CC BY
436
УДК 352.07(477) "1997/2012"(045)
Ю. В. Бойко
ВИЗНАЧЕННЯ КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД ПРОВЕДЕНИЯ МУН1ЦИПАЛЬНО1 РЕФОРМИ В УКРА1Н1: ПОРШНЯЛЬНО-
ПРАВОВИЙ АНАЛ1З
У cmammi розглядаютъся втчизняш проекти та концепци реформування мюцевого самоврядування шнця 1990-х - початку 2000-х poKie. Порiвнялъно-прaвовий aнaлiз дозволив визначити основт напрями, стлъш положення та poзбiжнocmi щодо шляхiв реформування м^цевого самоврядування закладених в цих документах. У кoнmекcmi структурного aнaлiзу mекcmiв пpoекmiв концепцт мушципалъног реформи автор зазначае, що бтъшютъ з них передбачае, що мунщипалъна реформа не може бути самодостатнъою. Вбачаетъся доцшъним розглядати мунщипалъну реформу паралелъно з конститущйною, адмШстративною, aдмiнicmpamивнo-mеpиmopiaлънoю реформою, вiдoбpaзиmи гг взаемозв'язок i-з державною владою та тшими iнcmиmуmaми полтично'г системи сустлъства, який мае забезпечити формування не ттъки iнcmиmуцiйнoг та функцтног, але й нормативной частини правовог системи Украгни.
Зроблено висновок, що вс сучаст концепци, будучи взяmi окремо, не в змoзi показати становище м^цевого самоврядування доситъ об'ективно i в абсолютнт мipi реал^тично. Це пояснюетъся, насамперед, тим , що жодна з концепцт не розроблена доситъ повно i тому, не може з належною повнотою характеризувати iнcmиmуm м^цевого самоврядування.
Ключов1 слова: концепщя, м^цеве самоврядування, мунщипалъна реформа, конститущйнареформа, адмШстративнареформа, mеpиmopiaлънaреформа.
Постановка проблеми. В контексп реал1зацп мунщипально! реформи, розпочато'1 у 2012 рощ Президентом Украши, прюритетного значення набувають питання наближення Украши до европейських стандарт1в по Bcix напрямах. 3 огляду на процеси, яю ниш вщбуваються в Укрш'ш, зокрема вибiр европейського вектору, особливосп розвитку мюцевого самоврядування в Укрш'ш набувають усе бшьшо'1 актуальносп, яка обумовлена теоретичною та практичною значущютю питань, пов'язаних з формуванням i розвитком в Укршш науково обгрунтовано! концепци реформування мюцевого самоврядування.
Анал1з останшх до^дженъ i публтацш. Питання реформування мюцевого самоврядування в умовах евроштеграцшних прагнень Украши та забезпечення правових засад щодо здшснення вщповщних заxодiв, виходячи з !х актуальносп в контексп становлення в Украш ефективного, результативного, економiчного мюцевого самоврядування, знаходять свое вщображення у роботах багатьох сучасних наукових дослщниюв, зокрема таких, як: М. Баймуратов, О. Батанов, I. Грицяк, В. Кампо, В. Куйбща, В. Нудельман, М. Штцик, М. Пухтинський, А. Ткачук та шшь Незважаючи на вагомi здобутки втизняних науковщв у розкритп проблематики мюцевого самоврядування, узгодженого доктринального тдходу до розбудови мюцевого самоврядування ними не вироблено. Крiм того, низка правових законопроекпв i концепцш реформування мюцевого самоврядування до сьогодшшнього дня не знайшла свого формального оформлення у нормативно-правових актах та залишаеться у статуа «проекту». Таким чином, проблема правово! природи основоположних засад i напрямiв мунiципальноi реформи Украши е такою що потребуе подальших дослщжень.
Метою даног cmammi е узагальнення концептуальних проблем проведения мунщипально' реформи в Укршш, шляхом проведення пор1вняльно-правового анал1зу основних положень, напрацьованих на сьогодш, в1тчизняних проект1в i концепцш реформування iнституту мiсцевого самоврядування.
Викладення основного Mamepiany. В сучасному свт яюсть мiсцевого самоврядування займае стратепчно важливе мiсце та мае важливе значення у процес суспiльного розвитку. Мюцеве самоврядування як найважливiший шститут демократ^ дедалi бiльше впливае на соцiально-економiчнi та полiтичнi процеси в держав^ сприяе децентралiзацii влади, активiзацii населення та залученню його до участ в пол^ико-правових процесах, зокрема у виршенш питань мюцевого значення. Але на сучасному етат державотворення залишаеться безлiч проблем, яю стримують подальший розвиток iнституту локально' демократ^'.
Зазначена проблематика значно актуалiзуеться у зв'язку iз проведенням конституцшно' реформи, що реалiзуеться в даний час в Укрш'ш, i в першу чергу у зв'язку з початком роботи Конституцшно' асамбле', яку було створено Указом Президента Укра'ни вщ 21 лютого 2011 року № 224/2011. Головною метою оновлення Основного закону стало утвердження якюно ново'' демократично'' моделi пол^ично' системи европейського зразка, яка б мала повшстю забезпечити принципи дотримання прав та свобод людини та громадянина, народовладдя, верховенства права, ефективного державного управлшня та започаткувати на конституцшному рiвнi реформу мiсцевого самоврядування [1].
Не викликае сумшву, що конституцiйно-правовi норми, якi легалiзують локальну демократ^ мають грунтуватися на засадах закладених мiжнародними стандартами мiсцевого самоврядування, а саме на принципах децентралiзацii, деконцентрацп, повсюдностi, субсидiарностi. При цьому, аналiз вже зроблених наопрацювань Конституцшно' Асамбле'' дав змогу дiйти висновку що, юнуюча в Украiнi система мюцевого самоврядування не задовольняе потреби суспшьства, правове регулювання та практика мюцевого самоврядування не вiдповiдають Свропейськш хартй мiсцевого самоврядування, а функцюнування мiсцевого самоврядування у бiльшостi територiальних громад не забезпечуе створення та тдтримки сприятливого життевого середовища[2, с. 31-33; 3].
Визнання недосконалосп сучасно'' моделi мунiципальноi влади й до сьогодш не викликало дiевих результативних спроб якюно змiнити систему ii правового забезпечення. Вiтчизняна правова доктрина закладае щею поступового реформування законодавства про мюцеве самоврядування, за якою запровадження ново' правово' моделi мае передувати декшька перехiдних етапiв, при цьому ч^кого бачення ефективно' моделi мiсцевого самоврядування сучасною правовою доктриною й доа не вироблено.
Невирiшенiсть питання еволюцй правового забезпечення самоврядування в Укрш'ш зумовлюе активне використання програмних правових механiзмiв державного впливу на вщповщш процеси. Програмнi механiзми набули широкого застосування через 1'х «м'який» характер та етапнiсть, ключовим шщатором та розробником таких програм та концепцш е Уряд Укра'ни.
В рамках розв'язання правових проблем мюцевого самоврядування, Кабшет Мiнiстрiв Укра'ни прийняв Концепщю законодавчого забезпечення мiсцевого самоврядування вщ 25.07.2002 № 416-р, яка враховуе субординащю в системi нормативно-правового регулювання вщносин у сферi мюцевого самоврядування: конституцiйного, законодавчо-установчого (статусного), законодавчо-нормативного, локального (статутного). Законодавче забезпечення розвитку мюцевого самоврядування повинно базуеться на засадах:
- комплексного тдходу до розвитку законодавства в цшому 1 розроблення окремих нормативно-правових акт1в;
- органичного поеднання статусного (установчого), функционального 1 галузевого методов нормативно-правового врегулювання;
- здшснення подготовки проектов нормативно-правових акпв з урахуванням административно!, судово-правово!, адмш1стративно-територ1ально! реформ;
- финансового обгрунтування проектов нормативно-правових акт1в;
- наукового супроводження та експертизи в1дпов1дних проектов нормативно-правових акпв;
- проведення на законодавчш основа експеримент1в 1з запровадження нових форм оргашзацп м1сцевого самоврядування, шновацш у ход1 реформи мюцевого самоврядування;
- додаткове делегування органам мюцевого самоврядування повноважень м1сцевих оргашв виконавчо! влади щодо прийняття р1шень нормативного характеру [4].
Саме зазначена Концепция мае стати складовою Национально! програми адаптацп муниципального законодавства Укра!ни до законодавства СС, розробкою яко! займаеться М1жв1домча координацшна рада з адаптацп законодавства Укра!ни до законодавства Свропейського Союзу.
Законодавче забезпечення розвитку мюцевого самоврядування повинне в1дпов1дати конституцшним основам його оргашзацп та д1яльност1, а також принципам Свропейсько! хартп мюцевого самоврядування щодо оргашзацшно!, правово! 1 ф1нансово-економ1чно! самостийности територ1альних громад.
В1дсутшсть конститутивних доктринальних розробок проведення мунщипально! реформи та не зовс1м вдала практика !! реал1зацп протягом вже багатьох рок1в св1дчить про значш проблеми у ц1й област та закладае тдстави для появи низки правових законопроект1в 1 концепц1й, розроблених державними органами й установами, науковими групами, пол1тичними парт1ями, окремими державними й пол1тичними д1ячами, 1нституц1ями громадянського сусп1льства тощо.
Найвдал1шими спробами напрацювання таких документов к1нця 1990-х - початку 2000-х рок1в стали:
- Концепция административно! реформи (1998 р1к);
- Концепция национально! програми мунщипально! реформи в Укрш'ш (1997 р1к);
- Концепция реформи м1сцевого самоврядування в Укрш'ш (мунщипально! реформи) (2000 р1к);
- Концепц1я реформи м1сцевого самоврядування (2009 р1к);
- Концепция реформи м1сцевого самоврядування (2011 р1к);
- Концепц1я реформи м1сцевого самоврядування та територ1ально! орган1зац1! влади в Укршш (2012 р1к).
Розглянемо наведен документи б1льш детально. Так, у «Концепцп административно! реформи в Укра!н1» (роздш IV) серед концептуальних засад ефективно! оргашзацп управл1ння на региональному та м1сцевому р1внях заф1ксована потреба «проведення мунщипально! реформи» [5]. Проект вказуе на ютотш недол1ки 1снуючого територ1ального устрою та системи м1сцевого самоврядування, як1 системно впливають на ефектившсть управлшсько! д1яльност1.
Проект також передбачае, що для проведення реформи необх1дно прискорити розроблення та прийняття концепций 1 програм щодо державно! тдтримки 1 розвитку м1сцевого самоврядування в Укра!н1; мунщипально! реформи; реформи бюджетно! системи Укра!ни в частиш розширення финансово! самостийности оргашв м1сцевого самоврядування; проведення державно-правових експеримент1в, пов'язаних з територ1альним розвитком 1 м1сцевим самоврядуванням.
Ще до прийняття концепцп адмшютративно'' реформи, у 1997 роцi П. Бшенчук, В. Кравченко i М. Пщмогильний запропонували «Концепщю нащонально1 програми мунщипально'' реформи в Укршш» [6, c. 123-124], в якiй серед шшого було вказано на необхщносп «об'еднати, адаптувати i гармонiзувати мунщипальш перетворення з iншими структурними складовими процесу реформування укра'нського cуcпiльcтва, оргашчно поеднуючи ix iз реформами (пол^ичною, економiчною, конcтитуцiйною, адмiнicтративною, судовою, вшськовою, податковою, земельною, житловою тощо), що почались у державЬ>.
Цiлями Нацюнально' програми було проголошено забезпечення становлення i розвитку самоврядування мicцевиx громад, тдвищення ефективноcтi управлiння на мюцях та на державному рiвнi, розвиток сш, селищ, мicт i територш.
Розроблений у 2000 роцi «проект Концепцп реформи мicцевого самоврядування в Укршш (мунщипшльно' реформи)» [7, c. 3], внесений на розгляд народним депутатом В. I. Коновалюком, мютив в cобi шляхи розв'язання найважливших проблем мicцевого самоврядування - стабшьного icнування та розвитку територiальниx громад, виршення питань комунально'' влаcноcтi, адмiнicтративно-територiального устрою, та iншиx. Вона грунтуеться на визнаннi права територiальниx громад самостшно вирiшувати питання мicцевого значення.
Цей документ визначив мету мунщипально' реформи, яка:
- по-перше, полягае в забезпеченш сприятливих умов для здшснення права властей, в межах закону, здшснювати регулювання i управлшня суттевою часткою державних справ, як належать до 'хньо' компетенцп, в штересах мicцевого населення;
- по-друге, передбачае забезпечення становлення i розвитку мюцевого самоврядування в Укршш, визначення концептуальних пол^ико-правових, органiзацiйниx, фiнанcово-економiчниx напрямiв та заxодiв державноi пiдтримки i розвитку мicцевого самоврядування.
Вказiвка про низку недолтв, що icнують у cферi мicцевого самоврядування, у проек^ супроводжуються зазначенням основних напрямiв виршення основних проблем мунiципальноi реформи:
- формування в свщомосп людей розумшня важливоcтi ролi мicцевого самоврядування та розвиток шщативи населення;
- ч^ке розмежування повноважень органiв державно1 влади та оргашв мicцевого самоврядування;
- прийняття законодавчих акпв, якi визначають особливосп права комунально1 влаcноcтi та компетенщю органiв мicцевого самоврядування щодо розпорядження нею;
- забезпечення матерiальноi та фiнанcовоi бази мicцевого самоврядування шляхом корегування бюджетно1 полiтики держави;
- вдосконалення адмiнicтративно-територiального устрою.
У 2009 рощ Мшрегюнбудом була запропонована та схвалена розпорядженням Кабшету Мiнicтрiв Украши N 900-р. «Концепцiя реформи мюцевого самоврядування» [8]. Вiдповiдно до Щ€1 Концепцй, метою реформування мicцевого самоврядування в Украш е пiдвищення якосп життя людини за рахунок створення умов для сталого розвитку територiальниx громад як самостшних та самодостатшх cоцiальниx cпiльнот, члени яких матимуть можливють ефективно захищати влаcнi права та штереси шляхом учаcтi у виршенш питань мicцевого значення.
Автори Концепцп для досягнення поставлено1 мети, запропонували створення реально1 органiзацiйноi та фiнанcовоi cамоcтiйноcтi територiальниx громад, створення умов для наближення якосп ix дiяльноcтi до европейських cтандартiв, що в свою чергу передбачае:
- розроблення та реалiзацiю системи заxодiв поличного, правового,
iнcтитyцiйнoгo тa opгaнiзaцiйнoгo xapaктepy, cпpямoвaниx нa cтвopeння yмoв, cпpиятливиx для cтaлoгo poзвиткy тepитopiaльниx гpoмaд;
- тpaнcфopмaцiю бaзoвoгo piвня cиcтeми aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoгo ycтpoю з мeтoю фopмyвaння пepвиннoгo cyб'eктa мicцeвoгo caмoвpядyвaння -тepитopiaльнoï гpoмaди, якa б мaлa нeoбxiднi пpaвoвi, фiнaнcoвi тa iншi pecypcrn мoжливocтi для нaдaння нaceлeнню пoвнoцiнниx пyблiчниx пocлyг тa зaбeзпeчeння кoмфopтниx i бeзпeчниx yмoв пpoживaння людини в тел^ ceлищi, мicтi;
- cтимyлювaння пpoцecy cтaнoвлeння тepитopiaльнoï гpoмaди як цiлicнoï (iнтeгpoвaнoï) coлiдapнoï coцiaльнoï cпiльнoти, члeни яш! ycвiдoмлюють cвoï iнтepecи тa cпpoмoжнi ïx вiдcтoювaти y cпiвпpaцi з opгaнaми мicцeвoгo caмoвpядyвaння;
- cтимyлювaння poзвиткy фopм пpямoï дeмoкpaтiï тa cтвopeння yмoв для бeзпocepeдньoï yчacтi житeлiв y виpiшeннi питaнь мicцeвoгo знaчeння, в тому чиош чepeз opгaни caмoopгaнiзaцiï нaceлeння, гpoмaдcькi opгaнiзaцiï тa iншi oб'eднaння гpoмaдян;
- пepepoзпoдiл пoвнoвaжeнь мiж opгaнaми мicцeвoгo caмoвpядyвaння тa мicцeвими opгaнaми викoнaвчoï влaди, a тaкoж opгaнaми мicцeвoгo caмoвpядyвaння piзнoгo тepитopiaльнoгo piвня нa зacaдax дeцeнтpaлiзaцiï пyблiчнoгo yпpaвлiння тa пpинципy cyбcидiapнocтi з мeтoю нeдoпyщeння пoдвiйнoгo пiдпopядкyвaння тa дyблювaння фyнкцiй i зaвдaнь;
- yдocкoнaлeння пpoцeдyp фopмyвaння opгaнiв мicцeвoгo caмoвpядyвaння тa oбpaння аль^ки^, ceлищниx, мicькиx гoлiв;
- cтвopeння yмoв для нaлeжнoгo мaтepiaльнoгo, фiнaнcoвoгo тa iншoгo pecypcнoгo зaбeзпeчeння виштання зaвдaнь тa фyнкцiй мicцeвoгo caмoвpядyвaння.
Пiзнiшe, y 2011 poцi 6ув зaпpoпoнoвaний зaкoнoпpoeкт Aco^a^ï мicт Укpaïни -«^н^падя peфopми мicцeвoгo caмoвpядyвaння» № 9646 вiд 26.12.2011, в^тений нa poзгляд нapoдними дeпyтaтaми У^шни Ю. I. Гaнyщaкoм, Ш. Г. Kиpилeнкoм, C. П. Пoдгopним, A. C. Maтвieнкoм, В. П. Kpaвчyк [9] Цeй дoкyмeнт зaдeклapyвaв ocнoвнoю мeтoю мyнiципaльнoï peфopми зaбeзпeчeння eфeктивнoï cиcтeми мicцeвoгo caмoвpядyвaння вiдпoвiднo дo вимoг Gвpoпeйcькoï xapiiï мicцeвoгo caмoвpядyвaння, якa пoвиннa oxoплювaти нacтyпнi cфepи: iнcтитyцiйнa peфopмa мicцeвoгo caмoвpядyвaння; aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнa peфopмa; дeцeнтpaлiзaцiя тa дeлeгyвaння пoвнoвaжeнь; фiнaнcoвa дeцeнтpaлiзaцiя; дepжaвний нaгляд зa дiяльнicтю opгaнiв мicцeвoгo caмoвpядyвaння; iнтeгpyвaння peфopми мicцeвoгo caмoвpядyвaння y бшьш зaгaльнy peфopмy пyблiчнoï aдмiнicтpaцiï; iнфpacтpyктypa тa житлoвo-кoмyнaльнi пocлyги.
Bиxoдячи з пocтaвлeнoï мeти, зaвдaння Koнцeпцiï фopмyвaння в Укpaïнi cпpoмoжнoгo мicцeвoгo caмoвpядyвaння eвpoпeйcькoгo зpaзкa пoлягaють y визнaчeннi:
- oптимaльнoï тepитopiaльнoï ocнoви cпpoмoжниx тepитopiaльниx гpoмaд;
- oптимaльнoï cиcтeми мicцeвoгo caмoвpядyвaння тaкиx тepитopiaльниx гpoмaд;
- пoвнoвaжeнь з нaдaння пyблiчниx пocлyг, якi мaють 6ути пepeдaнi opгaнaм мicцeвoгo caмoвpядyвaння тepитopiaльниx гpoмaд;
- pecypcнa бaзa тepитopiaльниx гpoмaд.
Дoкyмeнт пepeдбaчae пpoвeдeння peфopми мicцeвoгo caмoвpядyвaння y кoмплeкci iз peфopмoю aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoгo ycтpoю. Ocнoвoю peaлiзaцiï дaнoгo вapiaнтa e iдeя фopмyвaння eкoнoмiчнo cпpoмoжниx тepитopiaльниx гpoмaд як пepвиннoгo piвня мicцeвoгo caмoвpядyвaння oдpaзy нa нoвiй тepитopiaльнiй ocнoвi. Ta^ фopмyлa cтвopюe пepeдyмoви для cтвopeння дieздaтниx гpoмaд, oптимiзaцiï тepитopiaльниx ocнoв вpядyвaння.
Щe oдин дoкyмeнт, poзpoблeний Miнicтepcтвoм peгioнaльнoгo poзвиткy, бyдiвництвa тa ЖЕГ Укpaïни зa пiдтpимки Paди Gвpoпи - Пpoeкт «Koнцeпцiï peфopми
мicцeвoгo caмoвpядyвaння тa тepитopiaльнoï opгaнiзaцiï влaди в Укpaïнi» [10]. Bкaзaний дoкyмeнт визнaчae: змicт, мeтy, зaвдaння, нaпpями, eтaпи тa opгaнiзaцiйнo-пpaвoвi ocнoви мyнiципaльнoï peфopми.
Змicт мyнiципaльнoï peфopми пo-пepшe - пoлягae y кoмплeкcнiй пepeбyдoвi icнyючoï cиcтeми, якa oxoo^e тepитopiaльнy ocнoвy opгaнiв мicцeвoгo caмoвpядyвaння бaзoвoгo piвня (мyнiципaльний piвeнь, який в yкpaïнcькiй нoмeнклaтypi мae piзнi нaзви), opгaни мicцeвoгo caмoвpядyвaння вcix piвнiв, в тoмy чиcлi викoнaвчi кoмiтeти peгioнaльниx (oблacниx) тa paйoнниx paд, poзпoдiл зaвдaнь мiж opгaнaми мicцeвoгo caмoвpядyвaння piзниx piвнiв, гли6инну peopгaнiзaцiю мicцeвoï дepжaвнoï aдмiнicтpaцiï, яга мae викoнyвaти функцп кoopдинaцiï тa нaглядy; пo-дpyгe - пepeдбaчae repex^ нa нoвy мoдeль opгaнiзaцiï peгioнaльнoï влaди.
Гoлoвнa мeтa peфopми мicцeвoгo caмoвpядyвaння - пiдвищeння якocтi життя людeй y мicтax, ceлищax тa ceлax шляxoм зaбeзпeчeння cпpoмoжнocтi opгaнiв мicцeвoгo caмoвpядyвaння cтвopювaти eкoнoмiчнi тa coцiaльнi yмoви poзвиткy тepитopiaльниx гpoмaд тa ïx oб'eднaнь, a тaкoж зaбeзпeчeння мicцeвими opгaнaми викoнaвчoï влaди, тepитopiaльними opгaнaми цeнтpaльниx opгaнiв викoнaвчoï влaди тepитopiaльнoï дocтyпнocтi житeлiв циx тepитopiaльниx гpoмaд дo aдмiнicтpaтивниx, coцiaльниx тa iншиx пocлyг. З ^oro виднo, щo мyнiципaльнa peфopмa виявляeтьcя cклaдoвoю чacтинoю aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoï peфopми, яга, як пoкaзaнo вищe, включae тaкoж питaння тepитopiaльнoï peopгaнiзaцiï викoнaвчoï влaди.
Ocнoвним зaвдaнням poзpoбки Koнцeпцiï ^гав aнaлiз aктyaльниx пpoблeм y cфepi мicцeвoгo caмoвpядyвaння, визнaчeння ocнoвниx пiдxoдiв тa пpaвoвиx, opгaнiзaцiйниx, фiнaнcoвиx зacaд ïx виpiшeння, yзгoджeння y чaci з peфopмyвaнням aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoгo ycтpoю.
Kлючoвим питaнням Koнцeпцiï e oбrpyнтyвaння пpoпoзицiй щoдo зaбeзпeчeння нa peгioнaльнoмy тa мicцeвoмy piвнi дeмoкpaтичнoï i eфeктивнoï opгaнiзaцiï yпpaвлiння, зaпpoвaджeння мexaнiзмy oптимaльнoгo caмoдocтaтньoгo фyнкцioнyвaння cyб'eктiв мicцeвoгo caмoвpядyвaння.
Koнцeпцiя мae зaбeзпeчити для мyнiципaлiтeтiв двa cпocoби впpoвaджeння peфopми: aбo шляxoм oб'eднaння (злиття) тepитopiaльниx гpoмaд в oднy бiльшy гpoмaдy, aбo шляxoм мiжмyнiципaльнoгo cпiвpoбiтництвa чepeз yтвopeння coюзy гpoмaд, в я^му yтвopюeтьcя oдин пpeдcтaвницький opгaн тa йoгo викoнaвчi opгaни.
Oтжe, згiднo з пpoeктoм Koнцeпцiï нeoбxiднo зaвepшити тepитopiaльнy peфopмy щo cтaнoвить пepший eтaп мyнiципaльнoï peфopми.
Bкaзaний дoкyмeнт мaв би cтaти бaзoвим aктoм в пpoцeci здiйcнeння мyнiципaльнoï peфopми в Укpaïнi, пpoтe Уpядoм, з вpaxyвaнням peзyльтaтiв oбгoвopeння, зaпpoпoнoвaний Miнpeгioнoм пpoeкт poзпopяджeння бyлo знятo з poзглядy нa нeвизнaчeний тepмiн.
Пpoвeдeний пopiвняльний aнaлiз тeкcтiв пpoeктiв тa кoнцeпцiй мyнiципaльнoï peфopми нaдae тдегави зpoбити виcнoвoк пpo тe, щo бiльшicть з циx дoкyмeнтiв визнaчae мyнiципaльнy peфopмy як cклaдoвy cиcтeмнoï iнcтитyцiйнo-пpaвoвoï дepжaвнoï peфopми. Дo тaкoгo ж виcнoвкy пpиxoдять тaкoж i дeякi вiтчизнянi нayкoвцi, нaпpиклaд O. B. Бaтaнoв, зaзнaчae «в ^mmcn peфopми мicцeвoгo caмoвpядyвaння вapтo poзyмiти кoнcтитyюючy тa iнcтитyцioнaльнy poль мунщитальш!' влaди як oднoгo з ключoвиx eлeмeнтiв cиcтeми кoнcтитyцiйнoгo лaдy Укpaïни» [11, c. 118]. Caмe тому «cyттeвoгo peфopмyвaння мae зaзнaти нacaмпepeд кoнcтитyцiйнa мoдeль мicцeвoгo caмoвpядyвaння. Koнcтитyцiя Укpaïни, вcтaнoвлюючи ocнoви кoнcтитyцiйнoгo лaдy тa визнaчaючи у^тн^ку дepжaвy як дeмoкpaтичнy, пpaвoвy тa coцiaльнy, фiкcye нaйвaжливiшi cиcтeмoyтвopюючi oзнaки ïï дeмoкpaтизмy, якi знaxoдять cвiй вияв пepeдyciм y cyвepeннocтi cycпiльcтвa i дepжaви, нapoдoвлaддi, пoдiлi дepжaвнoï влaди
та зaкoнoдaвчy, викoнaвчy тa cyдoвy, iдeoлoгiчнoмy, eкoнoмiчнoмy тa пoлiтичнoмy плюpaлiзмi, eтнiчнiй бaгaтoнaцioнaльнocтi i пoлiтичнiй eднocтi Укpaïнcькoгo нapoдy, визнaннi тa гapaнтyвaннi мicцeвoгo caмoвpядyвaння тoщo. Bиxoдячи з зaгaльнoвизнaниx пpинципiв opгaнiзaцiï тa дiяльнocтi лoкaльнoï дeмoкpaтiï, мicцeвe caмoвpядyвaння як вияв влaди Укpaïнcькoгo нapoдy cклaдae oднy з фyндaмeнтaльниx ocнoв кoнcтитyцiйнoгo лaдy Укpaïни» [12, c. 240].
Ta^'í ж тoчки зopy дoтpимyeтьcя й M. Пyxтинcький, який зaзнaчae, щo «кoнcтитyцiйнo-пpaвoвi ocнoви мicцeвoгo caмoвpядyвaння пoтpeбyють мoдepнiзaцiï, тoбтo вдocкoнaлeння кoнcтитyцiйнoï мoдeлi caмoвpядyвaння». В. I. Бopдeнюк пoв'язye пpoвeдeння мyнiципaльнoï peфopми нacaмпepeд iз «в^тенням вiдпoвiдниx змiн дo Koнcтитyцiï Укpaïни, щo oб'eктивнo aктyaлiзye пpoблeмaтикy тeopeтичнoгo ocмиcлeння мicця тa poлi мicцeвoгo caмoвpядyвaння, йoгo функцш, фopм i мeтoдiв виpiшeння пигань мicцeвoгo знaчeння» [13].
M. Ошщук тa В. Kaмпo вiдзнaчaють, щo «iнcтитyцioнaлiзaцiя мicцeвoгo caмoвpядyвaння в cyчacнiй нeзaлeжнiй Укpaïнi пoв'язaнa з пpoвeдeнням мyнiципaльнoï peфopми, якa тicнo пoв'язaнa з кoнcтитyцiйнoю тa aдмiнicтpaтивнoю peфopмoю» [14, c.
10]. . . .
Oчeвиднo, щo мyнiципaльнa peфopмa бeзпocepeдньo пoв'язaнa з aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoю peфopмoю. У Koнцeпцiï Пpoгpaми зaкoнoдaвчoгo зaбeзпeчeння poзвиткy мicцeвoгo caмoвpядyвaння, cxвaлeнiй Poзпopяджeнням Kaбiнeтy Miнicтpiв у 2002 p. вiдзнaчaeтьcя зв'язoк peфopми мicцeвoгo caмoвpядyвaння тa тpaнcфopмaцiï низoвoï лaнки cиcтeми aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoгo ycтpoю ^aï™ [15; 16, c. 37-43; 17 c. 425-434; 18].
З ^oro пpивoдy, вбaчaeтьcя дoцiльним poзглядaти мyнiципaльнy peфopмy пapaлeльнo з кoнcтитyцiйнoю, aдмiнicтpaтивнoю, aдмiнicтpaтивнo-тepитopiaльнoю peфopмoю, вiдoбpaзити ïï взaeмoзв'язoк iз дepжaвнoю влaдoю тa iншими iнcтитyтaми пoлiтичнoï cиcтeми cycпiльcтвa, який мae зaбeзпeчити фopмyвaння нe тiльки iнcтитyцiйнoï тa фyнкцiйнoï, aлe й нopмaтивнoï чacтини пpaвoвoï cиcтeми Укpaïни.
У кoнтeкcтi cтpyктypнoгo aнaлiзy тeкcтiв пpoeктiв тa кoнцeпцiй вiтчизняниx нaпpaцювaнь з пигань peфopмyвaння мicцeвoгo caмoвpядyвaння мoжнa виoкpeмити пepшoпpичини, якi зyмoвлюють нeдocтaтню eфeктивнicть cиcтeми мicцeвoгo caмoвpядyвaння:
- пpoблeми, щo зaвaжaють фopмyвaнню життeздaтниx caмoдocтaтнix тepитopiaльниx гpoмaд тa зaбeзпeчeнню виcoкoï якocтi життя кoжнoï людини i гpoмaдянинa;
- пpoблeми з iмплeмeнтaцieю в нaцioнaльнe зaкoнoдaвcтвo пoлoжeнь Gвpoпeйcькoï xapтiï мicцeвoгo caмoвpядyвaння;
- нeoбxiднicть вдocкoнaлeння opгaнiзaцiйнo-пpaвoвиx мexaнiзмiв дiяльнocтi iнcтитyтiв мicцeвoгo caмoвpядyвaння,
- тагальта пoтpeбa poзмeжyвaння фyнкцiй i пoвнoвaжeнь дepжaвнoï тa мyнiципaльнoï влaди.
- нeдocтaтнe мaтepiaльнo-фiнaнcoвe зaбeзпeчeння мicцeвoгo caмoвpядyвaння;
- нeчiткicть пpaвoвoгo peгyлювaння пш^нь cтaтycy тepитopiaльниx гpoмaд i пoвнoвaжeнь мicцeвoï влaди, a тaкoж нeвpeгyльoвaнicть питaнь фyнкцioнyвaння мicцeвoгo caмoвpядyвaння;
- нeeфeктивнe yпpaвлiння влacнicтю тepитopiaльниx гpoмaд.
У зв'язку з цим, дeякi вчeнi вкaзyють нa вдocкoнaлeння cиcтeмнo-cтpyктypнoï opгaнiзaцiï мicцeвoгo caмoвpядyвaння в Укpaïнi. Щo oбyмoвлюe нeoбxiднicть poзбyдoви нoвoï мoдeлi мicцeвoгo caмoвpядyвaння, якa пoвиннa бaзyвaтиcя нa зacaдax cиcтeмнocтi [19, c. 197].
Системн1сть реформування м1сцевого самоврядування потребуе внесення зм1н до Конституц1! Укра!ни, положення та приписи яко! повинн1 врахувати наступне:
По-перше, необх1дно визначитися з1 статусом адм1н1стративно-територ1альних одиниць, як1 складають систему адм1н1стративно-територ1ального устрою.
По-друге, необх1дно визначитися з1 структурою системи влади в наш1й держав1, реал1зац1! ефективно! державно! рег1онально! пол1тики децентрал1зац1!.
По - трете, мун1ципальна реформа повинна зд1йснюватися у комплекс1 1з административною та територ1альною реформами [19, с. 198].
Висновки. Отже, проведений анализ доктринальних пропозиций та напрацьованих концепций реформування м1сцевого самоврядування, дае змогу сформулювати наступш висновки:
по-перше, в1дсутн1сть едино! загальноприйнято! концепц1! проведення мун1ципально! реформи в Укра!н1 дестаб1л1зуе процес формування !! нормативно! основи та негативно впливае на сучасний стан легал1зац1! сусп1льних в1дносин стосовно проведення як1сного оновлення системи локально! демократ!!;
по друге, вс1 без виключення розглянут1 документи мають нам1ри (або принаймш !х декларують), зм1нити вс1 базов1 основи та нав1ть ф1лософ1ю ус1е! модел1 м1сцевого самоврядування в Укра!н1;
по-трете, в1дсутн1сть концептуального бачення розбудови м1сцевого самоврядування призводить до негативних насл1дк1в в вигляд1 безсистемного напрацювання законодавчих акт1в та !х проект1в, що негативно впливае на процес мун1ципально! реформи;
по-четверте, вбачаеться неможливим розглядати мунщипальну реформу як самодостатн1й процес. Цей процес повинен в1дбуватися паралельно та у система 1з конституц1йною, административною та територ1альною реформою гармонично враховуючи та запроваджуючи змши в система державно! влади та институтами пол1тично! системи сусп1льства, що незм1нно закладае базу формування не т1льки шституцшно! та функцшно!, але й нормативно! частини правово! системи Укра!ни.
Список використано¥ лггератури
1. Про тдтримку 1шщативи щодо створення Конституцшно! Асамбле!: Указ Президента Укра!ни в1д 21 лютого 2011 року № 224/2011 [Електронний ресурс] -Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/13153.html
2. Бойко Ю. В. Концептуальна основи побудови механизму оргашзацшно-правового забезпечення мунщипально! реформи в Укра!ш / Ю. В. Бойко // Матер1али II М1жнародно! науково-практично! конф. студент1в, асп1рант1в 1 молодих учених : зб. тез наук. праць /за заг. ред. К. В. Балабанова. - Мар1уполь: МДУ, 2013. - С. 31-33.
3. Конституц1йна Асамблея розглянула питання реформи м1сцевого самоврядування [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/news/25484.html
4. Концепция Програми законодавчого забезпечення розвитку м1сцевого самоврядування : схвалена Розпорядженням Кабинету Мш1стр1в Укра!ни № 416-р в1д 25 серп. 2002 р. // Оф1ц. в1сн. Укра!ни. - 2002. - № 28.
5. Концепция административной реформы // Бюллетень «Народ и власть», Ассоциации городов Украины. - 1998. - №3. - 40с.
6. Проект концепцп национально! програми. М1сцеве самоврядування. - Ки!в. - 1997. -№5-6. - С. 123-124.
7. Концепц1я реформи м1сцевого самоврядування в Укра!н1 (мун1ципально! реформи): проект вноситься народним депутатом Укра!ни Коновалюком В. I. - № 6099 в1д 20.09.2000 р. - Верховна Рада Укра!ни, 2000. - С.3.
8. Концепция реформи м1сцевого самоврядування. Розпорядження Кабинету М1н1стр1в Укра!ни № 900 в1д 29.07.09. [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://www.minregionbud.gov.ua/index.php?id=1671
9. AAMiHicTpaTHBHO-TepHTopia^bHa pe^opMa Ta MicueBe caMOBpaAyBaHHa: H0pM0TB0peHHa Ta excnepTHi ouiHKH / iHCTHTyT rpoMaA^HCbKoro cycnmbcraa; ynopafl. O. C. BpyG^eBCbKHH. - K. : ih-t rpoMaA^H. cycn-Ba, 2009. - 56 c.
10. KoHuenuia pe^opMH MicueBoro caMoBpaflyBaHHa Ta TepHTopia^bHoi opraHi3auii B.naflH b YKpaiHi [E^eKTpoHHHH pecypc]. - Pe^HM flocTyny : http://civil-rada.in.ua/?p=477
11. EaTaHoB O. B. KoHuemyanbHi acneKTH pe^opMH KoHcTHTyumHoi Moflern MicueBoro caMoBpaflyBaHHa b YKpai'Hi / O. B. EaTaHoB // npaBo YKpaiHH. - 2009. - № 12. - C. 117-125.
12. EaTaHoB O. B. ^eaKi npo6.neMH cTaHoB^eHHa MymuHna.nbHoi B^aflH b yKpaiHi y KoHTeKcTi KoHcTHTyuiHHoi pe^opMH / O. B. EaTaHoB // MicueBe caMoBpaflyBaHHa: nomyKH Ta 3flo6yTKH : 36. MaTep. Ta floKyM. / 3a pefl. M. nyxTHHcbKoro, O. B^aceHKa. - K. : ATiKa, 2007. - C .234-240.
13. EopfleHWK B. I. OKpeMi acneKTH HayKoBoro 3a6e3neneHHa pe^opMyBaHHa MicueBoro caMoBpaflyBaHHa b YKpaiHi [E^eKTpoHHHH pecypc] / B. I. EopfleHWK. - Pe^HM flocTyny : http://archive.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Jursci/2011_1/Bordenyuk.pdf
14. Om^yK M. B. npaBoBi 3acaflH MicueBoro caMoBpaflyBaHHa b YKpaiHi / M. B. Om^yK, B. M. KaMno / 3a 3ar. pefl. B. M. KaMno. - K. : OcBiTa i Ky^bTypa, 1998. - 58c.
15. KoHuenuia nporpaMH 3aKoHoflaBnoro 3a6e3neneHHa po3BHTKy MicueBoro caMoBpaflyBaHHa: cxBa^eHa Po3nopafl^eHHaM Ka6iHeTy MiHicTpiB YKpaiHH № 416-p Bifl 25 cepn. 2002 p. // O$iu. BicH. YKpaiHH. - 2002. - № 28.
16. Kop^eHKo B. B. CHcTeMa B^aflH Ta caMoB^aflfla b KoHTeKcTi couia^bHoro ni3HaHHa / B. B. Kop^eHKo // AKTya^bHi npo6^eMH flep^aBHoro ynpaBmHHa : HayK. 36. - X. : YA^Y XO, 1999. - № 3. - C. 37-43.
17. hh^hhk H. fl,ep«aBHe ynpaBmHHa b perioHax YKpaiHH / H. hh^hhk // BicHHK YA^Y. -2001. - № 2. - H. 1. - C. 425-434.
18. Om^yK M. B. npaBoBi 3acaflH MicueBoro caMoBpaflyBaHHa b YKpaiHi / M. B. Om^yK, B. M. KaMno / 3a 3ar. pefl. B. M. KaMno. - K. : OcBiTa i Ky^bTypa, 1998. - 58 c.
19. Pe^opMa ny6^inHoro ynpaBmHHa b YKpaiHi: bhk^hkh, cTpaTerii, MaM6yTHe : MoHorp. / Bifln. pefl. I. A. rpHuaK : HA^Y. - K.: K.I.C., 2009. - 240 c.
CTaTTa Haflrnmna flo peflaKuii 29.04.2014 p. Y. V. Boyko
DEFINING THE CONCEPT OF CONDUCTING MUNICIPAL REFORM IN UKRAINE: A COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS
The article deals with the concept of national projects and local government reform of the late 1990s - early 2000s. Comparative legal analysis allowed to identify the main areas of common terms and disagreement on ways to reform local government embodied in these documents. In the context of the structural analysis of the texts of draft concepts and municipal reform, the author notes that most of them assumes that municipal reform can not be self-sufficient. It appears reasonable to consider municipal reform in parallel with the constitutional, administrative, administrative- territorial reform, show its relationship with the state government and other institutions of the political system of society, which is to ensure the formation not only of institutional and functional , but also the normative part of the legal system of Ukraine.
The author conducted a comparative legal analysis of conceptual proposals, which allowed to identify the main areas of common terms and differences over the proposed ways of reforming local government embodied in these documents.
It was concluded that all the modern concept of being taken separately, are not able to show the position of local government rather objectively and realistically in an absolute way . This is explained primarily by the fact that none of the concepts are not developed sufficiently and therefore can not be characterized with proper fullness Institute for Local Government.
Keywords: concept, local government, municipal reform, constitutional reform, administrative reform, territorial reform.
УДК 342.553
Ю. О. Волошин , С. В. Папаяш
ОРГАНИ М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УМОВАХ еВРОПЕЙСЬКО1 М1ЖДЕРЖАВНО1 1НТЕГРАЦ11 та мунщипально1
РЕФОРМИ
У cmammi розглядаетъся м1жнародна Ыялътстъ оргатв мюцевого самоврядування. Вивчаетъся ix мтце та ролъ у европейсъкт мiждержaвнiй ттеграци. Проведено хрунтовний aнaлiз законодавчог бази, яка регулюе дiялънicmъ оргатв м^цевого самоврядування та ix мiжнaроднi зв'язки. Окрема увага придшяетъся до^дженню транскордонного ствробтництва Украгни та Свропейсъкого Союзу. Автором обхрунтовуетъся необxiднicmъ та доцшътстъ проведення в нашт держaвi яюсно'г мунщипалъног реформи.
Ключов1 слова: органи м^цевого самоврядування, европейсъка мiждержaвнa ттегращя, транскордонне ствробтництво, еврорегюн, мунщипалънареформа.
Постановка проблеми. Розвиток демократично! держави та громадянського суспшьства неможливий без наявносп сильно! та розвинено! системи мюцевого самоврядування. Враховуючи той факт, що Укра!на е активним учасником м1жнародних вщносин, а також проголошення стратепчного курсу кра!ни на европейську штегращю, збшьшуеться роль та значення м1жнародного ствробтництва на мюцевому р!вш. В даному контекст! актуал1зуеться питання ствробтництва мюцевих рад щодо здшснення ними зовшшшх функцш держави, а також визначення оргашзацшно-правових форм зазначеного ствробтництва. Особливого значення дане питання набувае в умовах проведення в Укрш'ш конституцшно! реформи в цшому, та мунщипально! зокрема.
Анaлiз остантх до^дженъ i публтацт. Окремих аспектсв зазначено! проблематики торкались ряд вчених, представниюв теорп держави i права, конституцшного та м!жнародного права. Зокрема, деяю аспекти формування м!жнародно! правосуб'ектносп оргашв мюцевого самоврядування дослщжували М. О. Баймуратов, Н. В. Василиха, Д. С. Величко, Н. М. 1льченко, М. Д. Лесечко, О. I. Мшашовська, О. М. Петренко, В. Ф. Погоршко, I. О. Прус, С. Г. Серьогша, О. Ф. Фризький та шшь
Виклад основного мamерiaлу. Визначаючи мюцеве самоврядування як одну з основ справд! демократичного суспшьства, специф!чну форму народовладдя, закршлену законом, М. О. Баймуратов зазначае, що воно входить в коло питань, що складають предмет не тшьки нацюнального, а м!жнародно-правового регулювання. Вш вказуе, що основним критер!ем формування компетенцп мюцевих рад у галуз! м!жнародного ствроб!тництва е реал!защя зовшшньопол!тично! програми суверенно! держави у сфер! м!жнародного гуман!тарного сп!вроб!тництва ! встановлення зв' язк!в м!ж органами м!сцевого самоврядування, громадськими формуваннями, суб' ектами господарювання i мешканцями мют та шших адмшютративно-територ!альних одиниць [1].
Д!яльшсть оргашв мюцевого самоврядування регулюеться, в першу чергу, Конститущею Укра!ни [17], а також законами Укра!ни, серед яких основними е
