CC BY
60
ВЫЯВЛЕНИЕ, РАСКРЫТИЕ
и расследование преступлений
ПЕТР ИВАНОВИЧ ИВАНОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность.
УДК 343.359.2
Дата поступления статьи: 26 июня 2020 г. Дата принятия статьи в печать: 10 марта 2021 г.
PETR IVANOVICH IVANOV, Chief Research Officer, Doctor of Law, Professor, Merited Lawer of Russian Federation Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: [email protected]
Scientific speciality: 12.00.12 — Criminalistics; Forensic Expert Activity; Operational and Investigative Activities.
Оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности (вопросы теории и практики)
Operational and Investigative Support of Tax Security (Questions of Theory and Practice)
Аннотация
Актуальность совершенствования оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности, субъектами которого наряду с другими являются органы внутренних дел и их подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, обусловлена объективной необходимостью декриминализации налоговой сферы, не обеспечивающей полное поступление из-за многочисленных фактов уклонения от уплаты налогов и сборов денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации. В настоящее время потребность в повышении действенности принимаемых мер объективно продиктована нестабильностью криминогенной ситуации, складывающейся в указанной сфере.
Постановка проблемы: как показывает проведенное выборочное изучение, оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности в теории оперативно-розыскной деятельности незаслуженно обойдено внима-
Annotation
The urgency of improving the operational and investigative support of tax security, the subjects of which, along with others, are the internal affairs bodies and their divisions of economic security and anti-corruption, is due to the objective need to decriminalize the tax sphere, which does not ensure the full flow of funds to the budget system of the Russian Federation due to numerous facts of tax evasion and collection. At present, the need to increase the effectiveness of the measures taken is objectively dictated by the instability of the criminal situation in this area.
The problem statement: as the conducted selective study shows, operational-search provision of tax security in the theory of operational-search activity is undeservedly ignored by researchers. The entire world community is concerned about the growing influence of transnational organized tax crime on nation-States. Against this background, the search for the most effective forms and methods of countering it becomes the pri-
108
нием исследователей. Все мировое сообщество обеспокоено нарастающим влиянием транснациональной организованной налоговой преступности на национальные государства. На этом фоне поиск наиболее действенных форм и методов противодействия ей становится первостепенной задачей каждого государства. Не дожидаясь конкретных проявлений указанного явления, повсеместно национальные государства предпринимают меры, в том числе оперативно-розыскного характера, чтобы держать криминогенную ситуацию под контролем.
Цель исследования: выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по повышению эффективности оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности посредством выработки оптимального на данный период времени комплекса оперативно-розыскных и иных мер по защите налоговой сферы от преступных посягательств.
Методы исследования: общенаучные, включающие формально-логические (анализ, синтез, обобщение, выдвижение гипотез), частнонауч-ные (наблюдение, анкетирование, интервьюирование, контент-анализ документов).
Результаты и ключевые выводы: теория оперативно-розыскной деятельности с учетом современных реалий еще не смогла научно обосновать наличие проблемы оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности и поставить ее перед научной общественностью как предмет своего углубленного изучения. На фоне некоторого влияния, особенно внешних угроз на состояние защищенности налоговой сферы от преступлений налоговой направленности, потребность поиска действенных форм и методов оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности многократно растет. На основе изучения и анализа нормативных правовых актов, научных изысканий, правоприменительной практики, а также складывающейся криминогенной ситуации в налоговой сфере нами в порядке постановки проблемы рассмотрено оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности, сформулировано его определение, проанализировано содержание -система мер по нейтрализации источников угроз. Кроме того, предложен организационно-правовой механизм оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности, отвечающий реалиям сегодняшнего дня.
Ключевые слова: оперативно-розыскное обеспечение; внешняя и внутренняя угрозы; налоговая безопасность; налоговая сфера; налоговая преступность; органы внутренних дел; подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции; комплекс мер.
mary task of each State. Without waiting for specific manifestations of this phenomenon, national states everywhere take measures, including operational and investigative measures, to keep the criminal situation under control.
The purpose of the study: to develop scientifically based proposals and recommendations for improving the efficiency of operational-search support of tax security by developing an optimal set of operational-search and other measures to protect the tax sphere from criminal encroachments for a given period of time.
The research methods: general scientific, including formal-logical (analysis, synthesis, generalization, hypotheses), private scientific (observation, questioning, interviewing, content analysis of documents).
The results and key conclusions: the theory of operational-search activity, taking into account modern realities, has not yet been able to scientifically substantiate the existence of the problem of operational-search provision of tax security and put it before the scientific community as the subject of its in-depth study. Against the background of some influence of especially external threats on the state of protection of the tax sphere from tax crimes, the need to search for effective forms and methods of operational and investigative support of tax security is growing many times. Based on the study and analysis of regulatory legal acts, scientific research, law enforcement practice, as well as the current criminogenic situation in the tax sphere, we have considered the operational-search provision of tax security, formulated its definition, and analyzed the content - a system of measures to neutralize the sources of threats. In addition, the organizational and legal mechanism of operational and investigative support of tax security, which meets the realities of today, is proposed.
Keywords: operational and investigative support; external and internal threats; tax security; tax sphere; tax crime; internal affairs bodies; economic security and anti-corruption units; a set of measures.
В настоящее время проблема оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности выходит на первый план. Это обусловлено рядом факторов, прежде всего глобализацией мировой экономики, появлением новых вызовов и угроз, оказывающих негативное влияние на обеспечение защиты бюджета от криминального воздействия. В обобщенном виде эти факторы лучше не представишь, как это сделано в преамбуле постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, где отмечается, что общественная опасность уклонения от уплаты налогов и сборов, т. е. умышленного невыполнения конституционной обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы, заключается в непоступлении денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации1. Даже Президент Российской Федерации, выступая на расширенном заседании коллегии ФСБ России, зная о существующей опасности, обратился к руководителям правоохранительных органов, чтобы последние приняли действенные меры по очищению от криминала стратегически важных отраслей экономики, потребовал от них необходимость использования положительного опыта по выявлению преступных схем, упомянув при этом и налоговую сферу [9].
Следует отметить, что суть проблемы оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности заключается в преодолении противоречий между потребностью совершенствования правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России на региональном уровне по оперативно-розыскному обеспечению налоговой безопасности и современным состоянием защищенности налоговой сферы от преступлений налоговой направленности, причиняющих значительный материальный ущерб бюджетной системе страны.
Изучение и анализ юридической и специальной литературы показали, что данная проблема в названном ключе почему-то специалистами теории оперативно-розыскной деятельности (далее — ОРД) незаслуженно обделена вниманием. В то же время отрадно отметить, что работ, посвященных налоговой и финансовой безопасности с экономической точки зрения, немало.
С учетом вышеизложенного полагаем, что оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности сегодня остро нуждает-
ся в теоретическом осмыслении через призму структурно-содержательных элементов предмета теории ОРД: закономерностей возникновения налоговых преступлений и мер по их противодействию; причинно-следственных связей механизма образования оперативно-значимой информации о лицах и фактах, представляющих оперативный интерес; совокупности отношений, связанных с применением оперативно-розыскных сил, средств и методов в обеспечении налоговой безопасности, наконец, практики применения в этих целях организационных форм ОРД, ее тактики и методики. Такое осмысление необходимо для того, чтобы выработать научно обоснованные предложения и рекомендации по повышению эффективности оперативно-розыскного противодействия преступлениям налоговой направленности, совершаемым в налоговой сфере. К сожалению, понятийно-категориальный аппарат теории ОРД на сегодня не знает такого термина, как «обеспечение налоговой безопасности»2. Хотя, как представляется, в рамках экономической теории он углубленно изучен и проанализирован. Осталось лишь позаимствовать, адаптировав его для нужд ОРД. Это обстоятельство заставило нас заняться изучением данного вопроса, высказав для начала в рамках научной статьи свои соображения по нему.
Учитывая некий образовавшийся вакуум, мы решили предложить на суд научной общественности авторский вариант определения оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности. Полагаем, что оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности — это реализация органами внутренних дел (далее — ОВД) и их подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции (далее — ЭБиПК), в соответствии с федеральными законами «О полиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности», во взаимодействии с другими правоохранительными, контрольно-надзорными органами и органами, осуществляющими ОРД, комплекса преимущественно негласных оперативно-розыскных мер, направленных на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие налоговых преступлений, совершаемых в рассматриваемой сфере. Чтобы читатели не упрекали нас в узости содержания предложенного комплекса и субъектов, призванных обеспе-
1 О практике применения судами законодательства об ответственности за налоговые преступления: постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2019 г. № 48 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. № 1. Январь. 2020. (п. 1).
2 Здесь речь идет об оперативно-розыскном обеспечении налоговой безопасности. При этом ключевым термином является «налоговая безопасность». Под этим термином понимается состояние защищенности налоговой сферы от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечивается полное финансирование всех функций и задач государства и муниципальных образований. Термины «национальная безопасность», «экономическая безопасность», «налоговая безопасность» соотносятся следующим образом: общее - особенное - единичное.
110
чивать налоговую безопасность, сделаем некоторую оговорку, обозначив следующее: одними силами ОВД и подразделений ЭБиПК, даже во взаимодействии с другими органами, затронутую проблему, безусловно, не решить, а потому мы не отрекаемся от возможности применения, помимо оперативно-розыскных, иных мер (прежде всего правовых, организационных, информационных). Что же касается субъектов, то, помимо указанных нами в авторском определении, мы подразумевали участие в обеспечении налоговой безопасности в пределах предоставленных полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, ФНС России, ФТС России, Центрального банка Российской Федерации, институтов гражданского общества.
Заметим, что в определении мы не ведем речь о вызовах и угрозах (хотя по большому счету они являются ключевыми) лишь по одной причине: объем статьи не позволяет их раскрыть применительно к рассматриваемой тематике. Между тем, укажем, что мы понимаем под вызовами и угрозами налоговой безопасности. Вызовы — это совокупность факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению угрозы налоговой безопасности, а угрозы — комплекс условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба государственным интересам в налоговой сфере. Самое главное здесь, на наш взгляд, это то, где они находят свое проявление. В данном случае это налоговая сфера, выступающая средой функционирования подразделений ЭБиПК, являющихся головной службой в системе ОВД по организации ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений налоговой направленности. Указанные подразделения участвуют самым непосредственным образом в обеспечении ее безопасности от внешних и внутренних угроз, реализуя тем самым налоговую политику страны. Остановимся на краткой характеристике указанных видов угроз, имеющих довольно широкий спектр источников. В частности, к внешним угрозам необходимо относим: транснациональную организованную налоговую преступность (вышла за пределы отдельных государств и представляет глобальную угрозу безопасности всего мирового сообщества); наличие низконалоговой юрисдикции (размещение незаконного вывезенного капитала в оффшорных зонах); легализацию; контрабанду; консолидацию (интеграция) организованных преступных формирований; использование современных информационных технологий при совершении налоговых преступлений (быстрый перевод денежных
средств из одной страны в другую, дистанционное банковское обслуживание). К внутренним угрозам относятся противоправные действия организованной налоговой преступности, в том числе на этнической основе; коррупция (взяточничество и иные ее проявления, откаты, злоупотребления налоговых органов и налогоплательщиков); теневая экономика, включая ее криминальную составляющую; незаконная миграция, в том числе осуществляемая в организованной форме; возможность обналичивания неучтенных денежных средств, полученных в результате уклонения от уплаты налогов и сборов; организованная преступность, сопряженная с коррупцией; высокий уровень криминализации экономических отношений (всеобщая криминализация); подкуп иностранных инвесторов и предпринимателей.
Нельзя не согласиться с мнением О. В. Палишкиной, утверждающей, что наиболее серьезными угрозами для национальной безопасности со стороны налоговой сферы являются:
— уклонение от уплаты налогов в результате умышленного сокрытия доходов и занижения налогооблагаемой базы как физическими, так и юридическими лицами;
— массовое незаконное возмещение налогов из бюджета с использованием цепочки фиктивных поставщиков и фиктивного документооборота;
— сохранение широкой зоны теневой и криминальной экономики (включая коммерческие банки);
— наличие фактов сокрытия капиталов, прибылей и финансовых оборотов [3, с. 190].
Между тем, хотим высказать свои суждения в части смешивания угроз и способов совершения налоговых преступлений. Если под угрозой, как правило, понимают совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба, то способы — это система взаимосвязанных умышленных действий по подготовке, совершению и сокрытию преступления.
Одновременно дополним вышеприведенный перечень следующими угрозами национальной безопасности со стороны налоговой сферы: высокий уровень коррупции в экономической сфере3; мошеннические действия, связанные с незаконным возмещением налога на добавленную стоимость; инвестирование части дохода, полученного путем уклонения от уплаты налогов, в легальные экономические структуры (отмывание денежных
3 О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902. (п. 18).
средств); криминальное финансирование хозяйствующих субъектов в основных отраслях экономики [1, с. 51]; хищение или нецелевое расходование бюджетных средств, когда подобным преступлениям способствуют преступления в налоговой сфере.
Результаты изучения и анализа оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности позволили сформулировать систему мер по решению задач, стоящих перед ним. Рассмотрим более подробно основные из них.
Одной из действенных мер является проведение мониторинга состояния налоговой безопасности4 путем сбора, систематизации, актуализации и оценки информации о состоянии, тенденциях и прогнозе развития криминогенной ситуации в налоговой сфере5.
Непрерывное отслеживание складывающейся криминогенной ситуации посредством мониторинга в налоговой сфере нацелено в первую очередь на выявление детерминантов (совокупности факторов, порождающих налоговую преступность и обусловливающих ее существование). Тем самым удается минимизировать преступное влияние на предпринимательскую сферу; своевременно вытеснить из налоговой сферы криминальные элементы, способствующие увеличению объемов «теневой» экономики; устранить причины и условия, способствующие втягиванию коммерческих структур (налогоплательщиков) в преступную деятельность; очистить налоговые органы от коррумпированных государственных служащих.
К мерам такого рода мы относим также координацию взаимодействия оперативных подразделений полиции между собой и с другими правоохранительными и контрольно-надзорными органами, применяя отработанные на практике наиболее рациональные формы такого взаимодействия при выявлении, предупреждении и раскрытии налоговых преступлений. Скоординированные действия в первую очередь должны быть направлены на сбор и анализ необходимой информации для того, чтобы представить оперативно-розыскную характеристику преступлений налоговой направленности.
Среди мер немалое значение имеет обеспечение повышения эффективности проведения оперативно-розыскных и иных мероприятий
4 Под мониторингом мы понимаем систему постоянного наблюдения за налоговой преступностью, механизмом ее совершения в налоговой сфере, результаты которого служат для обоснования управленческого решения по обеспечению налоговой безопасности.
5 Такая работа проводится инициативно сотрудниками
оперативно-аналитических подразделений в режиме монито-рингово-предупредительного автоматизированного оперативно-аналитического комплекса на основе использования имеющихся информационно-аналитических подсистем.
в целях выявления и документирования преступных действий физических и юридических лиц, использующих сложные схемы уклонения от уплаты налогов и сборов, а также в рамках налогового контроля.
Оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности как вид деятельности органов, осуществляющих ОРД, включая оперативные подразделения полиции, отличается от иных форм правоохранительной деятельности прежде всего тем, что его содержание составляет комплекс оперативно-розыскных мероприятий (их пока пятнадцать), проводимых с использованием преимущественно негласных сил, средств и методов ОРД. Как нам представляется, чтобы привести указанный вид деятельности в рабочее состояние, нельзя обойтись без межведомственного взаимодействия в первую очередь оперативных подразделений полиции с налоговыми органами. Одной из основных форм такого взаимодействия является совместная выездная налоговая проверка, порядок организации и проведения которой регламентирует Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок.
В целях выявления и документирования преступных действий физических и юридических лиц, использующих многоходовые схемы уклонения от уплаты налогов и сборов, а также в рамках налогового контроля, как показало исследование, чаще всего проводятся такие виды оперативно-розыскных мероприятий, как «Опрос», «Наведение справок», «Проверочная закупка», «Исследование предметов и документов», «Наблюдение», «Отождествление личности», «Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», «Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений», «Прослушивание телефонных переговоров», «Снятие информации с технических каналов связи». Например, при наведении справок получается информация о лицах, фактах, событиях, обстоятельствах, имеющих важное значение для выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений налоговой направленности, от граждан, предприятий, учреждений, организаций, должностных и частных лиц посредством ознакомления с имеющимися у них документами, материалами, содержащимися в информационных системах, различными видами учета, а также посредством проведения бесед с причастными к ним людьми, используя при этом тактические приемы, меры конспирации. Или, например, исследование предметов и документов предполагает изу-
112
чение в непроцессуальном порядке либо осмотр для выяснения признаков (следов) преступной деятельности; изучение содержания документов бухгалтерского и налогового учета (отчетности), их сопоставление с иными документами (учредительными, финансово-хозяйственными) для установления фактических данных. Что же касается исследования документов, то оно может заключаться в сопоставлении различных экземпляров бухгалтерских документов между собой. Таким путем (в ходе встречной проверки) можно выявить несоответствия в их содержании (подчистки, исправления и т. п.). В процессе взаимного контроля, сопоставляя содержания сводных документов с конкретными документальными материалами, также можно обнаружить несоответствия между ними.
В целях повышения эффективности проведения данных мероприятий необходимо: тщательное планирование на основе полученных результатов предварительного изучения объекта, представляющего оперативный интерес; соблюдение принципов, оснований и условий проведения запланированных мероприятий, их сочетание; применение системного подхода к изучению объекта и проявлений налоговой преступности; сопровождение процесса проведения негласными источниками информации; использование информационных систем, видео- и аудиозаписи, кино- и фотосъемки; тактически-грамотное оформление результатов.
На решение задач, стоящих перед оперативно-розыскным обеспечением налоговой безопасности, также направлено сосредоточение основных усилий подразделений ЭБиПК и других оперативных подразделений полиции по тщательной отработке криминальных схем в рамках следующих шести типичных оперативно-тактических ситуаций6: 1) «налоговый орган — следственный орган»; 2) «оперативное подразделение — налоговый орган — следственный орган»; 3) «аналитические процедуры налогового органа — оперативное подразделение — следственный орган»; 4) «оперативное подразделение — следственный орган»; 5) «коммерческая структура — прокуратура — оперативное подразделение — налоговый орган — следственный орган»; 6) «следственный орган — оперативное подразделение — налоговый орган». В основу деления приведенных ситуаций нами положены субъекты, которые задействованы при отработке в их рамках криминальных схем (способов). Мы не стали выносить компетенции названных орга-
6 В юридической литературе представлен несколько иной подход в виде четырех алгоритмов [4, с. 209-210].
нов в сами ситуации, полагая, что читатель сам поймет, о чем идет речь. Среди указанных ситуаций наиболее распространенными на сегодня являются вторая и четвертая, потому что оперативные подразделения полиции как субъект отработки той или иной ситуации, будучи ее инициатором, используя предоставленные им полномочия, намного легче могут задокументировать с соблюдением конспирации преступные действия лиц, причастных к совершению преступлений налоговой направленности. При этом ими достигается внезапность и оперативность, что является не менее важными компонентами для того, чтобы без особых усилий преодолеть возможное противодействие подозреваемых лиц. Таким образом, из перечисленных нами ситуаций тянется целая цепь субъектов (органов) при организации проверки выдвинутых оперативно-тактических версий, в основе которых лежит способ подготовки, совершения и сокрытия рассматриваемого вида преступления. При этом следует иметь в виду, что многосубъект-ность и многоэтапность при изучении и проверке оперативно значимой информации накладывает свой отпечаток на результатах этой деятельности. Наряду с позитивным началом присутствуют также негативные моменты.
Не останавливаясь на характеристике каждой ситуации по отдельности, отметим лишь концептуально важные, на наш взгляд, положения.
1. Каждый субъект межведомственного взаимодействия обладает своими полномочиями, специфическим арсеналом сил, средств и методов, которые должны использоваться согласованно, с учетом общих целей и задач.
2. Практика убедительно доказала, что эффективность предстоящей выездной налоговой проверки намного увеличивается, когда ей предшествует получение оперативным подразделением полиции информации о налоговом правонарушении и преступлении. Возможно, именно в тот момент уже известны способ совершения налогового преступления, лица, причастные к нему, а также документы и регистры бухгалтерского и налогового учета, содержащие следы преступления.
3. Следует более активно использовать в оперативно-розыскной работе информацию о наиболее распространенных и опасных для бюджетной системы страны схемах преступной минимизации налоговых обязательств7.
7 Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок: приказ ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ // Экономика и жизнь. 2007. № 23. В этом документе содержатся сведения о схемах преступной минимизации налоговых обязательств.
На основе проведенного изучения нами сформулирован вывод о том, что, помимо правовых предпосылок, оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности имеет теоретические основы, одним из компонентов которых выступают принципы (основополагающие начала). Рассматриваемый вид деятельности основывается на тех же принципах, что и ОРД (законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств)8, поскольку оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности — это специфический вид деятельности и ему присущи наряду с общими принципами специальные — баланс интересов, комплексное использование сил и средств ОРД, самостоятельность сотрудников оперативных подразделений полиции в выборе применяемых ими средств и методов ОРД. Мы не стали их перечислять дальше, так как в настоящей статье нам не представится возможность раскрыть их содержание применительно к рассматриваемой проблеме.
Проведенное нами выборочное исследование показывает, что среди обозначенных принципов достижение между оперативными подразделениями полиции и налоговыми органами баланса интересов при выявлении и пресечении преступлений в налоговой сфере имеет важное значение. Как нам представляется, целесообразно было бы проработать этот вопрос в научном плане на предмет поиска взаимных интересов (стимулов).
Предложенный нами принцип (самостоятельность сотрудников оперативных подразделений полиции в выборе применяемых ими средств и методов ОРД) можно рассмотреть, сославшись на работу одного из специалистов. В частности, Г. Я. Чухнина, изучая вопросы, связанные с взаимодействием налоговых, таможенных органов и полиции при осуществлении налогового контроля, аргументированно утверждает, что общие принципы взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел установлены Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ, суть которых, на наш взгляд, сводится к двум взаимосвязанным положениям: участие органов внутренних дел по запросу налогового органа в выездных налоговых проверках; обязательное направление органами внутренних дел в налоговые органы материалов, относящихся к их компетенции. Что же касается специальных принци-
8 Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
пов, то Г. Я. Чухнина, исходя из законодательных актов, к их числу относит ряд требований: 1) взаимодействие должностных лиц налоговых органов и полицейских при проведении выездной налоговой проверки не должно препятствовать их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий; 2) при проведении выездной налоговой проверки сотрудник налогового органа может производить только те действия, право на осуществление которых предоставлено налоговым органам; 3) соответственно, и сотрудники органов внутренних дел должны будут действовать в пределах своих прав, предоставленных федеральными законами «О полиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», и не могут воспользоваться полномочиями должностного лица налогового органа [10, с. 176—177]. Многие исследователи высказывают свое согласие с суждениями вышеуказанного автора [7, с. 19—20]. Мы же считаем, что они сформулированы в соответствии с законодательными актами и не противоречат им.
Изучение и анализ действующего налогового и оперативно-розыскного законодательства, правоприменительной практики, а также криминогенной ситуации в налоговой сфере позволили определить приоритетные направления оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности в указанной сфере.
К их числу мы относим установление бенефициара сделки. Практика показывает, что ими чаще всего выступают коммерческие структуры, в том числе подконтрольные этнические преступные группировки. Установление бенефициарных владельцев организаций прежде всего продиктовано с целью полного возмещения причиненного ими ущерба бюджетной системе страны.
Приоритетным мы также считаем установление и сохранение оперативным путем источников (носителей) оперативно значимой информации, содержащих следы о налоговых правонарушениях и преступлениях. Учитывая особую значимость данного направления для целей документирования, все документы, отражающие финансово-хозяйственную деятельность организации, в зависимости от их характера и содержания, нами классифицированы на три группы: 1) учредительные (ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации «Учредительные документы юридических лиц»). Сюда отнесены: устав, приказ о назначении директора, приказ о назначе-
114
нии главного бухгалтера, выписка из ЕГРЮЛ, документы о расчетном счете в банке, свидетельство о постановке организации на налоговый учет в налоговом органе; 2) административно-распорядительные документы (постановления, приказы, распоряжения, решения и указания); 3) приходно-расходные документы (договоры, счета-фактуры, счета на оплату, товарно-транспортные накладные, товарные чеки, акты выполненных работ, акты оказания услуг, бухгалтерская отчетность, налоговая отчетность, налоговые декларации, книги покупок, книги продаж). Помимо обозначенных документов, особого внимания заслуживают черновые записи, записные книжки, ежедневники, настольные календари, тетради, книги или отдельные листки, которые могут содержать сведения, интересующие сотрудников подразделений ЭБиПК.
Названные неофициальные учетные документы в случае их обнаружения и сохранения оперативным путем помогают установить истинные обстоятельства совершения той или иной финансово-хозяйственной операции. Так, посредством сопоставления сведений «теневого» учета («черная» бухгалтерия) с данными бухгалтерской отчетности могут быть установлены расхождения, свидетельствующие о сокрытии объектов налогообложения.
Наряду с традиционными бумажными носителями информации о подготовке, совершении и сокрытии налогового преступления нередко свидетельствуют результаты использования возможностей высоких технологий. Данное обстоятельство обусловлено тем, что электронная форма организации предпринимательской деятельности является одним из наиболее динамично развивающихся в настоящее время направлений, которое потенциально наиболее выгодно для вложения финансовых и материальных ресурсов. С использованием возможностей информационных технологий, электронного документооборота осуществляются накопление и статистическая обработка информации, в том числе данных бухгалтерского учета, передача данных о хозяйственно-финансовой деятельности по техническим каналам связи, например, электронной почте, компьютерной, факсимильной связи, банковской системе электронных платежей.
Весьма важным направлением продолжает оставаться оперативно-розыскное противодействие транснациональной организованной налоговой преступности9, представляющей угрозу
9 Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября
безопасности государств - участников Содружества Независимых государств (СНГ)10. В целях защиты экономических интересов образован и действует Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств - участников СНГ (КСОНР) [6]. В свою очередь каждое национальное государство принимает меры по повышению эффективности борьбы с организованной преступностью. Этим же целям служит, например, Положение об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями).
Профессор И. М. Мацкевич по результатам изучения транснациональной организованной преступности приходит к следующим основным выводам: «1) транснациональная организованная преступность - это одно из наиболее опасных общесоциальных явлений; 2) мафия представляет собой тайную преступную организацию, со сложноподчиненными элементами, члены которой считают себя связанными кровными узами, имеющую не просто коррумпированные связи, но опосредованное, а иногда даже прямое влияние на представителей органов государственной власти, а также обладающую важным социально-ролевым статусом в иерархии криминальной действительности и занимающуюся криминальным предпринимательством в больших масштабах; 3) транснациональная преступность имеет не столько интернациональный, сколько наднациональный характер» [2, с. 76-77]. Представляется, что указанные признаки присущи и транснациональной организованной налоговой преступности как неотъемлемой части организованной преступности.
В отдельную группы нами выделены приоритетные направления по противодействию налоговой преступности территориальными органами внутренних дел на региональном уровне, к числу которых мы отнесли:
— установление оперативным путем бенефициарных владельцев организаций, а также аффилированности налогоплательщика с контрагентом, обеспечивая возмещение материального ущерба, причиненного преступлениями налоговой направленности [5, с. 100];
2000 г. // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3882.
10 На территории государств — участников СНГ действует
Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (принят постановлением на пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств 6 декабря 1997 года № 10—12) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1998. № 16.
— совершенствование правоприменительной практики по оперативно-розыскному обеспечению расследования уголовных дел по статье 174.1 Уголовного кодекса Российской Федерации РФ11, предикатным к которым являются налоговые преступления. При этом необходимо обратить особое внимание на решение задачи по установлению имущества, подлежащего конфискации [11, с. 49];
— обязательное заведение дела оперативного учета при документировании налоговых преступлений с признаками участия криминальных структур;
— своевременное выявление и пресечение коррупционных действий, совершаемых должностными лицами налоговых органов.
Реализация указанных направлений прежде всего предполагает осуществление аналитической и технической разведки на предмет получения и проверки первичной оперативно значимой информации о фактах противоправного извлечения налоговой выгоды, совершения налогоплательщиком фиктивных хозяйственных операций с целью уклонения от уплаты налогов (сборов). Органы внутренних дел и их подразделения ЭБиПК для этого используют возможности оперативно-технических и оперативно-поисковых подразделений.
Представляется, что эффективное осуществление оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности во многом зависит от того, насколько своевременно выявляются существующие проблемы и принимаются меры по их решению.
В рамках настоящей статьи рассмотрим некоторые из них, которые, на наш взгляд, оказывают негативное влияние на результаты указанной деятельности.
Говоря о существующих проблемах, нельзя не коснуться вопроса о критерии оценки деятельности, в частности, подразделений ЭБиПК. Данный критерий является несовершенным, так как деятельность оценивается только на основании количественных показателей выявленных налоговых преступлений. К сожалению, такой подход вынуждает сотрудников указанных подразделений идти по легкому пути, уделяя больше внимания несложным криминальным схемам ухода от налогообложения. Иначе говоря, основное усилие направлено на раскрытие таких преступлений налоговой направленности, материалы по которым могут иметь реальную и кратко-
срочную перспективу возбуждения уголовного дела, в то время как факты уклонения от уплаты налогов, основанные на использовании многоходовых схем, требующих для их раскрытия проведение комплекса оперативно-поисковых, специально-технических и иных мероприятий, остаются без особого внимания.
Проведенное нами выборочное исследование убедительно показывает, что криминальные проявления преступности в налоговой сфере характеризуются постоянным развитием механизма совершения преступлений налоговой направленности, интеллектуализацией в выборе средств и методов противодействия правоохранительным органам, способов преступного посягательства, обновлением их за счет интенсивного использования информационных технологий. Вызывает некоторую озабоченность тот факт, что криминальные элементы несколько опережают в освоении современных технических средств и новшеств. В то же время традиционно используемые правоохранительными органами формы и методы противодействия налоговой преступности достаточно быстро устаревают, тем самым они утрачивают свою эффективность.
Как нам представляется, существует на сегодня и такая проблема, как принижениие роли и значения налоговой безопасности перед экономической [12, с. 333—334] в ведомственном нормативном правовом ее регулировании. Со своей стороны полагали бы необходимым прописать в Положении о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Положение)12 полномочия по анализу и прогнозированию оперативной обстановки по линии борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями; определению угроз не экономической, а налоговой безопасности государства и выработке мер по их нейтрализации; организации выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия наиболее опасных межрегиональных и международных экономических и налоговых преступлений в приоритетных сферах экономики. Тем самым, по нашему мнению, повышается ответственность руководителей территориальных управлений (отделов) ЭБиПК за данную линию работы. Получается так, что все в смешанном виде собрано под «экономическую безопасность», отсюда и ответственность, на наш взгляд, несколько при-
11 МВД России обращает особое внимание руководителей территориальных органов внутренних дел на региональном уровне на необходимость в обязательном порядке отработки оперативно-розыскной версии в рамках дела оперативного учета на предмет легализации доходов, полученных вследствие уклонения от уплаты налогов.
12 Об утверждении Положения о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министер-
ства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 16 марта 2015 г. № 340.
116
нижена. Думается, что этого допустить нельзя, особенно, когда речь идет о пополнении средств бюджетной системы страны. Более того, стоит проработать вопрос о целесообразности выделения в Положении отдельного раздела задач и функций по линии борьбы с налоговыми преступлениями.
В настоящее время возникла и такая потребность, которая связана с необходимостью выработки современного механизма более широкого использования возможностей ОРД на этапе подготовки к выездным налоговым проверкам, отдельным контрольным мероприятиям.
Существует еще одна, не менее важная проблема, связанная с нормативно-правовым регулированием межведомственного взаимодействия: отсутствие на сегодня правовых предписаний, обязывающих налоговые органы проинформировать органы внутренних дел обо всех фактах совершения налоговых преступлений по признакам реализации устойчивых схем уклонения от уплаты налогов13. Речь идет об инициативном информировании. Такая работа на основе налаженного личного контакта между представителями двух ведомств осуществляется очень слабо.
На наш взгляд, весьма актуальными продолжают оставаться и такие проблемы, как отсутствие единой информационной базы данных для ФНС России, ФТС России и полиции, совместной подготовки кадров трех ведомств, наконец, детальной регламентации проведения вспомогательных форм налогового контроля при осуществлении совместных контрольных мероприятий [10, с. 179]. Решение указанных проблем позволит более основательно подготовиться к совместным налоговым проверкам; уйти от тотального контроля компаний, в том числе и тех, которые добросовестно исполняют свои как налоговые, так и таможенные обязательства; сократить количество нарушений таможенного законодательства и законодательства о налогах и сборах; эффективно использовать налоговыми, таможенными и правоохранительными органами имеющиеся у них в распоряжении методы выявления и пресечения налоговых правонарушений и преступлений (в их сочетании); повысить уровень подготовки кадров, занятых в решении указанных задач. Для этого, в частности, предлагается создать адаптивную образовательную среду, перейти к многоуровневой системе подготовки, внедрить модульную программу обучения.
13 К числу таких способов следует отнести: бестоварность бухгалтерского документа, согласованность действий участников схемы по «оптимизации» налоговых платежей.
Полагаем, что внедрение современных информационных технологий позволит по-новому координировать деятельность налоговых, таможенных и правоохранительных органов в процессе применения различных форм налогового контроля. В связи с этим взаимодействие вышеуказанных органов станет одним из наиболее действенных инструментов устранения условий и факторов, создающих возможность нанесения ущерба бюджетной системе страны.
Данная цель предполагает решение стоящих перед правоохранительными и налоговыми органами следующих задач:
— выявление и пресечение противоправной деятельности организаций и физических лиц, уклоняющихся от налогообложения, в том числе осуществляющих незаконное предпринимательство [8, с. 148—149];
— выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах, валютном регулировании и валютном контроле, государственной регистрации юридических лиц, банкротстве, применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, а также правонарушениях в области производства и оборота табачной продукции;
— предотвращение неправомерного возмещения из федерального бюджета сумм налога на добавленную стоимость;
— выявление кредитных организаций, имеющих картотеку неоплаченных платежных документов клиентов по перечислению денежных средств в бюджеты всех уровней из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах.
На основании изложенного можно сформулировать следующие выводы:
1. Оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности как одна из основных функций ОВД и их подразделений ЭБиПК в условиях некоторого осложнения криминогенной ситуации нуждается в теоретическом осмыслении через призму предмета теории ОРД. Познанные в результате этого закономерности должны учитываться при разработке механизма такого обеспечения, отвечающего реалиям сегодняшнего дня.
2. Разработка и принятие организационно-правового механизма обеспечения должны служить предпосылкой для успешной реализации основных положений, сформулированных в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года14
14 О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс]: указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
и Концепции развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма15.
3. Содержанием оперативно-розыскного обеспечения налоговой безопасности должна служить система мер прежде всего оперативно-розыскного характера, направленных на выявление и устранение внешних и внутренних источников угроз, создающих воз-
15 Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Президентом Российской Федерации 30 мая 2018 г.). Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
можность нанесения ущерба налоговой сфере. Одним из опаснейших источников угрозы в настоящее время продолжают оставаться налоговые преступления, совершаемые в организованной форме лицами, имеющими коррупционные связи.
4. Вопросы, рассмотренные в настоящей статье, носят неоднозначный характер. Однако из-за ограниченности объема статьи мы не смогли раскрыть в полной мере данную тему. Между тем, изучение отдельных вопросов может послужить основой для дальнейшего написания следующей научной статьи.
Список литературы:
1. Иванов П. И., Янишевский А. Б. Подрыв экономических основ организованной преступности экономической направленности // Образование. Наука. Научные кадры. 2016. № 1.
2. Мацкевич И. М. Транснациональная организованная преступность: понятие и признаки // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2017. № 4.
3. Палишкина О. В. Органы внутренних дел как субъект обеспечения экономической безопасности в налоговой сфере // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 1.
4. Панов А. Ю. Актуальные вопросы взаимодействия оперативных подразделений органов внутренних дел и налоговых органов в процессе противодействия налоговым преступлениям // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2019. Т. 13. № 2.
5. Перов В. А. О возмещении ущерба, причиненного налоговыми преступлениями // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. 2016. № 3 (13).
6. Сведения о Координационном совете руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ // Официальный интернет-сайт МВД России. URL: https://^^/mvd/ sovorg/sovetruk (дата обращения: 06.05.2020).
7. Семенов А. С. Взаимодействие налоговых органов и подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах // Налоги и налогообложение. 2009. № 4.
8. Сонин В. В. Об организованной преступности в сфере реализации целевых программ в приоритетных отраслях экономики // Проблемы борьбы с организованной преступно-
References:
1. Ivanov P. I., Yanishevskij A. B. Podryv eko-nomicheskih osnov organizovannoj prestupno-sti ekonomicheskoj napravlennosti // Obrazo-vanie. Nauka. Nauchnye kadry. 2016. № 1.
2. Mackevich I. M. Transnational organized crime: concept and characteristics // Moscow State University Bulletin. Series 11: Law. 2017. № 4.
3. Palishkina O. V. Internal affairs bodies as a subject of ensuring economic security in the tax sphere // Vestnik of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2015. № 1.
4. Panov A. Yu. Aktual'nye voprosy vzaimodejst-viya operativnyh podrazdelenij organov vnu-trennih del i nalogovyh organov v processe pro-tivodejstviya nalogovym prestupleniyam // Vestnik instituta: prestuplenie, nakazanie, is-pravlenie. 2019. T. 13. № 2.
5. Perov V. A. O vozmeshchenii ushcherba, prichinennogo nalogovymi prestupleniyami // Rassledovanie prestuplenij: problemy i puti ih resheniya. 2016. № 3 (13).
6. Svedeniya o Koordinacionnom sovete ruk-ovoditelej organov nalogovyh (finansovyh) rassledovanij gosudarstv — uchastnikov SNG // oficial'nij internet-sajt MVD Rossii. URL: https://mvd.rf/mvd/sovorg/sovetruk (data obrashcheniya: 06.05.2020).
7. Semenov A. S. Vzaimodejstvie nalogovyh or-ganov i podrazdelenij po nalogovym prestu-pleniyam organov vnutrennih del pri osu-shchestvlenii kontrolya za soblyudeniem zakonodatel'stva o nalogah i sborah // Nalogi i nalogooblozhenie. 2009. № 4.
8. Sonin V. V. Ob organizovannoj prestupnosti v sfere realizacii celevyh programm v prioritetnyh otraslyah ekonomiki // Problemy bor'by s organizovannoj prestupnost'yu v sfere ekonomiki: mater. mezhvedomstvennogo kruglogo stola VNII MVD Rossii (23 oktyabrya 2014 g.). Moskva, 2015.
стью в сфере экономики: матер. межведомственного круглого стола ВНИИ МВД России (23 октября 2014 г.). Москва, 2015.
9. Текст официального выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии ФСБ России 20 февраля 2020 года. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/62834 (дата обращения: 06.05.2020).
10. Чухнина Г.Я. Взаимодействие налоговых, таможенных органов и полиции при осуществлении налогового контроля // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2012. № 2 (21).
11. Янишевский А. Б. К вопросу о возмещении материального ущерба по делам об экономических и коррупционных преступлениях // Образование. Наука. Научные кадры. 2016. № 3.
12. Янишевский А. Б. Обеспечение безопасности сферы бюджетного финансирования и теоретико-методологические его основы // Вестник экономической безопасности. 2016. № 2.
9. Tekst oficial'nogo vystupleniya Prezidenta Rossijskoj Federacii V. V. Putina na rasshiren-nom zasedanii kollegii FSB Rossii 20 fevralya 2020 goda. URL: http://www.kremlin.ru/ events/president/news/62834 (data obrash-cheniya: 06.05.2020).
10. Chuhnina G. Ya. Interaction of tax, customs authorities and the police in the implementation of tax control // Journal of Volgograd State University. Series 3: Ekonomika. Ecology. 2012. № 2 (21).
11. Yanishevskij A. B. K voprosu o vozmeshche-nii material'nogo ushcherba po delam ob eko-nomicheskih i korrupcionnyh prestupleniyah // Obrazovanie. Nauka. Nauchnye kadry. 2016. № 3.
12. Yanishevskij A. B. Obespechenie bezopasnosti sfery byudzhetnogo finansirovaniya i teoretiko-metodologicheskie ego osnovy // Vestnik eko-nomicheskoj bezopasnosti. 2016. № 2.
Для цитирования:
For citation:
Иванов Пётр Иванович. Оперативно-розыскное обеспечение налоговой безопасности (вопросы теории и практики) // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 1 (57). С. 107—118.
Ivanov Petr Ivanovich. Operational and investigative support of tax security(questions of theory and practice) // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 1 (57). P. 107-118.
118
