то из Москвы в Нижний Новгород (450 км) поезд доезжает за 7 часов, в связи с чем «дневная» деловая поездка становится невозможной. К аналогичному результату мы придем, если сравним состояние наших федеральных дорог с европейскими, американскими, японскими и даже китайскими и арабскими хайвеями и среднюю скорость движения по ним, или сопоставим относительные цены на пассажирские авиаперевозки. При таком положении дел мы не только теряем в мобильности грузо-и пассажиропотока, но и в уровне связности территории.
ется с серьезной методической проблемой. Отдельные индексы эффективности, принятые в сегодняшней управленческой (региональной) политике, могут строиться на разных основаниях и, тем самым, входить в противоречие друг с другом.
Фактически во всех ареалах мира политика региональных властей, ставящих цели территориального развития, строится по двум основным направлениям деятельности:
— капитализации территории в системах национального и глобального экономического баланса, а значит всех активов данной территории, в том числе, хозяйственных инфраструктур, человеческого капитала, природных ресурсов и т. д.;
— повышения качества жизни, т. е. перераспределения «ровным слоем» результатов капитализации на социальную структуру данного общества.
Решение этих задач предусматривает применение комплекса политических и управленческих инструментов. Быстрый экономический рост всегда приводит к неравенству и социальной стратификации. Более того, по опыту стран и регионов, совершающих большой рывок, неравенство необходимо в качестве условия быстрого экономического роста.
С другой стороны, качество жизни есть функциональная величина, параметры которой искусственно устанавливаются с целью мотивации населения к конкретному (социаль-
но-политиче скому и экономическому) образу жизни [2], который — в отличие от условий быстрого экономического роста — равно достижим для значительной доли населения5. Кроме того, потребность в этом индексе возникает обычно в период реформ социальных систем и служб, когда органам власти необходима публичная поддержка их действий по реформированию. Иными словами, высокий рейтинг качества жизни есть публичное выражение одобрения действиям правительства по изменению условий и правил жизни на территории6.
Несложно заметить, что два показателя могут (хотя и не обязательно должны) провоцировать процесс
управленческого дисбаланса, когда принятие решений, соответствующих одному из этих показателей, будет блокировать принятие других необходимых решений. А поэтому
административно-политическая реформа всех органов исполнительной власти (независимо от страны и ее политического строя) должна решать не только проблемы межотраслевого характера, но и выстраивать институты
Эта значительная доля населения, имеющего сходные представления об образе жизни и средства для его реализации, и называется обычно «средним классом».
Не случайно, поэтому, в структуру рейтинга входят как объективные (например, ВВП на душу населения), так и субъективные (например, удовлетворенность системой образования или здравоохранения) показатели и критерии. Удовлетворенность всегда есть производное от желаемого и разделяемого образа жизни, т. е. от проекта его строительства.
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
согласования разных систем показателей.
В обычной практике ситуация разрешается назначением двух заместителей первого лица, в ведении которых оказываются «конфликтующие структуры». Однако вряд ли этих мер может быть достаточно в новом политическом контексте. Здесь, скорее, уместна гипотеза, что региональная власть должна выстраивать особые способы содержательного партнерства со вторым и третьим секторами:
— с бизнесом обсуждается и реализуется стратегия по капитализации территории;
— в партнерстве с третьим сектором и малым бизнесом оформляется политика, направленная на повышение качества жизни.
* * *
Таким образом, вне управления и регулирования остается целый ряд новых задач, оформившихся за последние десятилетия в качестве вызовов системе государственного
управления. Речь идет не только о новых экономических процессах, ставших следствием глобализации, но и о традиционных предметах ведения государства. Образование и здравоохранение, например, рассматриваются сегодня как элементы новой сферы — политики формирования социального капитала; научная деятельность воспринимается как элемент национальной и транснациональной инновационной системы и т. д.
Последние пятнадцать-двадцать лет в России происходит «революция управляющих» [10]. Процесс массового освоения новых управленческих технологий и подходов охватил, прежде всего, сектор корпоративного управления. Большинство крупных компаний перешло от линейных к функциональным и матричным структурам управления. Нормой стал метод управления проектами. За прошедшие годы частично был перестроен процесс подготовки управленческих кадров как на уровне вузов, так и — особенно — на уровне внутриорганизационных систем переподготовки и повышения квалификации. В последние годы ряд компаний перешли к освоению современных технологий управления издержками, качеством и рисками. Продвижение в технологиях управления привело к росту уровня капитализации этих компаний. Этот процесс был еще более ускорен мировым кризисом в финансовой и промышленно-технологической сферах.
Однако стали очевидны и системные ограничения этого процесса. Большинство из них упирается в технологическую отсталость сферы управления общественным сектором. Политика и технологии государственного управления продолжают оставаться архаичными. Можно сказать, что за прошедший период осуществления реформ оказалась частично освоенной лишь одна технология — бюджетного процесса. Однако бюджетный процесс задает
только одно из возможных измерений и только одну из групп критериев эффективности. Не будучи дополненной другими технологиями и другими критериями, его реализация легко приводит к своей противоположности — коллапсу политики государственного планирования. Трудно представить себе компанию, в которой единственным основанием принятия управленческих решений является уровень выплат дивидендов по акциям.
Необходимо опираться, по крайней мере, на ряд других технологий (политик), без формирования которых задача повышения эффективности управления окажется невыпол-нимой7.
Во-первых, это политика пространственного развития. Дело в том, что диспропорции в социально-экономическом развитии территорий будут существовать всегда. Объективные различия географического и социально-экономического положения регионов, особенно в странах с огромной территорией, по мере развития рыночных отношений не только не сглаживаются, но и могут углубляться. Ускоренное экономическое развитие порождает неравенство, а ресурсов на выравнивание ситуации в регионах нет [1]. В этих условиях целью региональной политики на ближайшие 10-15 лет должно стать
Гипотеза о комплексе региональных политик была сформулирована группой экспертов ЦСИ ПФО, АНХ при Правительстве Российской Федерации и ЦСР «Северо-запад».
существенное увеличение капитализации опорных регионов-лидеров, эффекты которой могут быть вложены в развитие других территорий страны. Ускоренная капитализация должна выражаться в существенном росте стоимости активов, дислоцированных на территории этих регионов и вовлекаемых в систему межрегиональных и глобальных обменов. Выбор этих регионов и определение механизмов и последовательности создания опорного каркаса страны — ключевая задача этой политики.
К этой задаче тесно примыкает и другая, связанная с политикой расселения и доступности основных инфраструктур. Важно понимать, что в новой политической и управленческой ситуации каркас расселения и концентрации человеческих ресурсов в определенных точках пространства может следовать совсем иной логике, нежели та, которая была характерна для периода индустриализации.
Во-вторых, это политика управления инновационным процессом. Сегодня именно она является единственным осмысленным и реализуемым основанием новой промышленной политики, стратегическим направлением диверсификации экономики и преодоления сырьевой зависимости. Без содействия инновационному процессу невозможен долговременный устойчивый экономический рост. Обеспечение инновационного цикла и процессов его воспроизводства сегодня рассматриваются как миссия национальной инновационной системы, включающей в себя как
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
ин ституты гражданского общества, так и инфраструктуры государственного управления.
В-третьих, это политика обеспечения роста качества человеческих ресурсов и формирования социального капитала (антропологическая политика). Осмысление традиционных статей бюджетных расходов — на здравоохранение, образование, социальную политику в логике инвестиционного процесса меняет всю систему критериев эффективности государственной политики и управления. Исчисляемыми параметрами должны стать: уровень социальной и образовательной мобильности, трудовая миграция, квалификация и т. д. Речь идет не только и не столько о снижении или, напротив, увеличении объема социальных обязательств, сколько о разработке новой активной социальной политики, которая способна опираться на институты партнерства гражданского общества, бизнеса и государства.
В-четвертых, это политика управления общественными финансами. Так, например, реализация амбициозных программ развития образования. Очевидно, что управлять бюджетными средствами, которые по экспертным оценкам составляют не больше
10 % всех финансов сферы образования — это означает никак не управлять. Следовательно, ключевая система трансляции знаний развивается вне зоны ответственности власти. Компетентность современной власти заключается в том, чтобы рамочным образом управлять всей совокупно-
стью финансовых средств, которыми располагает общество (в широком смысле этого слова) на основе стратегических договоренностей со всеми «игроками» современного культурнополитического процесса.
В-пятых, это политика безопасности жизнедеятельности населения [5]. В современном обществе понятие безопасности охватывает широкий круг процессов — от предотвращения террористической деятельности до обеспечения нормальной (безопасной) среды жизнедеятельности. Сегодня источники опасности носят транснациональный, глобальный характер, поэтому, какую бы сферу безопасности мы ни взяли — будь то физический контроль, информационные технологии или экологическая безопасность, — средства информирования и защиты должны быть доступны всем субъектам, деятельность которых может подвергаться опасности.
В-шестых, это культурная политика. Процессы глобализации актуализировали ряд угроз, направленных на прямое уничтожение культурных норм и людей как физических носителей различных ценностей. Именно поэтому ключевым аспектом политики XXI в. становится поддержание среды, в которой создаются, обращаются и используются ценности, обеспечивающие идентичность отдельного человека и различных типов сообществ. При этом культурная миграция, отношения доверия, толерантности и взаимопомощи формируют фон социально-культурной солидарности (общественной связно-
сти), что является, по-видимому, важнейшим фактором конкурентоспособности региона в современной политике и экономике. «Узнавание» территории на глобальном уровне (символическая капитализация) и комфортность ее внутренней среды (идентичность населяющих ее сообществ) являются базовыми целями культурной политики.
Речь, таким образом, идет о воссоздании единого управленческого пространства, в котором можно представить наличие ряда особых функциональных зон, существующих или же недостающих подсистем и эффективных органов управления.
Современная стратегия развития территории и, следовательно, весь спектр подчиненных ей динамических индексов развития и показателей эффективности деятельности выстраиваются на преодолении «стратегической ловушки» между степенью капитализации территории и уровнем качества жизни. Оптимальный баланс между этими параметрами зависит как от специфики самой территории, так и от конкретных политических целей, формулируемых на том или ином временном этапе.
Во многом решение этих задач зависит от способности власти выстроить продуктивный диалог с бизнес-структурами и корпорациями (ведущий к капитализации) и гражданскими организациями и малым бизнесом (обеспечивающий рост качества жизни).
Политическая рациональность и синхронизация целей недостижимы
на уровне отраслевого подхода. Более того, при его дальнейшем использовании будет велика вероятность учащающихся сбоев в механизмах исполнительной власти. Это проявляется в перегрузке «первых лиц», обязанных принимать решения, так и в неэффективном использовании административных структур, которые постепенно «теряют» свой предмет ведения и вынуждены доказывать необходимость сохранения себя и своих бюджетных полномочий.
Преодоление отраслевого управленческого кризиса связано с формированием новой региональной политики, ориентирующейся на интегральные показатели эффективности и развития — в соответствии с вызовами нео-индустриального и постиндустриального государственного строительства. Эта задача напрямую связана с целями, заявленными на федеральном уровне — с повышением конкурентоспособности (капитализацией) российских территорий и повышением благосостояния (качества жизни) российских граждан [3].
К ключевым факторам новой региональной политики, способным «удерживать» оба стратегических ориентира, относятся:
— финансово-бюджетная политика;
— политика пространственного развития;
— антропологическая политика (развития человеческого капитала);
— культурная политика;
— инновационная политика;
— политика безопасности жизнедеятельности.
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
Основные параметры ключевых политик
Таблица 1
Уровень принятия стратегических и политических решений Качество жизни Капитализация территории
Уровень создания совместных программ и межведомственные комиссии при министерствах и департаментах Интегральные индексы эффективности деятельности органов исполнительной власти по ключевым региональным политикам (бюджетная, пространственная, инновационная, человеческого капитала, безопасности, культурная)
Уровень административного контроля и мониторинга Количественные и упрощенные качественные показатели эффективности Количественные и упрощенные качественные показатели эффективности
Разработку индикаторов эффективности региональных органов власти, как и ее отдельных подразделений, целесообразно производить в рамках этих направлений, опираясь на возможность взаимодействия и предусматривая реорганизацию конкретных министерств и ведомств.
Следует представить позицию и функциональную роль каждого конкретного министерства (департамента) в контексте реализации всех зон региональной ответственности (политик) и — далее — конкретные показатели, фиксирующие эту деятельность. При том, что наиболее общими интегральными показателями являются индекс качества жизни («внутренняя» региональная среда) и индекс капитализации территории («внешняя» интеграция в национальные и мировые процессы развития), каждая из ключевых политик характеризуется собственными параметрами и, соответственно, может быть детализирована в пока-
зателях нижележащего слоя (см. табл. 1).
На первом этапе определяются приоритетные зоны ответственности (политики), а также степень необходимого участия в реализации других направлений с учетом координирующей роли других министерств. Такое решение является результатом межведомственной разработки и становится регулирующим легитимным документом для всех исполнительных органов8.
Работа, по-видимому, должна проводиться наделенной соответствующими полномочиями комиссией (структурным подразделением, координирующим модернизацию органов исполнительной власти в рамках административной реформы) и утверждаться постановлением губернатора области. Следует учесть, что на первом этапе такое перераспределение полномочий и зон ответственности входит в противоречие с существующей бюджетной схемой и, в целом, с преобладающей логикой межотраслевого баланса территории. Поэтому следует предусмотреть — в рамках бюджетных полномочий субъекта — формирование фонда регионального развития (например, региональных целевых программ, поддерживаю-
В качестве примера возьмем некое условное региональное министерство, изначально ориентированное на межотраслевую деятельность. Например, объединенное министерство культуры, молодежной политики и спорта. В качестве рабочей гипотезы можно утверждать, что данное министерство:
1. Берет на себя лидерскую ответственность за формулировку и реализацию всей системы работ, связанных с «культурной политикой» региона.9
щих формирование новой структуры управления).
9 Лидерская ответственность предполагает, прежде всего, всю полноту компетенции за строительство инфраструктур для общественной политики нового формата. На первом шаге это будет предполагать:
(1) Выделение элементов существующих инфраструктур и сетей, стратегически необходимых для формирующейся структуры управления. Что, в свою очередь, задает ориентиры для управленческих решений в контексте реформы БОР и административной реформы в целом. Так, например, решения по реорганизации правового статуса и полномочий бюджетных организаций должны приниматься из этого «слоя» стратегии.
(2) Программная реорганизация инфраструктур управления предполагает выделение «пустых мест», т. е. формирование технического задания на достройку недостающих элементов организационно-правового регулирования публичной политики. Так, например, болевой точкой всех реформ государственного управления является непро-ясненность распределения полномочий на стыке собственно государственного и муниципального уровней власти. Другой пример — почти полное отсутствие гражданских структур, в ведение которых входит высказывание публичной экспертной пози-
2. Является одним из лидеров (с соответствующими административными и бюджетными полномочиями) по формированию «антропологической политики»
и, возможно, «политики пространственного развития» на данной территории.
3. Является соисполнителем решений, принимаемых региональными межведомственными комиссиями и лидерами направлений в сфере политик «безопасности жизнедеятельности» и «инноваций».
4. Наряду с прочими министерствами формулирует требования относительно критериев эффективности использования бюджетных средств в своей сфере10.
Степень участия министерства
в проведении шести ключевых «политик» региона наряду с указанием на возможных партнеров в системе регионального политического управления демонстрируется в табл.2.
ции по приоритетам использования потоков «общественных финансов» (как бюджетных, так и внебюджетных, привлеченных) в рамках той или иной сферы (публичной политики).
10 При этом понятно, что прогрессирующее падение доли (но никак не абсолютной величины) бюджетных средств при общем росте ресурсов, привлекаемых в данную сферу, является общим показателем для всех органов власти. Однако, создание конкретных показателей эффективности и соответствующей системы мониторинга (динамического исследования) является базовой компетенцией Министерства финансов РФ.
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
Таблица 2
Степень участия министерства в проведении ключевых «политик» региона
Региональные политики Степень участия министерства Министерства и департаменты — партнеры
Лиди- рующая позиция Высокая степень участия Участник общей программы
Финансово- бюджетная + — финансов; — бизнеса и предпринимательства — инвестиций и т. д.
Пространственного развития + — миграции — строительства и арх. планирования — транспорта и т. д.
Антропологиче- ская + — образования — здравоохранения — миграции и т. д.
Культурная + — инвестиций — туризма — общественных организаций и т. д.
Инновационная + — промышленности — образования — финансов и т. д.
Безопасности жизнедеятельности + МВД, •уг/’ту’V ЖКХ, миграции и т. д.
По каждому из шести направлений (политик) необходимо сформулировать гипотезу об интегральных (структурообразующих) индексах эффективности деятельности министерства — с учетом его конкретной роли, а также возможности детализации индекса в систему количественных и элементарных качественных показателей.
Дальнейшие комментарии к показателям эффективности деятельности по каждой из шести региональных «политик» даются с учетом того, что первый из них ориентирован на оценку уровня капитализации тер-
ритории, а второй характеризует достигнутый уровень качества жизни.
Финансово-бюджетная политика министерства предусматривает применение следующих показателей оценки эффективности:
1. Падение доли бюджетных средств при общем росте финансирования сферы. Бюджетные средства рассматриваются, прежде всего, как инструмент для привлечения дополнительных ресурсов в сферу, подконтрольную министерству. В данном случае возникают основания для практического применения понятия «общественные
финансы», в рамках которого государственный субъект выступает не в качестве распределителя, а координатора и консультанта финансовых потоков. Предполагается, что правильная координация способствует росту инвестиций, донорской и благотворительной помощи, социальной кооперации и иным способам привлечения корпоративных и общественных финансов.
2. Рост спроса (в денежном выражении) на платные услуги в рамках своей сферы компетенции. Важным ограничителем данного показателя является установка не на замещение бесплатного сегмента, а на качественное расширение спектра услуг, представленных на уровне конкретной политики11.
Политика пространственного развития предусматривает использование следующих показателей:
1. Индекса глобализации. Индекс призван оценить уровень включенности территории в глобальную и национальную экономическую и социально-культурную
11 Так, например, быстрое развитие «технологии здоровья» в странах Западной Европы и США в 1960-1970 гг. сопровождалось ростом разнообразия и качества предложений на рынках профилактики здоровья и спортивной подготовки. Кроме того, эта социальная программа была поддержана (при помощи разработок в области моды и стиля) интересом ряда крупных корпоративных игроков. Именно к этому времени относится наиболее важный этап становления ряда фирм спортивной одежды, сети досуговых центров и т. д.
интеграцию. По сути дела, в этой точке прорисовывается качественное отличие «провинции» от «региона»12.
2. Уровня мобильности населения либо уровня транспортной связности. Уровень транспортной связности является упрощенным показателем степени мобильности на данной территории и, следовательно, включенности населения и самой территории в процессы национального и международного масштаба.
В случае применения «индекса мобильности населения» в процесс оценки вовлекаются значительно более сложные (косвенные) аспекты пространственного развития13.
12 Индекс глобализации высчитывается по 14 показателям, которые делятся на четыре группы. Первая — это уровень экономической интеграции в мировую экономику, где принимаются во внимание развитие торговли, инвестиции, движение капитала и пр. Вторая — персональные контакты, международный туризм, качество телефонной связи, денежные переводы, разного рода негосударственные трансакции. Третий показатель — развитость интернета и четвертый — политическая вовлеченность в дела мира, т. е. участие в международных организациях, ратификация международных договоров, вклад в деятельность миротворческих сил ООН и пр. [4].
13 Следует подчеркнуть, что в этом случае перечень показателей не является детерминированным и может модифицироваться в зависимости от конкретной ситуации. В значительном большинстве случаев будут, как правило, использоваться следующие индикативные параметры: потенциал миграционной аттрактивности (ПМА);
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
Антропологическая политика (развития человеческого капитала) применяет следующие критерии:
1. Индекс человеческого развития (ИЧР). Индекс человеческого развития или индекс развития человеческого потенциала — специальный индекс, объединяющий три показателя:
— долголетия, измеряемого ожидаемой продолжительностью жизни;
— образования, измеряемого комбинацией двух критериев: грамотности взрослого населения и уровня реализации трех ступеней образования (начального, среднего и высшего);
— материального уровня жизни, измеряемого величиной реального ВВП на душу населения, т. е. величиной, переведенной в доллары с помощью паритета покупательной способности14.
— индекс динамики плотности населения (ИДП);
— коэффициент социального взаимодействия (КСВ).
В основном эти показатели используются для прогноза развития систем расселения на территории и должны дополняться коррелирующими показателями плотности инфраструктур — транспортных, связи и пр.
14 Индекс человеческого развития впервые
был предложен в 1990 г. группой исследователей Программы развития ООН. Кроме общего рассчитывается ИЧР для различных этнических, гендерных и социальных групп, а также регионов. За время своего применения ИЧР был модифицирован в двух своих компонентах: показателях образования и дохода. Показатель образования ныне определяется как грамотность населения с учетом среднего числа лет обучения.
2. Индекс гражданской зрелости. Показатель требует исследовательской разработки. При этом, уже на этой стадии понятны его основные проектно-целевые характеристики. Так, например, уровень и степень вовлеченности молодежи в системы управления, возрастной порог, где возможно автономное существование (экономическое, социальное, политическое и пр.) молодой семьи и т. д.
Культурная политика, в которой предусматривается применение следующих показателей эффективности:
1. Уровень символической капитализации территории (региона)15. Показатель определяет степень символической включенности территории (в данном случае — региона) в национальное и мировое пространство. Учитывается число брендов национального и мирового уровня, отражающих специфику хозяйственной и социально-культурной деятельности на территории, степень «узна-
В области доходов в качестве пороговой величины используется среднее мировое значение ВВП на душу населения.
Если страна (территория) находится выше среднемирового значения ВВП, то увеличение дохода на душу населения рассматривается в качестве уменьшения ее предельного вклада в человеческое развитие. Считается, что страны с ИЧР менее 0,5 имеют низкий уровень человеческого развития;
0,5-0,8 — средний уровень; 0,8 и выше — высокий уровень развития.
15 Требуется дополнительная проектно-целевая разработка данного показателя.
ваемости» региона на карте культурных, информационных и туристических потоков. И наоборот, присутствие мировых и национальных символов на данной территории.
2. Индекс социально-культурной
связности (индекс региональной идентичности, индекс «доверия»). Показатель определяет степень социально-культурного доверия (или, в иных терминах, региональной идентичности) территории. При наиболее простом рассмотрении он отражает характер социальных, поколенческих, этнических, конфессиональных и т. д. отношений на региональном уровне. В более сложных комплексах социальных связей индекс региональной идентичности является одним из наиболее современных методов мониторинга потенциала капитализации территории16.
16 Современное региональное управление стремится разрешить противоречие между глобальной логикой капитала, ищущего точки для роста, и пространственно ограниченной логикой территорий, стремящихся «связать капитал» на местном уровне. Нужно заметить, что зависимость территории от капитала здесь значительно выше. И поскольку государство все более теряет контроль над этим балансом, цели регионального культурного развития становятся все более очевидными. В экономической политике роль инвестиционных стимулов со стороны государства падает, а специфически региональные ресурсы (человеческие и социальные ресурсы, качество жизни, экология в широком смысле — то, что является основой и проявлением социо-культурной идентичности) возрастают в цене.
Инновационная политика предусматривает применения следующих
критериев оценки:
1. Индекс диверсификации хозяйственно-экономической системы. Интегральный показатель оценивает плотность хозяйственных цепочек, проходящих через территорию региона и, следовательно, совокупный потенциал инновационно-технологической активности в этих сферах деятельности. По сути, индекс диверсификации в динамике демонстрирует дрейф от традиционно индустриальных форм экономики к нео- и постиндустриальным экономическим формам — с учетом необходимых инфраструктур (таким, как венчурный капитал, исследовательские и проектные разработки, правовой климат и т. д.).
2. Количество патентов, реализованных в реальных венчурных разработках. Этот количественный показатель применялся и ранее. Отличием сегодняшнего критерия, однако, является необходи-
Таким образом, региональная идентичность начинает играть особую роль в современной экономике и политике. С одной стороны, она заполняет нишу, ранее определяемую классовой принадлежностью и связанными с ней инструментами идеологической мобилизации. С другой стороны, она отличается от националистических норм идентичности и, тем самым, преодолевает барьер провинциализма. Поскольку регион является «открытой системой», то и формы политической мобилизации являются здесь предметом общественного договора (следствием гражданской политики, а не идеологии).
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
мость определить баланс между заявленными и реализованными инновационными проектами и разработками. Кроме того, эффективность политики инноваций определяется степенью вовлечения определенных целевых социальных сообществ в инновационную активность. Так, например, речь может идти об общем количестве студентов и аспирантов, реально вовлеченных в исследовательские разработки и научноисследовательские и опытноконструкторские работы — что задает еще один контекст для оценки эффективности образовательной реформы и молодежной политики в целом.
Политика безопасности жизнедеятельности предполагает применение следующих показателей оценки эффективности:
1. Индекс «комфортности»17. Требуется специальная разработка ин-
17 Понятие «рейтинга комфортности» может быть значительно шире, чем рассматривается в настоящей статье. Так, например, этот показатель использовался специалистами журнала «Economist» на основе информации о представлениях граждан об условиях проживания в той или иной стране. Рейтинг был составлен экспертами журнала «Economist» на основе информации о представлениях граждан об уровне комфорта проживания в той или иной стране в 2005 г. Итоговый балл оценки этого критерия для каждого государства формировался из целого ряда показателей, среди которых следует выделить 9 главных, оказывающих наибольшее влияние на оценку качества жизни и степень удовлетворенности ею в той или иной стране:
— уровень дохода (или ВВП) на душу населения;
тегрального показателя, показывающего степень безопасности для «вливающихся» на территорию человеческих потоков —
— степень удовлетворенности системой здравоохранения страны;
— степень соблюдения различных гражданских свобод;
— уровень безработицы;
— комфорт в семейной жизни;
— климатические условия;
— политическая стабильность и безопасность;
— степень выраженности равенства полов;
— уровень развития общественной жизни. Показатели были получены путем опросов общественного мнения по различным областям жизни. В результате по совокупности показателей в качестве «лучшей страны для проживания на планете на текущий момент» оказалась Ирландия, несмотря на то, что по главному критерию — «уровню дохода на душу населения» — она не вошла в первую пятерку. При этом остальные факторы настолько благоприятны, что все вместе они выводят эту страну в лидеры рейтинга. Итоговый балл, набранный Ирландией, составил 8,333. Эксперты отмечают, что Ирландия выбилась в лидеры еще и потому, что она с успехом совмещает самые желаемые ценности нового времени (высокий уровень ВВП, низкая безработица, политические свободы) с уважением и сохранением ключевых элементов традиционного образа жизни (стабильная семья, активная общественная жизнь, высокий уровень моральных норм).
Порог в восемь баллов (из десяти теоретически возможных) преодолели только четыре страны списка: Ирландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург (8,068, 8,051 и 8,015 балла соответственно). При этом Люксембург оказался на четвертой позиции, несмотря на то, что эта страна — первая в мире по уровню дохода на душу населения.
Первая десятка демонстрирует, что наиболее благоприятные условия проживания
от физического индекса «комфортности пребывания на территории» до социально-правовых и экологических гарантий, включая, например, спектр услуг страховых компаний и т. д.
2. Темпы роста продолжительности жизни. На этом уровне фиксируются как параметры личной и социальной безопасности (от физической до этнокультурной и правовой), так и показатель снижения смертности на всех этажах возраст-
населения имеются в странах Европы: 9 мест занимают европейские страны, которые «разбавляет» только Австралия, находящаяся на 6 месте ( 7,925 балла). Франция, Германия и Англия получили в этом рейтинге 25, 26 и 29 места соответственно.
При этом достаточно высоко поднялись избранные представители азиатского мира:
11 позиция у Сингапура, 17 — у Японии,
18 — у Гонконга, 21 — у Тайваня, 30 — у Южной Кореи. Соединенные Штаты Америки оказались лишь на 13 месте по показателю индекса качества жизни (7,615 балла).
Из числа восточноевропейских государств выше всех в рейтинге поднялись Словения (27 место — 6,986 балла) и Чехия (34 место — 6,629 балла).
Несмотря на полное отсутствие военно-политической стабильности и постоянный риск для граждан погибнуть в результате терактов или нападений, на 38 позиции рейтинга оказалось государство Израиль. Среди стран бывшего СССР наивысшие показатели принадлежат прибалтийским республикам: 63 место у Литвы (6,033 балла), 66 — у Латвии (6,008 балла), 68 — у Эстонии (5,905 балла), а также у Армении и Азербайджана, занявших 85 и 86 места (5,422 и 5,377 балла). Украина оказалась лишь на 98 месте, Белоруссия — на 100. Всего в рейтинге 111 стран, и последнюю строчку в нем занимает Зимбабве.
ной лестницы18. Этот показатель пересекается с индексом «человеческого развития», который используется в рамках «антропологической политики».
Обобщенная гипотеза интегральных показателей (индексов) реализации основных региональных политик приведена в табл. 3.
В рамках ключевых политик на региональном уровне будет формироваться критериальная база оценки деятельности органов исполнительной власти. При этом важно понимать принципиальное отличие способов оценки, применяемых в рамках административно-отраслевой логики, с одной стороны, и на уровне нового формата публичной государственной политики — с другой19. В первом случае наиболее значимыми выступают сугубо количественные показатели произведенных услуг — чаще всего, вне их связи со стратегическими целями органа управления. Во втором — требуется разработка интегральных показателей, обеспечивающих реальное «присутствие» субъекта управления в региональной политике.
18 На уровне количественной детализации данного индекса возможно появление прямых и косвенных параметров. Например, в ряде случаев используется такой показатель как снижение доли летальных исходов при ДТП.
19 С учетом требований административной реформы, реформы государственного управления и реформы местного самоуправления. Все они направлены на поиск новых управленческих и политических ресурсов в секторе публичной политики и «общественных энергий».
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
Таблица 3
Интегральные показатели (индексы) реализации основных региональных политик
Региональная политика Капитализация территорий Качество жизни
Предположительный вид интегрального показателя
Финансово-бюджетная политика Падение доли бюджетных средств при общем росте финансирования сферы деятельности Рост спроса на платные услуги в данной сфере деятельности при сохранении сектора бесплатных услуг
Политика пространственного развития Индекс глобализации Уровень мобильности населения
Антропологическая политика Индекс человеческого развития Индекс гражданской зрелости
Культурная политика Уровень символической капитализации территории Индекс социальнокультурной связности (региональной идентичности)
Инновационная политика Индекс диверсификации экономической системы. Количество патентов, реализованных в реальных венчурных разработках
Политика безопасности жизнедеятельности Индекс «комфортности» Темпы роста продолжительности жизни
Например, если предположить, что критерием оценки деятельности департамента спорта является динамика роста продолжительности жизни населения, то, тем самым, будет обеспечиваться его влияние на «антропологическую политику», «культурную политику» и «политику безопасности жизнедеятельности». В этой связи актуальной становится задача взаимодействия с департаментами культуры, здравоохранения, социальной политики и другими подразделениями администраций — вплоть до принятия решений об изменении структуры управления на уровне регионального правительства или создания соответствующей межведомственной комиссии.
Таким образом, создаваемая критериальная база должна соответствовать решению управленческих задач:
— формировать основания для динамического мониторинга и слежения за практикой деятельности исполнительной власти;
— предоставлять информацию, необходимую для принятия решений по реорганизации управленческих структур — в случае дисбаланса между уровнем ответственности и объемом административно-политических ресурсов.
Логика перехода от отраслевых к интегральным показателям деятельности условного министерства описывается в табл. 4.
Таблица 4
Переход от отраслевых к интегральным показателям деятельности
Административноотраслевая логика: существующие оценки деятельности ОИВ Логика «новой региональной политики»: примеры интегральных критериев ОИВ Примеры влияния на различные сегменты общей региональной политики
Спорт Массовость предоставляемых услуг, количество медалей и иных «знаков» спортивных успехов Индекс продолжительности жизни, индекс региональной идентич ности Антропологическая по литика, политика бе зопасности жизни, культурная политика
Молодежь Количество вовлеченных в молодежные организации и структуры людей, отсутствие в молодежной среде радикальных эксцессов Индекс гражданской зрелости, динамика рождаемости20 Антропологическая политика, культурная политика, инновацион ная политика
Культура Массовость предоставляемых услуг, массовость охвата населения, количе ство «единиц хранения» и иных культурных артефактов и событий Индекс региональной идентичности Уровень символической капитализации территории Культурная политика, антропологическая по литика, пространствен ная политика
Существенным является то обстоятельство, что новые показатели эффективности как бы «поглощают» традиционные отраслевые индикаторы — не отрицая их, но, при этом, вводя в рамки стратегической целесообразности. Так, например, предлагаемый индекс «общественной связности» (региональная идентичность) формируется, в том числе, на основе предоставляемых услуг. Увеличение объемов при одновременном росте, скажем, межэтнической напряженности свидетельствует об общей неэффективности работ по реализации региональной культурной политики.
Дальнейшая разработка индексов эффективности связана с анали-
зом долгосрочных целей региональных структур управления. Кроме того, разработка детальных (количественных и упрощенных качественных) показателей должна основываться на конкретных статистических данных учреждений и организаций соответствующего министерства с учетом программ, предусмотренных в ходе осуществления реформы социальной сферы, а также ряда других реформ — местного самоуправления, административной, ЖКХ и т. д.
20 К примеру, известный демографический показатель — суммарный коэффициент
рождаемости.
С. Э. Зуев, А. А. Васецский. Государственная региональная политика: подходы к оценке эффективности
Политика и правовое государство
1. Зубаревич Н. Проблема социального неравенства регионов: возможно ли реальное смягчение? // Управленческое консультирование. 2009. №3. С. 154-169.
2. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации [Электронный документ] // Сайт кафедры труда и социальной политики РАГС. URL: http://: www. ksocpol.rags.ru/files/konc_reg.htm (дата обращения 16.10.2009).
3. Медведев Д. А. Россия, вперед! [Электронный документ] // Газета.ги 2009. 10 сентября. URL: http://www.gazeta.ru/comments/2009/09/10_a_3258568.shtml (дата обращения 16.10.2009).
4. Новейшие исследования и публикации A. T. Kearney [Электронный документ] // Сайт международной консалтинговой компании A. T. Kearney. URL: http://www.atkearney.ru/4_3.htm (дата обращения 16.10.2009).
5. ПаппэЯ. Ш., ГалухинаЯ. С. Российский крупный бизнес: первые 15 лет. Экономические хроники 1993-2008 гг. М.: ГУ ВШЭ, 2009.
6. Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике / Под ред. Н. С. Слепцова. М, 2007.
7. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный документ] // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://archive.kremlin. ru/text/docs/2009/05/216229.shtml (дата обращения 16.10.2009).
8. Тихонова Н. Е. Приоритеты социальной политики государства в оценках и представлениях россиян // Управленческое консультирование. 2006. №3. С. 78-91.
9. Шишкин С. В. Здравоохранение и образование в России: логика и направления реформ // Управленческое консультирование. 2005. №. 2. С. 161-177.
10. Щедровицкий П. России нужна революция госуправления [Электронный документ] // Российское экспертное обозрение. 2006. №5. URL: http://www.rusrev.org/content/review/default.asp? shmode=8&ids=137&ida=1523&idv=1527 (дата обращения 16.10.2009).
