CC BY
189
УДК 334.012.2 doi: 10.20310/1819-8813-2016-11-4-15-20
ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫХ (ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ) ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ГОБЕРКОРН ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
В статье уточняется понятие вспомогательных (обеспечивающих) органов законодательной власти. Приводятся мнения исследователей по вопросу определения вспомогательных (обеспечивающих) органов законодательной власти. Исходя из указанных определений приводятся основные признаки вспомогательных органов власти. В статье делаются выводы о том, что вспомогательные органы создаются при органах государственной власти (контрольно-счетные палаты при законодательных органах) или непосредственно в структуре органа государственной власти (аппарат законодательного органа субъекта) и состоят исключительно из государственных служащих; вспомогательные органы создаются для обеспечения деятельности органов государственной власти или его руководителей; деятельность, структура, функции этих органов регламентируется актами, которые принимает орган государственной власти, для помощи которому они создаются; вспомогательные органы не имеют полномочий по изданию общеобязательных актов от своего имени. В статье автор уточняет правовой статус вспомогательных органов, а также указывает на специфику их деятельности. По мнению автора, правовой статус государственного органа проявляется не только в его собственной компетенции, но и в его взаимоотношениях с другими органами, его местом в системе иных государственных органов. Также автор указывает на то, что вспомогательные органы государственной власти, являются особыми государственными органами, имеющими свои отличительные признаки, принципы деятельности и свое особое место в системе государственных органов. Подробно рассмотрев подходы многих исследователей, автор пришел к выводу, что приведенные формулировки сходятся в одном: вспомогательные органы выполняют обеспечительную функцию и осуществляют квалифицированную помощь органам государственной власти в осуществлении ими своих полномочий.
Ключевые слова: вспомогательные (обеспечивающие) органы законодательной власти, правовой статус, конституционный статус, аппарат законодательной власти, признаки вспомогательных органов
Помимо государственных органов в традиционном и полном их понимании в государственный аппарат входят также и другие государственные органы, осуществляющие, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие подобного рода функции, которые определяются органами государственной власти, при которых, обычно состоят эти государственные органы. Вспомогательный аппарат - это обобщенное наименование подразделений государственных органов или органов местного самоуправления, обеспечивающих текущую повседневную деятельность органа, выполнение его функций и (или) функций его руководителей.
В настоящее время совершенно очевидно, что вспомогательные органы существуют с момента возникновения государства и органов государственной власти.
Одним из первых выделил и обосновал существование вспомогательных органов знаменитый
юрист начала XX в. Н. М. Коркунов. Он предлагал различать среди государственных органов два вида - решающие (органы государственной власти) и содействующие (вспомогательные органы): «Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из числа лиц, составляющих учреждение, одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие - только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация государственных учреждений сама слагается из органов двоякого рода - решающих и содействующих. Решающие органы и суть собственно прямые, непосредственные органы государственной власти, в тесном смысле слова органы власти. Органы, содействующие не суть непосредственные органы государственной власти, а только содействуют решающим органам. Само содействие может принимать различные формы. Оно выражается в под-
готовке дела собиранием фактических данных и справкой с законами, или в даче совета решающему органу» [1].
Однако точкой отсчета для усиления роли вспомогательных органов законодательной ветви власти за рубежом явились конец 60-х - начало 70-х гг. XX в. «Резкое увеличение с середины 70-х гг. численности аппарата парламентов была вызвано усложнением законодательного процесса и активизацией законодательной деятельности, а также необходимостью обеспечивать законодательные органы достоверной, исходящей от независимых компетентных источников информацией, позволяющей законодателям разрабатывать собственные законопроекты и объективно оценить предложения исполнительной власти» [2].
В России к пониманию необходимости усиления аппарата законодательной ветви власти подошли только в начале двухтысячных.
Анализ нормативных актов свидетельствует, что какого-то единого порядка формирования аппарата парламента не существует.
Конституции, как правило, детально не регламентируют порядок образования и функционирования аппарата парламента и других его вспомогательных органов. Так, ни в Конституции США, ни в Конституции Канады, так же, как и Конституции Российской Федерации, не упоминается о возможности создания при парламентах данных государств вспомогательных органов, как на уровне самой Федерации, так и на уровне ее субъектов.
Статус аппарата парламента и его сотрудников, их численность, структура и функции вспомогательных органов обычно определяются непосредственно депутатским корпусом. Детально порядок формирования вспомогательных органов и их деятельность (в зависимости от уровня органа) определяется регламентами парламентов, а также положениями о вспомогательных органах.
На сегодняшний день в научной литературе нет единства мнений по поводу формулировки понятия «вспомогательный орган государственной власти».
Так, A. M. Осавелюк предлагает следующее определение вспомогательных органов: «вспомогательный государственный орган - это организация государственных служащих, профессионально выполняющих координационные, консультативные, экспертные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти» [3].
С. А. Авакьян дает им такое определение -это «обобщенное наименование подразделений
государственных органов или органов местного самоуправления, обеспечивающих текущую повседневную деятельность органа, выполнение его функций и (или) функций его руководителей. Обычно к вспомогательному аппарату относятся канцелярии, приемные, общие и организационные отделы, управление делами, административно-хозяйственные отделы, секретариаты и помощники руководителей, отделы по связям с общественностью, аналитические центры, пресс-центры и т. п.» [4] .
И. С. Иксанов утверждает, что вспомогательные органы можно определить как образованные и функционирующие в установленном порядке государственные и негосударственные, координационные, совещательные, и консультационные органы, осуществляющие научную, правовую, организационную и иную квалифицированную правовую помощь, которые действуют в пределах полномочий (органа государственной власти) и не обладают полномочиями по изданию от своего имени нормативных правовых актов [5].
А. Д. Доржиев определяет вспомогательный орган как постоянно действующий структурный орган, деятельность которого направлена на информационное, аналитическое, правовое, организационное, финансово-хозяйственное, материально-техническое и иное обеспечение деятельности органа государственной власти [6].
Д. Н. Петровский устанавливает, что вспомогательные органы - это органы, которые призваны обеспечивать реализацию всех основных полномочий органа государственной власти, при котором они созданы [7].
Все вышеуказанные формулировки сходятся в одном: вспомогательные органы выполняют обеспечительную функцию и осуществляют квалифицированную помощь органам государственной власти в осуществлении ими своих полномочий.
Рассмотрим основные признаки вспомогательных органов и, исходя из них, попробуем дать обобщенное определение этому понятию.
1. Вспомогательные органы создаются при органах государственной власти (контрольно-счетные палаты при законодательных органах) или непосредственно в структуре органа государственной власти (аппарат законодательного органа субъекта) и состоят исключительно из государственных служащих.
2. Вспомогательные органы создаются для обеспечения деятельности органов государственной власти или его руководителей.
3. Деятельность, структура, функции этих органов регламентируется актами, которые при-
нимает орган государственной власти, для помощи которому они создаются.
4. Вспомогательные органы не имеют полномочий по изданию общеобязательных актов от своего имени.
Кроме того, функции вспомогательных органов определяются в специализированных актах -положениях о данных органах, и их функции напрямую связаны с функциями, которыми наделяется орган государственной власти, для оказания помощи которому они создаются. Таким образом, функции, которые выполняют вспомогательные органы, направлены на решение государственно значимых задач. Следовательно, вспомогательные органы состоят из государственных служащих, которые оказывают помощь в решении органом государственной власти стоящих перед ним государственных задач.
Исходя из вышесказанного, можно предложить следующее определение вспомогательных органов: это государственные органы, состоящие из государственных служащих, обязанностью которых является обеспечение выполнения органом государственной власти (его руководителем) государственно значимых полномочий, не обладающие полномочиями по изданию общеобязательных (нормативных) актов от своего имени.
По степени важности и влиянию на деятельность законодательного органа государственной власти, несомненно, большее влияние имеют структурные единицы, деятельность которых связана с непосредственной помощью депутатскому корпусу в принятии решений и выполнении иных функций, имеющих государственно-властное значение. Поэтому далее мы будем подробно рассматривать именно эти структурные единицы. Отделы, деятельность которых направлена на организацию деятельности самого аппарата, нами рассматриваться не будут.
Переходя к вопросу о статусе вспомогательных органов власти, отметим, что термин «статус» происходит от латинского слова «status» -состояние, положение. Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова определяет «статус» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей [8].
В. С. Четвериков под правовым статусом понимает «компетенцию и полномочия органа государственного управления» [9].
A. A. Акмалова и В. М Капицын. дают такое определение термину правовой статус: «Это юридически зафиксированное положение субъекта (личности, организации, государства, государст-
венного органа) в государстве, обществе, мировом сообществе. Он закрепляет фактический (социальный) статус субъекта, его реальное положение в обществе. Правовой статус есть признанная государством совокупность... полномочий государственного органа или должностного лица, с помощью которых они выполняют свои социальные функции» [10].
Б. Н. Габричидзе построил следующую конструкцию конституционного статуса государственных органов, выделив в ней такие элементы:
1) политическую и государственно-правовую характеристики органов государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов государственных органов [11].
^ A. Богданова выделяет в структуре конституционно-правового статуса государственного органа четыре элемента: 1) роль государственного органа в выполнении функции государства, его место и назначение в государственном организме;
2) правосубъектность государственного органа, которая проявляется в его юридической легитимации, означающей учреждение того или иного государственного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование, а при определенных условиях смену состава (например, перевыборы, назначение нового персонального состава) или упразднение, осуществляемые в установленном правом порядке; 3) компетенция, которая выступает в качестве сложного образования, соединяя в себе предметы ведения, полномочия и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового положения государственных органов.
Из вышеприведенных точек зрения видно, что правовой статус государственных органов рассматривается современными учеными в узком и широком смыслах. В узком - он представляет собой совокупность прав и обязанностей государственного органа, его компетенцию (так правовой статус государственного органа рассматривают М. Ю. Тихомиров, В. С. Четвериков, A. A. Акмалова, В. М. Капицын, Н B. Витрук и другие). В широком - в понятие правового статуса помимо компетенции включаются также такие элементы как 1) политическая и государственно-правовая характеристики органов государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотноше-
ние; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) виды правовых актов государственных органов (Б. Н. Габричидзе); 6) правосубъектность государственного органа, которая проявляется в его юридической легитимации, означающей учреждение того или иного государственного органа, определение его статуса в нормативном акте, его формирование, а при определенных условиях смену состава (например, перевыборы, назначение нового персонального состава) или упразднение, осуществляемые в установленном правом порядке; 7) гарантии устойчивости и реальности правового положения государственных органов (И A. Богданова).
Несомненно, что широкая точка зрения на данный вопрос не только имеет право на существование, но и более полно отражает реальное положение государственного органа в механизме государства. На наш взгляд, правовой статус государственного органа проявляется не только в его собственной компетенции, но и в его взаимоотношениях с другими органами, его местом в системе иных государственных органов.
Ю. А. Тихомиров справедливо заметил, что довольно часто государственный орган представляет собой две органически связанные части - собственно властно действующую структуру и организационно-вспомогательную структуру [12].
Таким образом, правовой статус аппарата законодательного органа тесно связан (и зависит) от правового статуса самого законодательного органа. Правовой же статус законодательных органов имеет свою специфику, обусловленную как их местом в системе разделения властей, так и уровнем государственной власти, на котором они функционируют (федеральные законодательные органы, законодательные органы субъектов федерации).
Деятельность вспомогательных органов базируется на принципах, позволяющих выделить их специфику среди других государственных органов.
A. M. Осавелюк в исследовании «Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства» [13] выделяет принципы, характерные именно для вспомогательных органов.
1. Принцип единства. Он означает, что вспомогательные государственные органы не существуют отдельно от тех органов государственной власти, деятельность которых они обеспечивают.
2. Принцип содействия органам государственной власти в осуществлении ими своей компетенции, заключающийся в том, что вспомогательные органы не наделяются государством власт-
ными полномочиями. Они вправе только оказывать содействие, обеспечивать деятельность органов государственной власти.
3. Принцип обеспечения координации деятельности ведомственных государственных органов, государственных органов других ветвей власти, а для федеративных государств (например, Россия, США, Канада, Германия) - и органов государственной власти субъектов федерации.
На наш взгляд, эти принципы логически вытекают из общих принципов организации и функционирования в исследовании «Вспомогательный аппарат высших органов вспомогательных органов государственной власти, обоснованных A. M. Осавелюк, и уточняют их с учетом особенностей законодательных органов субъектов.
Таким образом, вспомогательные органы государственной власти являются особыми государственными органами, имеющими свои отличительные признаки, принципы деятельности и свое особое место в системе государственных органов.
Вспомогательные органы законодательных органов власти субъектов федерации также имеют свою специфику.
1. Они создаются на уровне субъектов федерации нормативным актом законодательного органа субъекта федерации (их существование может предусматриваться конституциями (уставами) субъектов федерации, положениями о вспомогательных органах, регламентами законодательных органов).
2. Они системно структурированы, и их структура определяется законодательным органом субъекта федерации.
3. Они выполняют экспертные, аналитические, консультационные, контролирующие и иные значимые функции, призванные содействовать решению задач, стоящих перед законодательным органом субъекта федерации, его комитетами, комиссиями, его руководителями.
4. Они действуют в пределах полномочий законодательного органа субъекта федерации.
5. Они обеспечивают взаимодействие депутатов законодательного органа субъекта, комитетов, комиссий законодательного органа субъекта между собой и законодательного органа субъекта федерации с другими органами, в частности, с Федеральным Собранием РФ, исполнительными органами государственной власти субъекта федерации, муниципальными органами.
6. Они не издают общеобязательных актов.
7. Они состоят из государственных служащих субъекта федерации.
Рассмотрев специфику вспомогательных органов законодательных органов субъектов Российской Федерации, мы можем дать им такое определение: это государственные органы, состоящие из государственных служащих субъекта федерации, не обладающие полномочиями по изданию нормативно-правовых актов, выполняющие экспертные, аналитические, консультационные, координирующие и иные социально значимые функции, призванные содействовать решению задач, стоящих перед законодательным органом субъекта федерации, его комитетами, комиссиями, руководителями.
Литература
1. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб: Юрндич. Центр Пресс, 2013. С. 112.
2. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. Москва: изд. НОРМА-ИНФРА, 2013. С. 90.
3. Осавелюк А. М. Взаимоотношения депутатов с личными помощниками и персоналом вспомогательных органов парламентов // Государство и право. 2007. № 3. С. 160.
4. Авакьян С. А. Конституционное право. М., 2012. С. 106.
5. Иксанов И. С. Президент Российской Федерации: основные полномочия и их организационное обеспечение. М., 2012. С. 100.
6. Доржиев А. Д. Правовое положение аппарата Народного Хурала Республики Бурятия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2012. С. 98.
7. Петровский Д. Н. Понятие, признаки, виды и значение вспомогательных органов при главе государства // Право и жизнь. 2007. № 108(5). С. 32.
8. Хабриева Т. Я. Парламентское право: учеб. пособие для юр. вузов / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Юрист, 2003.
9. Четвериков В. С. Административное право. Ростов-на-Дону: Феникс, 2011.
10. Акмалова Л. А., Капыин В. М. Теория государства и права: Вопросы и ответы: учеб. пособие. Москва: Юриспруденция, 2012. С. 24.
11. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России: учебник для вузов. М.: Дашков и Ко, 2012. С. 98.
12. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2008. С. 94.
13. Осавелюк А. М. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства. М., 2012. С. 76.
References
1. Korkunov N. M. Lektsii po obshchej teorii prava [Lectures on the general theory of the right]. SPb: Yurn-dich. Tsentr Press, 2013. S. 112.
2. Nersesyants V. S. Obshchaya teoriya prava i go-sudarstva [General theory of the right and state]. Moskva: izd. NORMA-INFRA, 2013. S. 90.
3. Osavelyuk A. M. Vzaimootnosheniya deputatov s lichnymi pomoshchnikami i personalom vspomogatel'nykh organov parlamentov [Relationship of deputies with personal assistants and personnel of the subsidiary organs of parliaments] // Gosudarstvo i pravo. 2007. № 3. S. 160.
4. Avak'yan S. A. Konstitutsionnoye pravo [Constitutional law]. M., 2012. S. 106.
5. Iksanov I. S. Prezident Rossijskoj Federatsii: os-novnye polnomochiya i ikh organizatsionnoye obespeche-niye [President of the Russian Federation: main powers and their organizational support]. M., 2012. S. 100.
6. Dorzhiev A. D. Pravovoye polozheniye apparata Narodnogo Khurala Respubliki Buryatiya [Legal status of the device of the National Hural of the Republic of Burya-tia]: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Tomsk, 2012. S. 98.
7. Petrovskij D. N. Ponyatiye, priznaki, vidy i zna-cheniye vspomogatel'nykh organov pri glave gosudarstva [Concept, signs, types and value of the subsidiary bodies at the head of state] // Pravo i zhizn'. 2007. № 108(5). S. 32.
8. Khabrieva T. Ya. Parlamentskoye pravo: ucheb. posobiye dlya yur. VUZov [Parliamentary right: study guide for jur. Higher Education Institutions] / pod red. T. Ya. Khabrievoj. M.: Yurist, 2003.
9. Chetverikov B. C. Administrativnoye pravo [Administrative law]. Rostov-na-Donu: Feniks, 2011.
10. Akmalova L. A., Kapyin V. M. Teoriya gosudarstva i prava: Voprosy i otvety: ucheb. posobiye [Theory of the state and right: Questions and answers: study guide]. Moskva: Yurisprudentsiya, 2012. S. 24.
11. Gabrichidze B. N., Chernyavskij A. G. Konstitutsionnoye pravo Rossii: uchebnik dlya VUZov [Constitutional right of Russia: textbook for Higher Education Institutions]. M.: Dashkov i Ko, 2012. S. 98.
12. Tikhomirov Yu. A. Teoriya kompetentsii [Theory of competence]. M., 2008. S. 94.
13. Osavelyuk A. M. Vspomogatel'nyj apparat vys-shikh organov gosudarstvennoj vlasti v mekhanizme gosudarstva [The auxiliary office of the supreme bodies of the government in the mechanism of the state]. M., 2012. S. 76.
* * *
DEFINITION, LEGAL STATUS AND THE PRINCIPLES OF ACTIVITY OF THE AUXILIARY (PROVIDING) REGULATORY AUTHORITIES
GOBERKORN DMITRY ALEKSANDROVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, the Russian Federation, e-mail: [email protected]
In article the author specified the concept of the auxiliary (providing) regulatory authorities, gave opinions of researchers concerning definition of the auxiliary (providing) regulatory authorities and gave the main signs of the subsidiary organs of the power proceeding from the specified definitions. In article the author made conclusions that the subsidiary bodies are at public authorities (control Audit Chambers at legislature) or directly in structure of public authority (the office of legislature of the subject) and consist only of public servants; the subsidiary bodies are for ensuring activity of public authorities or his heads; acts adopted by public authority, for the help to which they are created regulates activity, structure, functions of these bodies; the subsidiary bodies have no powers according to the publication of obligatory acts on its own behalf. In article the author specifies legal status of the subsidiary bodies, and also points to specifics of their activity. According to the author, legal status of government body is not only in his own competence, but also in his relationship with other bodies, his place in system of other government bodies. Also the author points that the subsidiary bodies of the government, are the special government bodies having the distinctive signs, the principles of activity and the special place in system of government bodies. Having in detail considered approaches of many researchers, the author has come to a conclusion that the provided formulations meet in one: the subsidiary bodies carry out security function and carry out the qualified help to public authorities in implementation of the powers by them.
Key words: auxiliary (providing) regulatory authorities, legal status, constitutional status, legislature device, signs of subsidiary bodies
