CC BY
222
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ США
Кравцова Елена Александровна, канд. юрид. наук. Должность: старший преподаватель. Место работы: Белгородский юридический институт МВД РФ. Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. E-mail: 543375@mail.ru
Максименко Александр Владимирович, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Белгородский юридический институт МВД РФ. Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. Шалайкин Руслан Николаевич, канд. юрид. наук. Должность: начальник кафедры. Место работы: Белгородский юридический институт МВД РФ. Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин.
Аннотация: В статье рассматриваются структура законодательных органов, а также виды, состав и полномочия вспомогательных органов при законодательных органах власти США. Проводится сравнительный анализ вспомогательных органов законодательных собраний США и России, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. При написании статьи автор руководствовался действующим законодательством и научной литературой в данной сфере.
Ключевые слова: аппарат законодательных органов, вспомогательные органы законодатель-ных органов власти, полномочия вспомогательных органов, парламент, законодательный орган, помощники депутатов, конституционное право.
LEGISLATURES IN THE UNITED STATES OF AMERICA: THE ORGANIZATION AND SUPPORT OF THEIR ACTIVITY
Kravtsova Elena Aleksandrovna, PhD at law. Position: senior lecturer. Place of employment: Belgorod Law Institute of MIA Russia. Department: civil law disciplines chair. E-mail: 543375@mail.ru
Maksimenko Alexandr Wladimirovich, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Belgorod Law Institute of MIA Russia. Department: civil law disciplines chair.
Shalaykin Ruslan Nikolaevich, PhD at law. Position: Chair head. Place of employment: Belgorod Law Institute of MIA Russia. Department: civil law disciplines chair.
Annotation: This article is devoted species composition and powers of the subsidiary bodies in the legislative bodies of the USA. The author carries out a comparative analysis subsidiary bodies in the legislative bodies of the USA and Russia at the Federal level and at the level of subjects of Federation. In the article the author was guided by the current legislation and the scientific literature in this field. Keywords: staff of the legislative bodies, subsidiary bodies of the legislative authorities, the competence of the subsidiary bodies, parliament, legislative bodies, personal assistants of deputies, constitutional right.
Значение законодательных органов на современном этапе развития общества переоценить невозможно. От качества принимаемых законов и от их исполнения во многом зависит жизнь каждого индивидуума. Законодательные органы являются весьма специфичным видом органов государственной власти. Их основное предназначение - принятие законодательных актов, то есть документов, которые регулируют правоотношения во всех сферах человеческой жизни. В то же время эти органы являются выборными, а это означает, что в них попадают люди, которые не являются профессионалами в правовой сфере. М.В. Глигич-Золотарева, рассматривая проблемы законодательной деятельности, совершенно справедливо заметила: «Законодательная среда за последние годы претерпела существенные модификации. Законодательство становится технически все более сложным и фактически неподконтрольным парламенту»[2, с.29].
Такое положение связано с тем, что выборные законодатели, как правило, не являясь профессиональными юристами и не имея опыта в написании законов, вынуждены обращаться к помощи профессиональных государственных служащих. Поэтому вспомогательные органы законодательной ветви власти приобретают все большее значение.
А.М.Осавелюк и Б.А.Страшун, анализируя степень важности аппарата законодательной ветви власти, сделали следующий вывод: «Как ни парадоксально, именно вспомогательный аппарат обеспечивает профессионализм работы парламентариев. Решая вспомогательные, обеспечивающие задачи, этот аппарат дает возможность парламентариям сосредоточиться на квалифицированном осуществлении прежде всего законодательной, а также и контрольной деятельности»^, с.546]. Рассмотрим насколько верным является данное утверждение.
США является федеративным государством, следовательно, его органы законодательной власти, так же, как и в России, имеют двухуровневую структуру: на федеральном уровне действует двухпалатный парламент, а на уровне субъектов федерации, действуют законодательные органы субъектов, имеющие собственную компетенцию в сфере принятия законодательных актов и собственные вспомогательные органы.
Законодательная власть в штатах принадлежит законодательным органам, избираемым населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Главный законодательный орган страны - Конгресс США. Он является двухпалатным органом и состоит из Сената и Палаты представителей. В Палату представителей избирается 435 представителей с правом голосования. Представители переизбираются раз в 2 года. Количество представителей, избираемых от каждого штата, зависит от численности его населения. Сенат состоит из 100 членов, работающих шестилетний срок. Каждый штат, вне зависимости от количества населения, имеет двух сенаторов. Состав Сената обновляется на треть раз в 2 года.
Парламенты в штатах образованы по подобию Конгресса США (кроме Небраски) и являются двухпалатными. В 19 штатах они носят название генеральной
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ США
Кравцова Е.А. Максименко А.В. Шалайкин Р.Н.
ассамблеи; в Орегоне, Монтане, Северной Дакоте они называются законодательной ассамблеей, в Массачусетсе, Нью-Хемпшире - генеральным собранием. Почти во всех парламентах штатов нижняя палата многочисленнее верхней.
В большинстве штатов срок полномочий сенаторов (членов верхней палаты) - четыре года, а депутатов нижней палаты - два. Собираются парламенты 1 раз в год на сессию сроком от 30 дней (Нью-Йорк) до 190 дней (Мичиган). Иногда на период между сессиями избирается законодательный совет, проводящий законотворческую работу. Парламенты копируют организацию Конгресса. Нижнюю палату (в разных штатах включает от 35 до 400 членов) возглавляет спикер, верхнюю (17 - 65 членов) - Лейтенант-губернатор или выборный председатель[1, с.247].
Полномочия парламента закреплены в действующей Конституции США. В частности, в полномочия Конгресса США входит:
- установление налогов, сборов и акцизов на территории США;
- регулирование торговой деятельности как с другими государствами, так и внутри страны, в том числе с индейскими племенами;
- регулирование вопросов гражданства, денежной системы США, банкротства;
- создание почтовых служб и почтовых путей;
- регулирование вопросов авторского права;
- судебная система США;
- военная деятельность США;
- вопросы деятельности полиции;
- принятие и издание законов по всем вышеперчис-ленным полномочиям.
Как видно из приведенного списка, основной деятельностью американских парламентариев, так же, как и их российских коллег, является принятие законов.
Основная работа по подготовке законопроектов протекает в комитетах и подкомитетах.
Так, в настоящее время в Конгрессе США действуют 17 Сенатских комитетов, в составе которых действуют 104 подкомитета и 24 комитета Палаты представителей, которые делятся на 104 подкомитета. Комитеты не являются постоянными и образуются на каждой новой сессии Конгресса, для наиболее эффективного рассмотрения вопросов, требующих законодательного решения[8].
Подкомитеты создаются в каждом комитете и занимаются более узким кругом проблем в пределах компетенции соответствующего комитета. Наибольшее число подкомитетов создают те из них, которые контролируют деятельность администрации, особенно в экономической сфере. Так, в комитетах по сельскому хозяйству, по делам банков, по труду и образованию, по иностранным делам создано по 8 подкомитетов, в комитете по ассигнованиям - 13, в бюджетном комитете - 9 и т.д.
Законопроекты разрабатываются и впервые рассматриваются в подкомитете, где они могут быть приняты с поправками, внесены на рассмотрение комитета или отклонены полностью. Если члены подкомитета дают согласие на вынесение законопроекта на рассмотрение комитета, об этом сообщается в комитет, в котором процесс повторяется снова. На слушания по законопроектам приглашаются эксперты по рассматриваемым вопросам для дачи заключений по поводу
недостатков и достоинств законопроекта, возможных проблемах при его реализации.
Деятельность законодательных органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, обеспечивается вспомогательными органами -аппаратами парламентов, которые создаются и функционируют по единому образцу.
Конституции, как правило, детально не регламентируют порядок образования и функционирования аппарата парламента и других его вспомогательных органов. Так, ни в Конституции США, ни в Конституции Российской Федерации, не упоминается о возможности создания при парламентах данных государств вспомогательных органов, как на уровне самой Федерации, так и на уровне ее субъектов.
Статус аппарата парламента и его сотрудников, их численность, структура и функции вспомогательных органов, как правило, определяется непосредственно депутатским корпусом. Детально порядок формирования вспомогательных органов и их деятельность (в зависимости от уровня органа) определяется регламентами парламентов, а также положениями о вспомогательных органах.
Аппарат парламентов включает две категории работников: службы парламента в целом - его палат, комитетов и подкомитетов, а также штат личных помощников и секретарей депутатов.
В настоящее время в Конгрессе США вспомогательный аппарат комитетов и подкомитетов насчитывает более 3 тыс. человек (в 1947 г. он составлял всего 400 человек)[13].
Наиболее активный рост аппаратов законодательных органов зарубежных странах, практически повсеместное усиление их роли и значения пришлись на конец 60-х - начало 70-х гг. ХХ в. Он был связан с усложнением законодательного процесса, активизацией законодательной деятельности, необходимостью обрабатывать все увеличивающийся объем информации и сопоставлять вносимые в парламент законопроекты с уже действующими нормативными актами. Но, несмотря на длительное существование данного правового института, его развитость и четкую структурированность, анализ нормативных актов в данной сфере показывает, что единого порядка формирования аппарата парламента не существует.
Наибольшая численность аппарата приходится на аппарат подкомитетов. Это связно с тем, что аппарат подкомитетов является основным разработчиком законопроектов, а также занимается согласованием разработанных законопроектов с другими ветвями власти.
Персонал аппарата на уровне комитетов решает более сложные и масштабные задачи. Прежде всего работники аппарата способствуют согласованию тех проблем, которые не получали удовлетворительного решения на уровне подкомитетов. Крупные законопроекты, требующие координации нескольких подкомитетов, также входят в их компетенцию. Они занимаются сотрудничеством с органами федерального правительства в сфере своих интересов, помогают в осуществлении надзора, занимаются подготовкой материалов для расследования деятельности органов государственной власти, частных лиц и организаций, проведения слушаний по вопросам, затрагивающим сферу интересов комитета.
Комитеты нанимают штатных сотрудников в пределах утвержденных Палатой представителей или Сенатом текущих средств для каждого комитета. Комитетам также предоставляются полномочия нанимать на временную работу консультантов (в дополнение к штатным сотрудникам) или принимать помощь от штатного персонала других государственных органов, которая предоставляется этим комитетам за определенную плату.
Помимо аппарата подкомитетов и комитетов, в каждой палате Конгресса есть отдел консультирования по вопросам законодательства, основной задачей которого является помощь отдельным конгрессменам, комитетам и штатным сотрудникам в разработке законодательства или в составлении поправок к законопроектам. При обеих палатах имеются библиотеки с литературой по законодательной тематике. Исследовательская служба Конгресса в библиотеке Конгресса обеспечивает как комитеты, так и отдельных конгрессменов информацией, научными исследованиями и анализом по широкому кругу тем.
Помимо обеспечения законодательной функции представительных органов, вспомогательные органы обеспечивают осуществление представительными органами контрольных полномочий либо сами осуществляют такие полномочия. «Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление, Генеральное счетное управление)»[6,с.27].
Главное бюджетное управление оказывает комитетам и конгрессменам помощь в оценке приоритетных направлений расходов и поступлений Конгресса, а также помогает всем комитетам Конгресса в составлении сметы расходов на предлагаемое законодательство. Задачами бюджетного управления являются проведение специализированного финансового и бюджетного анализа и оценка издержек государственных ведомств, принимаемых федеральных программ и их функционирования. Генеральное счетное управление, созданное в 1923 г. в качестве независимого неполитического агентства в рамках законодательной ветви власти США (насчитывает в настоящее время более 5100 человек) определяет систему отчетности федеральных агентств, ее принципы и стандарты. Оно занимается обеспечением Конгресса финансовой информацией и экспертными оценками, осуществляет координацию действий соответствующих структурных подразделений Конгресса с заинтересованными ведомствами исполнительной власти.
Каждая Палата располагает штатом технических работников, в обязанности которых входит обеспечение технического обслуживания компьютеров и автоматических систем.
Персонал аппарата назначается председателями соответствующих комитетов, подкомитетов, руководителями партийных фракций в парламенте.
Наряду с существующей системой вспомогательных служб, главная цель которых - обеспечение законодательного процесса, каждый конгрессмен имеет в своем распоряжении целый штат помощников.
Сенаторам и членам Палаты представителей выделяются специальные средства для найма на работу личного штата сотрудников, основной задачей которых
является оказание этим сенаторам и членам Палаты представителей помощи в выполнении ими своей работы в законодательной и конституирующей областях.
В настоящее время каждый конгрессмен может нанимать не более 18 постоянных сотрудников, а также использовать до 4 дополнительных работников, если они подпадают под одну из нижеприведенных категорий:
1. Работают на основе совместительства.
2. Работают неполный рабочий день.
3. Являются стажерами, получающими заработную плату.
4. Являются временными сотрудниками.
5. Являются работниками, находящимися в отпуске без сохранения заработной платы[12].
Личный офис американского сенатора, таким образом, включает: технический персонал, помощников по работе в комитетах, и сотрудников личного офиса сенатора.
Функции сотрудников личного офиса сенатора определяются общим кругом задач, стоящих перед ними. В общем и целом сотрудники аппарата отвечают:
1) за законодательную деятельность, включающую составление текстов законопроектов, отдельных положений, поправок, анализ существующего законодательства, подготовку рефератов, справок, разработку законодательных программ, дачу заключений, подготовку различного рода выступлений и речей сенатора;
2) за работу с избирательным округом, состоящую из обращений сотрудника в соответствующую инстанцию, организацию или учреждение по поводу поступившего вопроса, из оказания всяческой помощи обратившемуся в решении его проблемы. Принято считать, что хотя сотрудники, отвечающие за данное направление деятельности, действуют от имени сенатора, сам сенатор практически полностью отстранен от нее и лишь в исключительных случаях и при особых обстоятельствах требуется его личное участие в решении вопроса. Этой работе придается огромное значение. Она традиционно считается важной обязанностью членов Конгресса;
3) за работу с лоббистами, подразумевающую встречи с ними и подготовку различного рода справок для сенатора;
4) за работу, связанную с написанием книг, статей, речей общего плана (сюда могут входить, например, любого рода автобиографические произведения, воспоминания и т.д.);
5) за ведение переписки (ежедневно из офиса сенатора отправляется до 400 писем, подписанных сенатором, большинство из которых он никогда не читал; в это же число входят и поздравительная корреспонденция, и прочая переписка);
6) за связь с прессой, включающую в себя написание статей для газет и журналов, текстов речей для выступления на радио, телевидении;
7) за рассылку правительственных публикаций, обеспечение информацией по запросам частных лиц и организаций.
В выполнении любого из перечисленных направлений деятельности каждый сотрудник личного офиса обязательно руководствуется политическими воззрениями сенатора, его идеологией, интересами, ролью в Конгрессе.
Повышению эффективности работы аппарата и, следовательно, росту престижа комитетов способствовало принятие Закона о реорганизации 1970 г. Положениями закона предусмотрено, что депутаты пар-
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ США
Кравцова Е.А. Максименко А.В. Шалайкин Р.Н.
тии меньшинства в Конгрессе имеют право назначать 1/3 часть персонала аппарата, вызывать по своему выбору свидетелей на заседания комитетов по расследованию вопросов, отнесенных к ведению комитета, готовить, в случае необходимости, альтернативные доклады комитета, распоряжаться третьей частью бюджета комитета. Несомненно, это позволило более всесторонне и взвешенно подойти к разработке законопроектов и докладов[5, с 492].
Аппарат законодательных собраний штатов построен по аналогии с аппаратом Конгресса США и также включает в себя государственных служащих штатов, обслуживающих комитеты, законодательный орган в целом или отдельных депутатов законодательного органа.
Положения, регулирующие правовой статус сотрудника аппарата американского Сената, содержатся в Законе об этике в правительстве (1978) и в «Принципах этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата», закрепленных Указом президента США в 1990 году[3, с.42]. В частности, в них закреплены следующие положения: запрет на разглашение служебной информации; запрет на любые подработки, запрет на получение подарков общей стоимостью свыше 100 долл. в течение календарного года от любого лица, организации или корпорации, заинтересованных в принятии Конгрессом законодательных актов. Этот запрет не распространяется на подарки от родственников, а также на подарки, стоимость которых не превышает 35 долларов, которые являются выражением гостеприимства какого-либо лица, либо получены от иностранного лица, не действующего от имени или не представляющего интересы каких-либо иностранных корпораций, предприятий, ассоциаций, политических партий или правительств.
Анализ аппарата законодательных органов США показывает, что на территории страны за последние годы создан достаточно многочисленный аппарат, эффективно действующий на разных уровнях (подкомитетов, комитетов, палат и парламента в целом). Построение этого аппарата по отраслевому (горизонтальному) и вертикальному принципам позволяет одновременно решать как проблемы, возникающие в различных сферах деятельности, так и различной степени сложности и масштаба.
Выполнение работниками аппарата технических функций освобождает депутатов от рутинной работы и способствует осуществлению ими своих функций политического и представительного характера. Помимо этого, вспомогательный аппарат парламента способствует повышению профессионализма депутата. Именно сотрудники аппарата, будучи высококлассными специалистами каждый в своей области, в совокупности «делают» депутатов универсальными профес-сионалами[7, с.72].
Сравнительный анализ аппаратов законодательных органов субъектов Российской Федерации и США показывает, что структура построения аппаратов законодательных органов субъектов в сравниваемых странах в целом идентична. Так, в каждом законодательном органе есть подразделения аппарата (службы), которые обслуживают законодательный орган в целом, так и аппарат отдельных комитетов. В каждом аппарате законодательного органа присутствует общий отдел, который занимается организационными вопросами и
правовой отдел, состоящий из профессиональных юристов, занимающихся правовой экспертизой поступивших законопроектов.
С точки зрения закрепления обязательности существования аппарата законодательных органов, ни в Российской Федерации, ни в США в конституционных актах не предусматривается обязательность наличия аппарата законодательного органа на уровне федерации. На уровне субъектов существование аппарата законодательного органа, как правило, предусмотрено нормами Конституций (Уставов), но порядок формирования вспомогательных органов закрепляется исключительно подзаконными актами.
Список литературы:
1. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Конституционное право России и зарубежных стран в сравнительной перспективе. - М., "Открытое общество" (фонд Сороса).
2004.
2. Глигич-Золотарева М.В., Кирюхин К.С. «Забронзо-вевшее» представительство.// Конституционное и муниципальное право.2011. № 4.
3. Карпович О.Г. Коррупция и экономическая преступность в США.// Международное публичное и частное право. 2012. № 5.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. Для студентов юридических ВУЗов и факультетов/ред. Б.А.Страшун. Т.1 М.2000.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. Для студентов юридических ВУЗов и факультетов/ред. Б.А.Страшун. T.3. М.: БЕК.
2005.
6. Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика).// Конституционное и муниципальное право. 2011. №3.
7. Осавелюк А.М. Взаимоотношения депутатов с личными помощниками и персоналом вспомогательных органов парламентов. // Государство и право. 1996.№ 3.
8. Официальный сайт Белого дома. http://www.white house.gov/our-government/legislative-branch
9. Сидоров О.А. Судебный федерализм США: основные тенденции развития//Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 2.
10. Харатян Г.Э. Теоретические и практические аспекты концепции американского федерализма// Пробелы в Российском законодательстве. 2014. № 4.
11. Харатян Г.Э.Некоторые аспекты реализации принципа разделения властей в США в историческом измерении// Черные дыры в Российском законодательстве. 2014. № 3.
12. Ida A. Brudnick. Congressional Salaries and Allowances: In Brief. 2014. URL: http://www.senate.gov/ CRSReports/crs-publish.cfm?pid=%270E%2C*PL%5B %3D%23P%20%20%0A
13. The Almanac of the Unelected, 2013: Staff of the U.S. Congress// Hardcover - August 29, 2013.P.12.
Рецензия
на статью старшего преподавателя кафедры гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД России Кравцовой Е.А., заместителя начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД России Максименко А.В., начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД России Шалайкина
Р.Н. «Структура и организационное обеспечение деятельности законодательных органов США».
В Российской Федерации постоянно ставится вопрос о сокращении численности чиновников, аппарата законодательных и исполнительных органов государственной власти, происходит постоянное реформирование не только органов, представляющих три основные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, но и вспомогательных органов, обеспечивающих их деятельность. В этой связи становится актуальным обращение к организации органов государственной власти в других странах, особенно имеющим стабильную государственную систему, неизменную на протяжении долгого времени.
Система органов государственной власти США является стабильной. Основное становление системы вспомогательных органов, обеспечивающих деятельность органов государственной власти, произошло в 60-70х гг. XX века. В дальнейшем система вспомогательных органов законодательной ветви власти значительному реформированию не подвергалась, что позволяет также говорить о ее стабильности.
В рецензируемой статье рассмотрена система органов законодательной власти США, как федеративного государства, проведен анализ строения вспомогательных органов парламента.
Статья написана доступным языком, легко читаема, оригинальна.
Статья соответствует требованиям ВАК, предъявляемым к ее написанию. Результаты статьи имеют теоретическую значимость и могут быть применены при чтении курса «Конституционного права», «Конституционного права зарубежных стран», а также использованы в научной деятельности. Статья может быть рекомендована к напечатанию в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.
Рецензент:
Заведующий кафедрой гражданского права и процесса НИУ «БелГУ», доктор юридических наук, профессор С.В.Тычинин
