CC BY
81
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
МАГОМЕДОВА М.М., ЛАБАЗАНОВ И.М.
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
Статья посвящена исследованию проблем совершенствования государственного управления на федеральном и региональном уровнях в условиях проведения административной реформы. В статье обосновывается необходимость корректировки принципов федеральной политики регионального развития, определяются направления дальнейшего совершенствования правовой базы в целях эффективного пространственного развития страны. Особое внимание в статье уделяется проблемам совершенствования системы государственного управления, повышения его качества на всех уровнях и роста эффективности использования финансовых ресурсов на региональном уровне.
МАСОМЕИО ¥А М.М., ЬАВАгАЫОГ 1.М.
FEATURES OF THE GOVERNMENT AT FEDERAL AND REGIONAL LEVELS IN MODERN CONDITIONS OF MANAGING
Article is devoted research of problems of perfection of the government at federal and regional level in the conditions of carrying out of administrative reform. In article necessity of updating ofprinciples of a federal policy of regional development is proved, directions of the further perfection of legal base, with a view of effective spatial development of the country are defined. The special attention in article is given to problems of perfection of system of gosu-donative management, increase of its quality at all levels and growth of efficiency of use of financial resources at regional level.
Ключевые слова: государственное управление, федеральная политика регионального развития, правовая база, пространственное развитие, финансовые ресурсы, страна, регион.
Keywords: the government, the federal policy, regional development, legal base, spatial development, financial resources, the country, region.
Основным принципом федеральной политики регионального развития на современном этапе развития является принцип поляризованного развития, основанный на сосредоточении административно-управленческих, финансовых, человеческих и других ресурсов в тех регионах, которые должны стать «полюсами» роста с дальнейшим распространением инновационной активности в другие регионы. Но, на наш взгляд, реализация этого принципа
Министерством регионального развития РФ, особенно на начальных этапах реализации Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, может привести к ещё большему изменению баланса интересов регионов, что потребует разработки необходимых компенсационных и регулирующих мер, влияющих на возникающие негативные ситуации в регионах.
В разработанной Концепции предусматривалось, что несколько регионов в качестве «локомотивов роста» должны составить новую каркасную структуру пространственной организации Российской Федерации [3]. Эта структура должна была быть образована не только субъектами Федерации, но и городскими агломерациями, связанными общностью экономической и социальной систем, имеющих единую систему транспортных коммуникаций. При этом предполагалось, что новая каркасная структура должна:
> обеспечивать наиболее эффективную с точки зрения капитализации страны интеграцию в глобальный рынок, сосредоточивая на своей территории центры управления потоками товаров, финансов, информации и людей, центры разработки и обращения инноваций;
> за счет формирования нескольких официально закрепленных «локомотивов роста» способствовать ускоренному социально-экономическому развитию регионов, размещая в них заказы для своих предприятий, передавая выполнение отдельных производственных функций в аутсортинг;
> обеспечить инфраструктурную, производственно-технологическую и социально-культурную связанность страны, открывающую доступ территорий и их населения к источникам социально-экономического роста;
> реализовать в стране пилотные проекты социально-экономического развития.
Основной целью реализации государственной региональной политики должна стать ориентация на повышение сбалансированности пространственного развития российской экономики посредством выявления преимуществ каждого региона, создания и развития новых центров динамического экономического роста на всей территории России, что позволит обеспечить многополярное развитие страны и формировать эффективные региональные и межрегиональные центры инновационно ориентированного опережающего социально-экономического прогресса.
Специалисты (манн) отмечают, что для формирования эффективного пространственного развития России необходима соответствующая правовая база, например Федеральный закон « Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». В действующем российском законодательстве до сих пор не получили своего отражения задачи и принципы государственного регулирования регионального развития, не определены полномочия органов власти в этой сфере, средства, механизмы, области государственного регулирования и т.д. Отраслевое законодательство, существующее в нашей стране, имеющее отношение к пространст-
венной организации и региональному развитию, не может стать основой целенаправленного, комплексного и эффективного государственного управления развитием регионов.
Поскольку цель, принципы, мониторинг этого развития, прогнозирование, планирование, механизм реализации регионального развития не определены ни в одном действующем законе, они должны войти в предмет отдельного федерального закона, устанавливающего в качестве приоритетных такие направления регионального развития, как формирование модели государственного устройства, нацеленной на укрепление целостности государства; определение конкурентных преимуществ каждого региона и городских агломераций; ориентация на инновационное внутрирегиональное развитие; приоритетное развитие городов и районов, имеющих крупный научно-технический потенциал для создания новых центров социально-экономического прогресса; стимулирование внешнеэкономической деятель -ности российских регионов; оптимальное построение межрегиональных инфраструктурных систем; национально-культурное развитие народов России и укрепление культурного сотрудничества на региональном уровне.
Необходимо внести также изменения в другие правовые акты, например, следует провести более четкое структурирование видов финансовой помощи, которая выделяется бюджетам регионов и муниципальных образований из федерального бюджета. В настоящее время в Бюджетном кодексе имеется статья «Другие виды финансовой помощи», включающая многие разновидности субсидий и субвенций из федерального бюджета в бюджеты некоторых регионов, не объединенных каким-либо принципом или критерием. Необходимо более четко и конкретно определить направления и виды финансовой помощи, основываясь на том, чьи полномочия на территории региона реализует организационно-структурное формирование. Если организационно-структурное формирование осуществляет собственные полномочия, закрепленные законом, то финансовая помощь из федерального бюджета должна выделяться в качестве субсидий, определяемых по критериям, одинаковыми для всех субъектов РФ. Те федеральные полномочия, которые передаются на уровень региона, необходимо подкреплять субвенциями из фонда компенсаций с четко рассчитанными объемами, которые определяют стоимость этих полномочий. Выполнение этих положений обеспечит справедливое распределение средств из фондов софинансирования и компенсаций.
Если возникает необходимость оказания инвестиционной поддержки конкретному региону или муниципальному образованию из фонда регионального развития, то должны быть применены формализованные методики расчетов, утвержденные в установленном порядке, что позволит обеспечить объективность и обоснованность использования бюджетных средств, предназначенных для развития регионов.
Обеспечение гармоничного развития регионов и муниципальных образований при реализации стратегий и программ социально-экономического развития невозможно без совершенствования системы государственного управления, повышения его качества на всех уровнях управления и роста
эффективности использования финансовых ресурсов на региональном уровне. В качестве основных направлений совершенствования можно выделить такие, как стимулирование реализации административной реформы, совершенствование методов частно-государственного партнерства, внедрение программно-целевого бюджетирования, а также бюджетирования, ориентированного на результат.
Специалисты выделяют следующие цели активизации административной реформы на среднесрочный период: улучшение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; сокращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для того чтобы достичь эти цели, необходимо решить такие задачи,
как:
> повысить прозрачность деятельности региональных органов управления, обеспечить эффективное взаимодействие органов исполнительной власти и региональных сообществ;
> разработать и внедрить стандарты государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти:
0 модернизировать систему информационного обеспечения органов исполнительной власти;
0 обеспечить эффективное противодействие коррупции в деятельности органов исполнительной власти;
0 оптимизировать систему территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
0 обеспечить необходимое организационное, информационное, ресурсное, кадровое обеспечение проведения административной реформы.
Повышение эффективности выполнения функций федеральными структурами и региональными органами управления должно осуществляться на основе внедрения административных регламентов, определяющих требования к порядку, процедурам, административно-управленческим процессам, обеспечивающим исполнение их полномочий, разработки эффективных способов и методов досудебного обжалования решений или действий государственных органов и должностных лиц.
Упорядочение функций федеральных и региональных органов управ -ления должно быть направлено на совершенствование системы контроля, надзора, лицензирования, аккредитации, регистрации, проведения государственной экспертизы, выдачи разрешений, оптимизации системы государственных закупок. Особое внимание необходимо уделить укреплению кадрового потенциала государственной гражданской службы и её развитию как эффективной и прозрачной системы государственного управления на федеральном и региональном уровнях, повсеместному внедрению современных методов учета и оценки деятельности государственных служащих, стимулирующих формирование высокопрофессионального кадрового состава на кон-
курсной основе, внедрение эффективных методов продвижения и ротации кадров.
Качество государственного управления является системной характеристикой деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц всех уровней и рангов, которое оценивается по общественной значимости целей и планируемых результатов с позиций полноты и эффективности их достижения в определенных ресурсных, временных масштабах. Как отмечают многие специалисты, повышение уровня государственного управления связано с дальнейшей оптимизацией структуры национальной экономики. Функционирование значительного сектора экономики с ограниченным действием рыночных отношений (бюджетная сфера, газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт) влечет за собой неэффективное распределение ресурсов, отсутствие стимулов для экономии материальных и финансовых ресурсов, роста производительности труда, ослаблению мотивации к внедрению новых технологий , привлечению инвестиций в модернизацию производства. В настоящее время государство проводит политику сокращения нерыночного сектора, в частности, определяет направления реформирования субъектов естественных монополий, предусматривающие создание системы государственного регулирования субъектов естественных монополий, их эффективное функционирование, достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
В ближайшее время предстоит осуществить перевод на рыночные принципы функционирования жилищно-коммунальный комплекс, и основными направлениями проведения этих преобразований определены следующие: стимулирование развития частной инициативы и конкуренции в управлении жилищным фондом и его обслуживании; участие бизнеса в управлении и инвестировании в жилищно-коммунальное хозяйство при преимущественном сохранении муниципальной собственности на соответствующую инфраструктуру; повышение эффективности бюджетных расходов в жилищно-коммунальном хозяйстве; обеспечение адресности и эффективности социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг; внедрение новых форм и методов государственной поддержки модернизации инженерно-коммунальной инфраструктуры.
В целях оптимизации функционирования сети бюджетных учреждений и повышения эффективности выполнения ими функций по оказанию населению социальных и иных государственных и муниципальных услуг необходимо реализовать комплекс мер, направленных на изменение принципов функционирования системы бюджетных учреждений, порядка финансирования, обеспечение контроля за качеством и объемом предоставляемых услуг.
Важнейшими направлениями реформирования системы бюджетных учреждений в регионах можно назвать такие, как совершенствование системы управления сетью получателей бюджетных средств, разработка и внедрение инновационных технологий бюджетного финансирования, учитывающих особенности конкретных видов общественных услуг, создание условий для преобразования учреждений бюджетного сектора в другие организационно-
правовые формы, обеспечивающие предоставление большей экономической самостоятельности, а также увеличение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к выполнению государственных услуг за счет бюджетного финансирования.
По мнению большинства отечественных экономистов (296,192), на современном этапе развития государству необходимо сосредоточить усилия не только на сокращении бюджетных расходов, но и на разработке эффективной политики финансирования социальных направлений, предполагающей пересмотр ориентиров социального развития и переход от остаточного принципа финансирования к установлению бюджетных обязательств государства в виде нормативов минимальной оплаты труда и минимальной доли расходов государственного бюджета в социальной сфере. Однако, на наш взгляд, необходимо учитывать специфику трудовой деятельности, условия оплаты труда в различных сферах.
В практике регионального управления определился новый подход-управление, ориентированное на результат, предполагающее установление тесной связи между целями регионального управления , функциями и структурой подразделений органов исполнительной власти, обязательствами и оплатой труда должностных лиц. Этот тип управления предполагает выстраивание для каждого органа исполнительной власти региона цепи «цели -полномочия - функции - результаты», причем результаты должны быть четко структурированы и соотнесены с конкретным подразделением и должностным лицом. Использование этого подхода позволит значительно повысить эффективность деятельности органов регионального управления.
В современной практике регионального управления все более значительную роль играет новый подход к управлению общественными финансами, представленный концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Суть этой концепции состоит в распределении бюджетных средств в прямой зависимости от достигнутых конкретных результатов в предоставлении бюджетных услуг в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в рамках прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Специалисты отмечают, что переход регионов от существующей практики управления затратами к новой модели, основанной на процессе управления результатами, является сложным этапом в совершенствовании территориальной финансовой системы и бюджетного процесса, и скорость этого перехода зависит от готовности региональных органов управления к пересмотру порядка управления бюджетным процессом. Сложность такого перехода связана с необходимостью детализации тактических задач и целевых показателей для всех структурных подразделений системы управления регионом, поскольку главным элементом новой модели управления бюджетным процессом становится бюджетная услуга, определяющая' формирование системы планирования, управленческого учета и оценки качества предоставления бюджетных услуг. Основным документом, используемым главными распорядителями бюджетных средств для планирования направлений расходов бюджета и степени достижения поставленных
целей, является перечень бюджетных услуг, который должен составляться на основе определения степени важности каждой бюджетной услуги. Формирование перечня бюджетных услуг дает возможность внедрять новые принципы учета затрат в разрезе бюджетных услуг и результатов их предоставления, обеспечить прозрачность, обоснованность и эффективность расходования бюджетных средств.
Однако реализация данного подхода на региональном уровне выявил ряд недостатков, которые специалисты определили следующим образом:
> возникновение множества показателей эффективности оказания бюджетных услуг;
> доминирующий принцип бюджетирования сужает сферу применения возможных инструментов государственного управления;
> бюджетирование, ориентированное на результат, не устраняет существующего порядка, при котором многие субъекты одновременно являются и заказчиками, и исполнителями, и контролирующими органами бюджетных услуг.
Эти обстоятельства предопределяют необходимость совершенствования этой системы бюджетирования, ориентированной на результат.
Также требует доработки и конкретизации на федеральном и региональном уровнях вопрос, связанный с оценкой качества предоставляемых бюджетных услуг. Оценка достижения бюджетными учреждениями намеченных результатов осуществляется с учетом соблюдения стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг, которые по некоторым отраслям определяются федеральными нормативно-правовыми актами и ведомственными специальными документами. Некоторые ученые, например Е. Черных, отмечают, что это неблагоприятно сказывается, с одной стороны, на населении, поскольку конечный потребитель бюджетных услуг не может проверить уровень предоставления услуги, а с другой - на расходной части бюджета, поскольку отсутствует точная методика определения расходов на предоставление бюджетных услуг.
На наш взгляд, на региональном уровне целесообразно разработать унифицированные требования к конечным результатам предоставления бюджетных услуг и определить параметры их качества, действующие независимо от принадлежности организации и ведомства, в рамках которого эти услуги предоставляются. Эти документы должны иметь различные уровни государственной важности и применяться в соответствии с действующим законодательством.
Для обеспечения комплексного эффекта в практике регионального управления необходимо вместе с внедрением системы бюджетирования, ориентированного на результат, использовать комплекс организационно- экономических инструментов, применение которых позволит повысить качество управленческой деятельности.
Повышение качества управления на региональном уровне возможно обеспечить при условии кардинального обновления деятельности региональных органов управления, предполагающего оптимизацию управленческих
структур, устранение дублирующих функций, реализацию системы мероприятий административной реформы, обязательный конкурсный набор и отбор руководителей и специалистов, постоянное повышение профессионализма работников на всех уровнях и звеньях органов управления, обеспечение научной обоснованности принимаемых решений, применение в практике управления прогрессивных методов прогнозирования, планирования, моделирования регионального развития, формирование системы управления по контрольным показателям и результатам, предполагающей разработку и использование критериев оценки выполняемой работы, установление строгой персональной ответственности за принимаемые решения.
По нашему мнению, внедрение в управленческую практику перечисленных направлений позволит обеспечить концентрацию усилий органов управления на реализации стратегических планов и решении приоритетных задач, провести обоснованное распределение ресурсов и ответственности между различными органами управления, структурами, подразделениями, создать информационную базу, характеризующую деятельность структурных подразделений.
Указом Президента РФ от 28 июня 2007 года №825 « Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден перечень, включающий 43 показателя. Но, на наш взгляд, в этом перечне недостаточно показателей, оценивающих экономическое состояние региона, в то же время много показателей, не имеющих функционального значения, например, « удельный вес населения, систематически занимающего физической культурой и спортом», которые можно изменять в интересах региональных органов управления. В то же время специалисты считают необходимым ввести наряду с показателем «объем валового регионального продукта» следующие показатели, важные для оценки состояния экономики: изменение структуры валового регионального продукта; доля инновационной продукции в общем объеме произведенной (реализованной) продукции; состояние сети объектов транспортной, инженерно-технической, энергетической, научной, социальной, рыночной инфраструктурных систем; рост объемов и расширение ассортимента услуг как для населения, так и для хозяйственных субъектов, рост объемов производства товаров народного потребления, изменение объемов и структуры ввоза и вывоза (импорта и экспорта) товаров и услуг, а также показатели, характеризующие изменение деловой активности жителей региона. Также целесообразно определить основные составляющие и установить в качестве главного критерия интегральный показатель « качество жизни населения региона», изменение которого во многом зависит от качества государственного управления на региональном уровне. Поэтому специалисты рекомендуют срочно доработать этот перечень показателей.
На уровне регионов в целях повышения эффективности функционирования органов управления целесообразно разработать и применять свои системы индикаторов оценки их деятельности.
Для повышения эффективности управления развитием Республики Дагестан на современном этапе, на наш взгляд, необходимо реализовать следующую систему организационных мероприятий:
❖ повышение статуса и усиление роли экономических служб в муниципальных образованиях;
❖ формирование системы стратегического управления с выделением стратегического блока и блока текущих оперативных функций, наделение их необходимыми ресурсами и полномочиями;
❖ создание системы учета и оценки результатов деятельности всех подразделений региональных органов управления по утвержденным критериям и индикаторам с применением информационных технологий;
❖ широкое привлечение научной общественности и представителей бизнеса к объективной многокритериальной оценке деятельности правительства и вклада отдельных органов управления в социально-экономическое развитие республики.
Только системная реализация обозначенных организационно-управленческих действий может способствовать более эффективному управлению социально-экономическим развитием республики и повышением уровня её конкурентоспособности в масштабе страны.
В настоящее время достаточно четко обозначилась проблема несогласованности ряда решений федерального центра и региональных органов управления, в частности обязательств повышения заработной платы работников бюджетной сферы с переложением реализации этих решений, которые не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами, на регионы, а также неопределенность в выполнении федеральных целевых программ с участием регионов, различные разночтения и упущения в процессе реализации национальных проектов.
В целях преодоления имеющихся недостатков, на наш взгляд, целесообразно применить новый подход к совершенствованию организационных форм управления, который заключается в модификации существующих федеральных и региональных органов управления на основе участия в них представителей другого уровня, то есть включение в состав федеральных министерств полномочных представителей субъектов РФ из числа профессионалов, делегированных региональными правительствами, задача которых заключается в представлении интересов своего региона в федеральных министерствах и транслировании в регионы федеральные задачи, мероприятия. В то же время на региональном уровне целесообразно создать при главе субъекта РФ совещательные органы с участием представителей федерального, структурно-расширенного правительства регионов. Использование в практике регионального управления модифицированного подхода способствовало бы адекватному восприятию федеральными органами управления и правительством РФ актуальных проблем регионов.
_Литература_
1. Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указ Президента РФ от 28 июня 2007г., № 825.
2. Ахтариева Л.Г., Богданов А.В., Зайнашева З.Г. Развитие региональной рыночной инфраструктуры в современных условиях (теоретический и практический аспект). - Уфа: УГАЭС, 2007.
3. Концепция стратегии социально-экономического развития регионов в Российской Федерации. - М.: Министерство регионального развития РФ, 2006.
4. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008гг.). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006г. № 38-р.
5. Черных Е. Управление результатами: основные подходы к повышению эффективности управления общественными финансами // Бюджет. 2007г. - С. 62-65.
