CC BY
29Научное обеспечение противодействия правонарушениям
УДК 342.7 © Е. В. Киричёк, 2013
Определение правового статуса сотрудника полиции как необходимое условие эффективного обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
Е. В. Киричёк *
Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина предполагает деятельность огромного числа субъектов. В этом механизме правоохранительные органы образуют систему, выступающую ядром обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Полиция является здесь специальным субъектом управления. Сотрудники полиции по своему правовому статусу отличаются как от гражданских государственных служащих, так и от военнослужащих. Правовое регулирование их деятельности также имеет специфику.
Ключевые слова: правовой статус, полиция, права, свободы, человек, гражданин, механизм обеспечения.
Вопросы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина всегда были в центре внимания различных государственных органов, поскольку это их важнейшая конституционная обязанность (ст. 2 Конституции РФ) . Огромная роль здесь отводится органам внутренних дел, в частности полиции, которая вступает в самые разнообразные отношения с гражданами, включая ситуации, касающиеся их прав и свобод, и наделена в этой сфере комплексом задач и функций (направлений деятельности) Она выполняет функции защиты личности, общества, государства от противоправных посягательств, предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений, выявления и раскрытия преступлений . Сюда же относятся: производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской
Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; и др
Происходящие в стране преобразования привели к активизации обращений граждан в государственные органы, в том числе в органы внутренних дел: они справедливо высказывают свое возмущение фактами беззакония и бюрократизма, посягательства на собственность, честь и достоинство человека и гражданина . Так, по данным МВД России, в январе-декабре 2012 г. органами внутренних дел рассмотрено 26,24 млн заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях, что на 6,6% больше, чем за двенадцать месяцев 2011 г. В 7,1% случаев принято решение о возбуждении уголовного дела Всего возбуждено 1861,4 тыс . уголовных дел, что на 6,1% меньше показателя аналогичного периода предыдущего года . За этот период зарегистрировано 2302,2 тыс .
В нашем журнале публикуется впервые .
*
преступлений, или на 4,3% меньше, чем за аналогичный период предыдущего года . Рост числа зарегистрированных преступлений отмечен в 22 субъектах Российской Федерации, снижение — в 61 субъекте 1 .
Разнообразие общественных отношений, возникающих в сфере деятельности полиции, предопределяет различия в структуре (подразделения, организации и службы), распределении полномочий между подразделениями и службами (уголовный розыск, участковые уполномоченные полиции, вневедомственная охрана, патрульно-постовая служба, Государственная инспекция безопасности дорожного движения и др.), формах и методах их работы, видах деятельности (административная, уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и др.).
Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина предполагает деятельность огромного числа субъектов . В этом механизме правоохранительные органы, дополняя друг друга в процессе взаимодействия, образуют систему, выступающую ядром обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Специальным субъектом управления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина является полиция
Полиция создается и функционирует в качестве составной части единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел В ее состав могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей Руководство деятельностью полиции осуществляют руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции В пределах своей компетенции они несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей Президент Российской Федерации определяет состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции. Нормативы и лимиты штатной численности подразделений полиции в пределах установленной штатной численности органов внутренних дел определяются руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел .
Служба в полиции Российской Федерации представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной, как уже было отмечено ранее, с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, с противодействием преступности, охраной общественного порядка,
собственности, обеспечением общественной безопасности и т д Полиция обязана незамедлительно приходить на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств . Более того, в пределах своих полномочий полиция оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в охране и защите их прав и свобод . В этой связи отметим, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред . от 6 декабря 2011 г.) 2 выделяет такие три главных вида государственной службы, как:
1) государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;
2) военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;
3) правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, с учетом указанной классификации сотрудников полиции следует отнести к категории милитаризованных государственных служащих, проходящих службу в системе государственных органов исполнительной власти на должностях правоохранительной службы
Необходимо отметить, что термины «государственная служба в органах внутренних дел», «государственная служба в полиции» употребляются крайне редко. Как правило, традиционно применяются словосочетания «служба в органах внутренних дел», «служба в полиции», хотя, например, в ст 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред от 3 декабря 2012 г ) говорится, что служба в органах внутренних дел — это федеральная государственная служба 3 . При этом следует подчеркнуть, что такая служба является специфическим видом трудовой деятельности
Таким образом, можно выделить три признака, характеризующих сотрудника полиции как государственного служащего Во-первых, при исполнении служебных обязанностей он действует по поручению государства и от его имени Во-вторых, он занимает должность, которая определяет его правовой статус В-третьих, осуществляет государственную службу за вознаграждение, которое подчеркивает особенности в оплате его труда (например, оплата за специальное звание, надбавка за выслугу лет, надбавки за ученую степень и ученое звание и т д )
В контексте нашего исследования рассмотрим специфические признаки (черты) деятельности полиции:
1) это деятельность профессиональная. Профессионализм — важный признак рассматриваемой деятельности, хотя и оспариваемый марксистско-ленинской идеологией В советский период отечественной истории, 20-30-е гг. , были сделаны попытки перейти с профессионального принципа построения милиции (полиции) на «милиционную» систему, т. е . с привлечением к повседневной работе милиции, в порядке общественной повинности, граждан из рабочих и крестьян, но эти попытки оказались неудачными 4;
2) это особый вид государственно-властной (управленческой) деятельности, являющейся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти 5 в сфере внутренних дел .
Автор небезосновательно говорит о полицейской деятельности как о государственно-властной (управленческой), поскольку полиция — это одновременно орган власти (исполнительной) и управления (государственного). Что же в данном случае лежит в основе соотношения понятий «власть» и «управление», «исполнительная власть» и «государственное управление»?
В отношении понятий «власть» и «управление» прослеживаются определенная соподчиненность
и взаимозависимость: власть предполагает управление объектом, а управление — осуществление над ним власти. Иными словами, понятие «власть» первично к понятию «управление», поскольку не каждый работник управления (например, специалисты, технические исполнители, часть функциональных руководителей) обладает реальной властью, но каждый работник, наделенный властными полномочиями, выполняет вполне определенные функции управления Исходя из этого, когда мы говорим о полиции как об особом виде государственно-властной деятельности, подразумеваем и то, что это деятельность управленческая
Теперь рассмотрим вопрос о соотношении понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» Здесь следует исходить из того, что категории эти разноуровневые, разнопорядковые и поэтому несравнимые . Для того чтобы привести их к единому знаменателю, необходимо вспомнить, что государственное управление в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации управленческих задач Так, исполнительная власть — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — категория организационно-правовая Право на существование имеют обе эти государственно-правовые категории Соответственно, государственное управление — реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может
Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления
Дело в том, что государственное управление в соответствующем толковании, будучи понятием теоретическим, позволяет объединить систему органов исполнительной власти с указанной совокупностью разнообразных властных субъектов по признаку характера осуществляемой ими деятельности Деятельность эта определенно и однозначно является исполнительно-распорядительной (т е не может быть названа ни законодательной деятельностью, ни судебной)
Таким образом, в рамках государственного управления реализуется и исполнительная власть, а также исполнительно-распорядительная деятельность других органов государства и прочих властных субъектов Безусловно, говоря о государственном управлении, мы прежде всего указываем на преобладающую организационную составляющую содержания данного понятия
Как видим, соотношение этих ключевых понятий нельзя признать простым Построенная выше
логическая цепочка дает возможность установить взаимосвязь и взаимную обусловленность указанных явлений, позволяя соотнести их на организационном уровне;
3) это правоохранительная деятельность, направленная на охрану общественного порядка, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной, государственной, национальной, экономической, экологической и любой другой безопасности и имеющая в своем распоряжении собственный аппарат для применения государственного принуждения . Следует отметить, что п . 1 Декларации о полиции, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 г., подчеркивает правоохранительный характер полицейской деятельности «Полицейский, — говорится в Декларации, — должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом» 6;
4) это деятельность, урегулированная нормами права, которые, в свою очередь, являются правовой основой организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина . В своей деятельности полиция руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции;
5) полисубъектный характер деятельности. Полисубъектный подход раскрывает условия, закономерности и принципы взаимодействия всей совокупности субъектов правоохранительной среды Результат полисубъектного взаимодействия сказывается на содержании и, соответственно, функционировании организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
Деятельность полиции в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина обусловлена их компетенцией, т е правами и обязанностями, которые установлены правовыми актами
Компетенция органов внутренних дел, включающих в себя полицию, определяется типовыми положениями 7, а также специальными нормативными правовыми актами 8 . В целях повышения эффективности деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации по охране и защите прав и свобод человека и гражданина и в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» утверждены Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации 9 .
Итак, полиция, осуществляя профессиональную деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка, созданию гарантий общественной безопасности, борьбе с правонарушениями, является неотъемлемой частью (элементом) организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина
«Без структуры, подобной МВД России, ни одно государство существовать не может», — заявил В. В. Путин . У МВД России много сложных задач, поставленных обществом и государством, и в целом оно с ними справляется, считает Президент РФ 10 .
Таким образом, полицию можно определить как особый вид профессиональной государственно-властной (управленческой) деятельности, являющейся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной, государственной, национальной, экономической, экологической и любой другой безопасности и связанной с применением мер государственно-принудительного характера
1 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь-декабрь 2012 года // Официальный сайт МВД России . URL: http://mvd. ru/presscenter/ statistics/reports/item/804701/ (дата обращения: 29.01.2013) .
2 Рос. газета. 2003. 31 мая ; 2011 . 9 дек.
3 Там же . 2011 . 7 дек.; 2012. 7 дек.
4 Бельский К. С. Полицейское право : лекционный курс. М. , 2004. С 34-36.
5 О структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 : ред. от 25 июня 2012 г. // Рос. газета. 2012. 22 мая ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo . gov. ru. 2012. 25 июня (дата обращения: 29 01 2013)
6 Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / сост. Т. И . Мо-скалькова и др. М. , 1998. С 77-78.
7 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской
Федерации по субъекту Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 249 : ред. от 15 января 2013 г. // Рос . газета . 2011. 2 марта ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. 2013. 15 января (дата обращения: 29.01. 2013) ; Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте : приказ МВД России от 15 июня 2011 г. № 636 // Рос . газета . 2011. 19 авг. ; Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне : приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 28 .
8 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ : ред. от 25 июня 2012 г. // Рос. газета. 2011 . 10 февр. ; 2012 27 июня
9 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от
1 марта 2011 г. № 248 : ред. от 15 января 2013 г. // Там же . 2011 .
2 марта ; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo .gov. ru. 2013 . 15 января (дата обращения: 29.01. 2013) .
10 Латухина К. Дело было в полиции // Рос . газета . 2012. 12 нояб
