CC BY
208
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
1.2. ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
Кравцова Елена Александровна, канд. юрид. наук. Должность: старший преподаватель.
Место работы: Белгородский юридический институт МВД РФ.
Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. E-mail: 543375@mail.ru
Максименко Александр Владимирович, канд. юрид. наук. Должность: доцент.
Место работы: Белгородский юридический институт МВД РФ.
Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. E-mail: 543375@mail.ru
Шапайкин Руслан Николаевич, канд. юрид. наук. Должность: начальник кафедры.
Место работы: Белгородский юридический институт МВД РФ.
Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. E-mail: 543375@mail.ru
Аннотация: В настоящее время большинство авторов, исследующих государственные органы, посвящают свои труды анализу действующих органов государственной власти, не учитывая роль и значение вспомогательных органов. В данной статье предпринята попытка восполнить данный пробел.
Авторы статьи рассматривают вспомогательные органы при Государственной Думе Федеральном Собрании Российской Федерации, выявляют их структуру, особенности их построения и функционирования. Особо подчеркивается роль вспомогательных органов при осуществлении Государственной Думой Российской Федерации своих властных полномочий, их значение.
Ключевые слова: вспомогательные органы государства, Федеральное Собрание РФ, Государственная Дума РФ, аппарат Государственной Думы РФ, помощники депутатов, государственные служащие.
THE SECONDARY BODIES OF THE STATE DUMA OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE PECULIARITIES OF ITS FUNCTIONING
Kravtsova Elena Aleksandrovna, PhD at law. Position: senior lecturer.
Place of employment: Belgorod Judicial Institute of MIA Russia.
Department: civil law chair. E-mail: 543375@mail.ru Maksimenko Alexandr Wladimirovich, PhD at law. Position: associate professor.
Place of employment: Belgorod Judicial Institute of MIA Russia.
Department: civil law chair. E-mail: 543375@mail.ru Shalaykin Ruslan Nikolaevich, PhD at law. Position: Head of chair.
Place of employment: Belgorod Judicial Institute of MIA Russia.
Department: civil law chair. E-mail: 543375@mail.ru
Annotation: Currently, the majority of authors explores the public authorities, to dedicate their work to the analysis
of the acting state authorities, not taking into account the role and significance of the subsidiary bodies. This article attempts to fill this gap.
The authors discuss the subsidiary bodies at the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation; identify their structure, features of their construction and functioning. Especially emphasized is the role of the subsidiary bodies in the implementation of the State Duma of the Russian Federation of their powers, their significance. Keywords: subsidiary bodies of the state, the Federal Assembly of the Russian Federation, State Duma of the Russian Federation, The secondary bodies of the State Duma of the Russian Federation, the assistants of deputies, governmental officials.
Каждое государство проявляет себя через систему органов, которые осуществляют свою деятельность от имени государства и в пределах предоставленных им полномочий. Решения таких органов носят общеобязательный характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.
Согласно от. 11 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации реализуется через Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ.
С точки зрения закона и теории разделения властей, на которой базируется действующая Конституция Российской Федерации, все органы государственной власти равны и действуют на основе системы сдержек и противовесов. Однако, как справедливо заметил А.Х. Байрамов, «Деятельность органов государственной власти в юридическом измерении выражается посредством издания правовых актов» [1, с.944]. И главную роль в написании нормативных актов, несомненно, играет законодательный орган.
«В соответствии с концепцией разделения властей особое место среди ветвей власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти, хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона» [3, с.419].
Законодательную деятельность в Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы (от. от. 11, 95 Конституции РФ).
Государственная Дума является нижней палатой парламента, которая наделена правом принимать законы (от. 105 Конституции РФ).
Государственная Дума является выборным органом. Согласно от. 3 Федерального закона Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.
Таким образом, в настоящее время действует избирательная система, при которой депутаты избираются списками, в зависимости от принадлежности к партии. При этом, как правило, в верхних строчках таких списков находятся фамилии популярных, общеизвестных личностей, весьма далеких от правотворческой деятельности, не являющихся профессиональными юристами и не имеющими даже базового юридического образования. И обеспечением деятельности депутатов, в том числе и подготовкой законопроектов, занимаются вспомогательные органы. Они выполняют консультативные, экспертные, организационные и иные вспомогательные функции.
14
ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ Кравцова Е.А.
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ Максименко А.В.
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Шалайкин Р.Н.
Вспомогательные органы власти не наделяются властными полномочиями, и перечень функций каждого вспомогательного органа определяется в нормативных актах, на основании которых они действуют.
А.М. Осавелюк предлагает такое определение вспомогательных органов власти «вспомогательный государственный орган - организация государственных служащих, профессионально выполняющих координационные, консультативные, экспертные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти» [5, с.12]
Как уже было сказано выше, главной задачей Государственной Думы является правотворческая деятельность. Государственная Дума принимает федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. И в первую очередь именно на обеспечение этой функции Государственной Думы направлена деятельность ее вспомогательных органов.
«Выполнение сотрудниками аппарата технических функций освобождает депутатов от рутинной работы и способствует осуществлению ими собственно функций политического и представительного характера (их компетенции)... Помимо освобождения депутатов от выполнения рутинной технической работы вспомогательный аппарат способствует повышению профессионализма депутатов. Общеизвестно: человек не может быть одинаково компетентно подготовлен во всех сферах жизнедеятельности, а законами регулируются практически все сферы общественных отношений. Отсюда возможны различные упущения и недостатки со стороны депутатского корпуса. Чтобы устранить этот «пробел» и нужны законодателям помощники, эксперты, консультанты, т.е. специалисты в конкретной узкой сфере отношений. Именно они, будучи высококлассными специалистами - каждый в своей области - в совокупности «делают» депутатов универсальными профессионалами» [4, с.68].
Главным вспомогательным органом Государственной Думы является ее Аппарат. Аппарат Государственной Думы действует на основании Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого Постановлением ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД (далее - Регламент Государственной Думы) и Положения об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного распоряжением Председателя ГД ФС РФ от 23.03.1996 N 112/1 р-1 (далее - Положение об Аппарате).
Согласно п.1 Положения об Аппарате, Аппарат является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, смету расходов, счета (в том числе расчетный и валютный) в банках и других кредитных организациях, собственную печать.
Аппарат Государственной Думы является постоянно действующим органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений), Совета Государственной, комитетов и комиссий Государственной Думы.
В состав аппарата Государственной Думы входят различные структурные подразделения, деятельность которых направлена как на обеспечение деятельности государственной Думы в целом, так и ее отдельных частей.
Так, для обеспечения деятельности Председателя Государственной Думы и его заместителей создано 9 секретариатов: секретариаты Председателя Государственной Думы и его заместителей, а также 2 отдела: отдел по работе с документами и отдел по обеспечению деятельности Председателя Государственной Думы.
Для обеспечения деятельности фракций, действующих в Государственной Думе, созданы аппараты фракций. На сегодняшний день их 4: «Единая Россия», «КПРФ», «ЛДПР», «Справедливая Россия».
За каждым из постоянно действующих комитетов и комиссий Государственной Думы закреплен свой аппарат (в настоящее время в Государственной Думе на постоянной основе действуют 30 постоянно действующих комитетов и 6 комиссий).
И, наконец, общее обеспечение деятельности Государственной Думы осуществляют 11 управлений: правовое управление, аналитическое управление, управление международного сотрудничества, управление по связям с общественностью и взаимодействию с СМИ, управление государственной службы и кадров, управление организационного обеспечения законодательного процесса, управление по организационному обеспечению деятельности государственной Думы, финансовоэкономическое управление, управление делами, управление информационно-технологического и документационного обеспечения, управление библиотечных фондов (парламентская библиотека).
Изначально, Аппарат Государственной Думы был создан решением Думы первого созыва 20 января 1994. Постановление от 4 февраля 1994 устанавливало штатную численность Аппарата Думы (без технического персонала) - 677 единиц; аппаратов фракций и групп - 132; аппаратов комитетов и комиссий - 386. В розданной депутатам схеме значились 943 единицы собственно в Аппарате; 132 в аппаратах фракций и групп; 386 в аппаратах комитетов и комиссий; а также 450 помощников депутатов. К середине 1995 года штатная численность Аппарата Государственной Думы составляла 1490 человек (в том числе аппараты фракций и групп - 125, аппараты комитетов и комиссии - 415) [6, с.244].
На 1 февраля 2011 штатная численность сотрудников аппарата Государственной Думы составляла 1482 единицы [2].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что штатная численность сотрудников государственной Думы за время функционирования данного органа сильным изменениям не подвергалась.
Сравнительный анализ численности Государственной Думы 450 - человек и ее аппарата - порядка 1000 человек, показывает, что деятельность одного депутата обеспечивает как минимум два человека, работающих во вспомогательном органе. Это свидетельствует, в первую очередь о том, что деятельность вспомогательного аппарата весьма важна и функционирование высшего законодательного органа власти в Российской Федерации без вспомогательного аппарата явля-
15
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
ется невозможным как с точки зрения его организации, так и с точки зрения функционирования.
Работники, замещающие в Аппарате государственные должности федеральной государственной службы, являются федеральными государственными служащими их деятельность регулируется Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Законом устанавливаются квалификационные требования, предъявляемые к лицам, желающим занять вакансию государственного служащего, определяются основные права и обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с гражданской службой.
Так, пп. 13, 14 п.1 ст.17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливают запрет для гражданских служащих использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур.
Помимо вышеуказанного закона, деятельность работников Аппарата Государственной Думы регулируется "Кодексом этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", утвержденным распоряжением Руководителя Аппарата ГД ФС РФ от 14.03.2011 N 2-40, пункт 3.2 которого также устанавливает, что гражданский служащий должен воздерживаться от любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам политических предпочтений.
Мы можем утверждать, что данное ограничение распространяется на работников Аппарата Государственной Думы лишь частично. Аппарат, как и любой другой вспомогательный государственный орган, является аполитичной структурой. Однако те служащие аппарата, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением деятельности фракций Государственной Думы, могут являться членами указанных партий и представлять их интересы при взаимодействии с другими государственными служащими.
Абсолютное большинство работников аппарата являются государственными служащими. Однако, Положение об Аппарате предусматривает, что в целях технического обеспечения деятельности Государственной Думы и Аппарата в штатное расписание могут включаться должности и не относящиеся к государственным должностям федеральной государственной службы. Однако, по факту, их статус приравнивается к статусу государственных служащих, за некоторыми ограничениями, и их деятельность также фактически подчиняется ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Помимо служащих аппарата Государственной Думы, депутатам Государственной Думы помогают осуществлять свою деятельность их помощники.
В соответствии с п. 1 от. 37 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Феде-
рального Собрания Российской Федерации", депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору. Только 2 из них могут работать при Государственной Думе, а остальные работают в регионе, от которого был избран депутат.
Помощники депутата также являются федеральными государственными гражданскими служащими категории "помощники (советники)". Законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации распространяется на таких помощников в полном объеме, за исключение принадлежности таких служащих к политическим партиям, поскольку они представляют интересы депутатов определенной партийной принадлежности.
Помимо оплачиваемых, депутаты и члены Совета Федерации вправе иметь до сорока помощников, работающих на общественных началах.
Произведенный нами анализ вспомогательных органов при высших органах государственной власти Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы:
Вспомогательные органы существенно расширяют возможности для реализации компетенции, и повышают эффективность работы Федерального Собрания Российской Федерации. Чем выше профессионализм служащих вспомогательных органов, тем лучше и профессиональней функционирует сам государственный орган.
Деятельность вспомогательных органов регулируется подзаконными нормативными актами, принимаемыми непосредственно теми органами государственной власти, при которых создаются вспомогательные органы. Это позволяет органам государственной власти самостоятельно формировать структуру вспомогательных органов, их численность, устанавливать дополнительные требования к профессиональным навыкам государственных служащих таких органов.
Структура вспомогательных максимально приближена к структуре органов государственной власти, которые создают при себе вспомогательный орган.
Структурно вспомогательный орган можно разделить на две части: особые структурные единицы, созданные для обеспечения функционирования части органа государственной власти или отдельного должностного лица (аппараты фракций в государственной Думе, аппараты комитетов при Правительстве, Секретариаты при Руководителях государственных органов и т.д.), а также общие структурные единицы, деятельность которых направлена на существование органа государственной власти в целом (аналитическое управление, управление кадрами, бухгалтерия и т.д.). Общие структурные единицы практически без изменений присутствуют во всех органах государственной власти и выполняют одинаковые функции.
Работники вспомогательных органов являются государственными федеральными служащими, однако, отдельные положения о вспомогательных органах позволяют брать на работу лиц, которые, обеспечивая функционирование органа государственной власти и работая во вспомогательном органе, тем не менее, государственными служащими не являются. Такое положение дел позволяет, с одной стороны, манипулировать численностью сотрудников, раздувая численность вспомогательного аппарата до бесконечности, поскольку в отчетах указывается только численность государственных служащих; с другой стороны это позволяет брать на работу в государственные органы
16
ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ Кравцова Е.А.
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ Максименко А.В.
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Шалайкин Р.Н.
лиц, не предоставляя им льгот и гарантий, указанных в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что на наш взгляд, является неправомерным.
Вспомогательные органы являются государственными органами, имеют свои реквизиты, счета, печати, имущество и т.д.
Вспомогательные органы издают собственные акты правового регулирования, которые являются обязательными только для работников указанных органов и не имеют права издавать акты, обязательные для исполнения другими органами, даже теми, с которыми они тесно взаимодействуют. Также они сами не вправе принимать никаких властных решений, но наделены полномочиями по подготовке таких решений, по их оформлению.
Вспомогательные органы зачастую действительно играют роль «серого кардинала» за спинами органов государственной власти, поскольку именно они готовят заключения по принимаемым органами государственной власти решениям, собирают аналитическую информацию, на основе которой такие решения готовятся, осуществляют фильтрацию обращений, поступающих в органы государственной власти.
Таким образом, роль вспомогательных органов при органах государственной власти трудно переоценить. И профессионализм государственных служащих вспомогательных органов, их непредвзятость и порядочность, зачастую значат не меньше, чем эти же качества у высших должностных лиц государства, а иногда даже и больше, поскольку именно вспомогательные органы являются своеобразным фильтром, через который к органам государственной власти поступает информация о необходимости принятия тех или иных решений.
Список литературы:
1. Байрамов А.Х. Деятельность прокуроров по обеспечению законности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. N 10.
2. Информационное Агентство "ГАРАНТ"// Эл. Ресурс: http://www.garant.ru/ news/307405/#ixzz2xT
WaOctB /
3. Конституционное право России: учебник для студентов ВУЗов/ Под ред. Б.С.Эбзеева, А.С.Прудникова,
В.И. Авсеенко. М., Юнити-ДАНА, 2010.
4. Осавелюк А.М. «Взаимоотношения депутатов с личными помощниками и персоналом вспомогательных органов парламентов»//Государство и право. 1996, № 11.
5. Осавелюк А.М. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М, 2007.
6. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999.
7. Максименко А. В., Меняйло Л. Н., Тищенко И. В. Роль органов внутренних дел в возмещении материального ущерба вследствие совершенного преступления // Бизнес в законе. - 2014. - №1.
Рецензия
на статью старшего преподавателя кафедры гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД РФ Кравцовой Е.А., доцента гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД РФ Максименко А.В., начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Бел ЮИ МВД РФ Шалайкина Р.Н. «Вспомогательный аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и особенности его функционирования»
Представленная на рецензирование статья посвящена актуальной теме. При существующей системе выборов в Государственную Думу - главный законодательный орган Российской Федерации, когда основной упор делается не на профессиональные качества избираемой личности, а на ее популярность, значение вспомогательных органов трудно переоценить.
В настоящее время большинство авторов, исследующих государственные органы, посвящают свои труды анализу действующих органов государственной власти, не учитывая роль и значение вспомогательных органов. Авторы статьи сделали удачную попытку восполнить данный пробел.
В статье исследуются вспомогательные органы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, подчеркивается их роль и значение, выявляется их структура и особенности их построения и функционирования.
Статья написана доступным языком, легко читаема, оригинальна.
Статья соответствует требованиям ВАК, предъявляемым к ее написанию. Результаты статьи имеют теоретическую значимость и могут быть применены при чтении учебных дисциплин «Конституционное право», «Парламентское право», а также использованы в научной деятельности. Статья может быть рекомендована к напечатанию в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.
Рецензент:
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права и процесса НИУ «Бел-ГУ» С.В.Тычинин
17
