Охридские соглашения по Македонии в контексте этноконфессиональной политики Евросоюза Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2013, № 5 (1), с. 321-325

УДК 327

ОХРИДСКИЕ СОГЛАШЕНИЯ ПО МАКЕДОНИИ В КОНТЕКСТЕ ЭТНОКОНФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОСОЮЗА

© 2013 г. Е.С. Поскребышева

Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского [email protected]

Пчслупила в редакцию 12.07.2013

Рассматривается роль ЕС в урегулировании межэтнического конфликта в Македонии в 2001 г. Исследуются вопросы о влиянии Евросоюза на ход предварительного периода конфликта в его открытой фазе; роль ЕС в формировании посреднических усилий, приведших к заключению Охридского рамочного соглашения, и на этапе постконфликтного мироустройства.

Ключевые слчва: межэтнический конфликт, этноконфессиональная политика ЕС, Евросоюз, Македония, Охридское соглашение, урегулирование конфликтов.

Среди наиболее актуальных вопросов современности проблема этнополитических конфликтов и их урегулирования занимает важное место. Сегодня межэтнические конфликты рассматриваются как один из способов обретения власти и доступа к ресурсам. Балканы, ввиду множества наций и этнических групп, выгодного геополитического положения и богатых природных ресурсов, - благодатная почва для этнополитических конфликтов. В связи с этим ключевой стратегией на Западных Балканах с 2000-х гг. стал процесс стабилизации и объединения, который охватывал государства бывшей Югославии. Данный процесс должен был привести государства к внутриполитической стабилизации и региональному сближению, а также к подготовке их к вступлению в ЕС. Последний уделял значительное внимание проблемам урегулирования межэтнических конфликтов на территории Балкан. В данной статье, используя оригинальные источники, мы проанализируем роль ЕС в урегулировании этнического конфликта в Македонии. Проблематика заключается в следующей постановке вопроса: можно ли рассматривать данное урегулирование как пример успеха, или же его исход представляется неопределенным. Целью предлагаемого исторического и концептуального обзора отношений между ЕС/ЕЭС и Республикой Македония является оценка результатов вмешательства Евросоюза в урегулирование конфликта в Македонии. Для этого рассматривается влияние Евросоюза на ход предварительного периода конфликта в его открытой фазе в 2001 г.; его роль в формировании посреднических усилий, приведших к заключению Охридского рамочного соглашения, и на этапе постконфликтного мироустройства.

Необходимо отметить, что роль ЕС в качестве посредника в деэскалации вооруженного конфликта, а также в обеспечении выполнения Охридского соглашения базировалась на уверении Евросоюза в том, что Македония имеет перспективы членства в Евросоюзе. Длительный застой в процессе вступления Македонии в ЕС активизировал распространение скептических настроений относительно достоверности стимулирующих условий, созданных ЕС для соблюдения Охридского соглашения.

Провал предшественника Евросоюза - Европейского экономического сообщества - в координировании дипломатических усилий в случае распада Социалистической Федеративной Республики Югославии (СФРЮ) укрепил среди аналитиков мнение, что развивающиеся европейские институты были не готовы к разрешению подобных масштабных кризисов. В частности, это выразилось в двоякой позиции ЕЭС/ЕС в вопросе о признании Македонии. Для анализа вопроса потенциального признания преемников бывшей Югославии ЕС создал специальный орган - Арбитражную комиссию конференции по Югославии. В январе 1992 г. Комиссия вынесла решение о соответствии всем условиям только Словении и Македонии. Тем не менее Европейский совет проигнорировал рекомендации Комиссии и 15 января 1992 г. принял решение о признании также Словении и Хорватии.

Впоследствии, в июле 1992 г., по инициативе Греции в Лиссабонской декларации было указано, что государство Македония будет признано только в том случае, если его официальное название не будет включать термин «Македония» [1]. Ситуацию удалось урегулировать

только после подписания Временного соглашения Греции и Македонии, в результате чего Македония согласилась изменить свой флаг и часть конституции, включая статьи, опровергающие любые территориальные претензии к своим соседям.

Стоит отметить, что в период 1992-1995 гг. ЕЭС/ЕС неуклонно отступал от своего первоначального курса на поддержку Греции. Мы можем выделить несколько причин такого поведения. Во-первых, президент Македонии К. Гли-горов активно способствовал расширению связей с ЕС [2]. Во-вторых, в 1994 г. Греция председательствовала в ЕС и в это время наложила эмбарго на Македонию, однако ряд стран ЕС, в частности Германия, Голландия и Италия, посчитали эту меру излишней. В феврале 1994 г. Европейский парламент принял резолюцию, требуя отмены эмбарго. Президент ЕС Жак Делор направил письмо премьер-министру Греции с просьбой аргументировать и привести доказательства того, что эмбарго было оправданной мерой и соответствовало законодательству ЕС. Отметим, что Евросоюз обратился в Европейский суд, утверждая, что эмбарго Греции нарушает законодательство ЕС. Однако впоследствии, когда было подписано Временное соглашение между Македонией и Грецией (13 сентября 1995 г.), иск был отозван. Костас Мессас [3, с. 311-329] подвел итоги первого этапа европейского участия следующим образом: «Эффективность дипломатических шагов ЕС была подорвана дисбалансом власти между государствами-членами, отсутствием общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) и отказом Евросоюза выступать в качестве нейтрального посредника». ЕС активизировал свое участие в управлении конфликтом в Македонии, рассматривая его в качестве первой серьезной проверки своей ОВПБ. В центре его внимания было обеспечение выполнения мирного соглашения, которое бы закрепило права меньшинств для албанцев. Основным стимулом для Македонии являлась перспектива быстрого вступления в ЕС.

Следует отметить тот факт, что равно как Дейтонское мирное соглашение было заключено при посредничестве США, так и Охридское рамочное соглашение стало возможным благодаря активной роли ЕС. В действительности имели место совместные международные усилия по обеспечению мирного соглашения, которые включали посредничество не только Х. Со-ланы в качестве Высокого представителя по ОВПБ, но и НАТО, ОБСЕ, Специального посланника США Джеймса Пердью [4]. Стимулирующие условия соблюдения соглашения,

предлагаемые ЕС и НАТО, были фактически идентичными и предполагали для Македонии членство в обеих организациях. Общественная поддержка этих процессов в Македонии была чрезвычайно высокой; в опросах общественного мнения более 90% населения высказались за вступление в ЕС, чуть менее значительные показатели дали опросы относительно вступления в НАТО. Обе организации стремились максимально использовать македонскую политическую элиту, что привело в мае 2001 г. к созданию широкой коалиции в правительстве Х. Соланы.

Охридское соглашение состояло из следующих основных пунктов: отказ от применения насилия в политических целях; сохранение и отражение многонационального характера страны в его общественной жизни, приверженность укреплению органов местного самоуправления; прекращение военных действий, добровольное разоружение и расформирование «этнических албанских вооруженных групп» под контролем НАТО; обеспечение справедливого представительства общин на всех уровнях. Также был затронут вопрос о государственном языке страны. В документе отмечалось, что любой язык, на котором говорит по крайней мере 20% населения, является официальным языком Македонии. В приложении к соглашению содержались поправки к конституции, которые исключали пункт, определяющий страну как «национальное государство» [5].

По нашему мнению, в сравнении с Дейтонским соглашением Охридское соглашение предполагало более комплексное и гибкое разделение властей между представителями общин. Благодаря сочетанию расширенных полномочий местного самоуправления и ослаблению давления центра без строгого этнотеррито-риального разделения и формализации большой коалиции, македонская модель отличалась балансом между центростремительными и центробежными силами в разделенном обществе.

Однако основные субъекты Охридских переговоров продолжали играть решающую роль и на постконфликтной фазе. Социал-демократический союз Македонии был в числе сторон, подписавших соглашение, и продолжил оказывать поддержку его реализации в посткон-фликтный период. Демократическая партия македонского национального единства, также подписавшая соглашение, относилась к нему отрицательно из-за зависимого от международного сообщества положения, в которое попала страна. Албанские политические элиты также поддержали Охридское соглашение, однако наиболее влиятельные из них - Демократический союз албанцев (ДПА) и Демократический

союз за интеграцию - разделяют мнение о спорности вопроса о том, какая из сторон внесла больший вклад в обеспечение выполнения согласованных уступок.

Следует отметить, что ЕС и США, которые при новой администрации на первый план внешней политики выдвигают применение невоенных инструментов обеспечения своих интересов на международной арене [6, с. 73], оказали совместную посредническую помощь подписанию Охридского соглашения и сохранили свое влияние в период постконфликтной стабилизации в Македонии. Специальные посланники ЕС и США подписали соглашение, а дефакто стали его гарантами. На начальных этапах реализации договоренностей, достигнутых в Охриде, ЕС делал попытки связать свою помощь Македонии с конституционными поправками, предусмотренными соглашением. Кроме того, в целях поддержания своего участия в управлении конфликтом в Македонии, ЕС в 2001 г. учредил должность специального представителя под эгидой ОВПБ. Этот пост позже был объединен с постом главы делегации ЕС в Скопье. В число его основных функций входили управление конфликтом и оказание помощи Македонии в присоединении к ЕС. По заверениям Евросоюза, этот процесс должен был быть быстрым, но в действительности он был разделен на множество этапов. При этом следует отметить, что каждый шаг на пути к присоединению был связан с прогрессом в межнациональных отношениях и с реформами управления и судебной власти.

Участие международного сообщества на данном этапе также было двойным - по линии ЕС и НАТО. В частности, введение в действие законов о языках национальных меньшинств на местном уровне было частично достигнуто посредством давления Х. Соланы (ЕС) и Джорджа Робертсона (НАТО). Международное сообщество также направило вооруженные силы на поддержание мира в Македонии, сначала под командованием НАТО, а затем в рамках военной миссии ЕС (Concordia, преобразованная в полицейскую миссию Proxima в декабре 2003 г). Proxima продемонстрировала приверженность ЕС к поддержке стремления Македонии к интеграции в Евросоюз и показала сдвиг от конфликта к концептуализации ключевых задач в политике ЕС [7].

С момента обретения независимости Македония получает растущую финансовую помощь. Объемы поддержки значительно увеличились в постконфликтный период. В 1992-1996 гг. помощь оказывалась по программе ФАРЭ (85 млн евро). В 1996-1999 гг. Европейская комиссия

выделила 105 млн евро по двум программам: 68 млн евро по программе сотрудничества с Грецией и 37 млн евро по программе приграничного сотрудничества. ЕС также оказал финансовую помощь Македонии во время боснийского кризиса (45 млн евро) и войны в Косово (50 млн евро) [8]. Можно сделать вывод, что финансовая помощь Евросоюза сыграла ключевую роль в реализации положений Охридско-го соглашения.

Примером, подчеркивающим важность ЕС и НАТО в период после заключения соглашения, стало их участие в референдуме о муниципальных границах в 2004 г. В соответствии с положениями о децентрализации, новый закон сократил число муниципалитетов со 120 до 84, в результате чего увеличилось число муниципалитетов с албанским большинством. Подавляющее большинство этнических македонцев, а также большое количество известных этнических македонцев - представителей интеллигенции, гражданского общества и бизнес-элиты, объединившиеся в «Движение граждан Македонии», выступили против пересмотра муниципальных границ, называя это «этнической махинацией». При этом правительство Македонии, поддерживаемое международным сообществом, призвало граждан не принимать участия в голосовании и, таким образом, сделать референдум недействительным. Было опасение, что при голосовании против новых муниципальных границ могло быть поставлено под угрозу осуществление Охридского соглашения. «Движение граждан Македонии» обвинило правящую коалицию в проведении тайных переговоров и неуважении к результатам местных референдумов, которые высказались против пересмотра муниципальных границ. Их аргументом послужил тот факт, что новые границы не были основаны на экономических, географических или административных критериях, а были проведены с целью создания муниципальных образований, где этнические албанцы превысят 20% от общего населения, что позволит использовать специальные положения Соглашения.

ЕС и США оказали давление на македонское правительство, настаивая на том, чтобы в стране не затягивали процесс децентрализации, несмотря на протесты общественности. ЕС был обеспокоен возможным успехом референдума, в то время как США считали, что референдум был «явным шагом назад». Хотя международное сообщество решительно и открыто поддержало позицию правительства, опросы общественного мнения свидетельствовали о том, что результатом референдума станет отвержение изменений. 4 ноября 2004 г. США пошли на

уступку, признав Македонию под ее конституционным названием. Референдум, состоявшийся 7 ноября 2004 г., был недействительным из-за низкой явки - 26.58% (при этом 94.01% явихшися участников проголосовали против пересмотра муниципальных границ). Многие исследователи связывали провал референдума с признанием Македонии со стороны США. Х. Солана, однако, заявил что референдум провалился еще до принятия решения в США, потому как граждане хотели «выбрать курс на Европу» [9]. В этой связи очевидно, что для ЕС децентрализация была важным этапом в реализации Охридского соглашения, которое было представлено как входной билет к вступлению в ЕС.

Вместе с тем ЕС постоянно контролировал ситуацию вокруг прав национальных меньшинств в стране. При приобретении в декабре 2005 г. Македонией статуса страны-кандидата в качестве основной причины получения данного статуса был отмечен прогресс в осуществлении Охридских соглашений [10]. С начала 2006 г. Македонии была дана оценка по системе Отчетов о прогрессе. В этих докладах права меньшинств и реализация Охрида рассматривались в качестве ключевых приоритетов для ЕС в соответствии с политическими критериями вступления.

В итоге сотрудничество с ЕС и НАТО к окончанию исследуемого периода завершилось следующим образом. Надежды Македонии на членство в НАТО не оправдались. На саммите НАТО в Бухаресте в апреле 2008 г. на вступление страны в Альянс Грецией было наложено вето на том основании, что не было достигнуто взаимоприемлемое решение относительно названия страны. Этим Греция нарушила статью 11 Временного соглашения между двумя государствами, которая предусматривала, что Греция не будет блокировать евроатлантическую интеграцию Македонии, при использовании последней акронима «Бывшая Югославская Республика Македония» [11].

Греция также предупреждала об использовании своего права вето на вступление Македонии в Евросоюз. Однако в декабре 2005 г. Македония получила статус кандидата в члены Европейского союза. При этом ЕС связывает дату начала переговорного процесса с осуществлением ряда реформ. В 2008 г. Македония получила условия вступления в ЕС от Еврокомиссии. Они включали в себя: конструктивный политический диалог, эффективное применение нового закона о полиции, улучшение бизнес-климата, ускорение регистрации прав собственности, укрепление независимости судебной власти.

Следует отметить, что трудности существуют не только в отношениях Македонии и Гре-

ции. Так, Болгария признает независимое македонское государство, но не признает существование македонской этнонации. Сербия официально признает независимость македонского государства и македонскую этнонацию, но Сербская православная церковь, официально независимая от правительства, не признает Македонскую православную церковь.

Фактическое блокирование евроатлантической интеграции Македонии создало проблему доверия ЕС в качестве силы, содействующей постконфликтной стабилизации в стране. Оно сводит на нет главный стимул для политической элиты Македонии: соблюдать условия Ох-ридского соглашения. Кроме того, блокирование Грецией усилий Македонии создает дополнительные трудности.

Таким образом, ответ на вопрос, является ли Македония примером успешного участия ЕС в урегулировании конфликтов, зависит от того, признаем ли мы ЕС авторитетным и беспристрастным актором. Возможность Евросоюза обязать Македонию соблюдать комплекс условий для обеспечения выполнения Охридского соглашения и преодолеть оппозицию к его реализации зависит от дальнейшего прогресса на пути евроатлантической интеграции страны. Успех в урегулировании конфликта в Македонии является очевидным. В течение четырех лет с 2001-го по 2005 г. Македония прошла путь от страны, находящейся на грани гражданской войны, до страны - кандидата на вступление в ЕС. В настоящее время Македония ожидает начала переговоров о вступлении, но будущая роль ЕС в урегулировании конфликта в Македонии становится все более неопределенной, поскольку структура стимулов была ослаблена греческим вето в ЕС и НАТО. Однако вероятность того, что процесс вступления Македонии в ЕС будет продолжаться, поставлена сегодня под сомнение. Причина этого не только в вышеуказанном споре с Грецией, но и в ослаблении приверженности идее расширения внутри самого ЕС. Конфликт в Македонии в 2001 г. был предотвращен, Охридское соглашение было реализовано. ЕС выступил в данном случае в качестве «серого кардинала», так как в Македонии предполагали, что у страны есть перспективы для вступления в ЕС. Без этого условия ЕС теряет свой авторитет в качестве посредника и способность управлять ситуацией в Македонии.

Список литературы

1. Declaration by the European Council on Former Yugoslavia. Лиссабон, 22-26 June 1992. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://aei.pitt.edu/1420/

2. Solving the problem through dialog // Nova Ma-kedonija. 24 February 1994. №. 1691. P. 2.

3. Messas K.G. Failure in Former Yugoslavia: hard lessons for the European Union // Crises in the Balkans: Views from the Participants. Boulder, CO: Westview Press, 1997.

4. Balalovska K., Silj A., Zucconi M. Minority Politics in Southeast Europe: Crisis in Macedonia, The Eth-nobarometer Working Paper Series. Rome: Ethnobaro-meter, 2002.

5. Ohrid Framework Agreement. 13 August 2001. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. adi.org. mk/frameworkagreement. html.

6. Поскребышева Е.С., Старкин С.В. Американский опыт формирования праволиберальных внешнеполитических стратегий // Вестник Орловского

государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. 2011. № 1 (15). С. 70-74.

7. European Union Police Mission in the Former Yugoslav Republic of Macedonia (EUPOL PROXIMA). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. con-slium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id.584&lang.EN.

8. European Commission - CARDS assistance pro-

gramme - Macedonia 2002-2006. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://cordis.europa.eu

/home_en.html.

9. From OFA Macedonia to European Macedonia // Dnevnik. 10 November 2004. No. 2606. P. 1.

10. Commission opinion on the application from the Former Yugoslav Republic of Macedonia for membership of the European Union. Brussels, 2005.

11. http://www.hri.org/docs/fyrom/95-27866.html (дата обращения 15.05.2013).

THE OHRID AGREEMENT IN MACEDONIA'S ETHNIC AND RELIGIOUS CONTEXT

OF THE EU POLICY

E.S. Poskrebysheva

The article discusses the role of the EU in the settlement of the ethnic conflict in Macedonia in 2001. We examine the impact of the EU's policies on the course of the pre-conflict period in its open phase, and the EU's role in mediation efforts that led to the conclusion of the Ohrid Framework Agreement and in post-conflict world order.

Keywords: ethnic conflict, ethno-confessional politics of the EU, European Union, Macedonia, the Ohrid Agreement, conflict settlement.