CC BY
218
М.Ч. Третьякова (Институт славяноведения РАН, Москва)
Как в Македонии закончился военный конфликт в 2001 г. Охридский договор
Abstract:
Tretyakova M. Ch. As ended the military conflict in Macedonia in 2001. The Ohrid agreement
The article is devoted to the peaceful settlement in Macedonia in 2001 and signing of the agreement between the leading Macedonian and Albanian political parties, with the participation of representatives of the NATO and EU after the military-political conflict. The article analyzes the content of the Ohrid Agreement and its implications for the future of the country.
Ключевые слова: Македония, урегулирование конфликта, Охридский договор, НАТО, ЕС.
В 2001 г. в Республике Македонии произошло вооруженное выступление албанцев, вызвавшее серьезный кризис в стране. От спорадических нападений на представителей правоохранительных органов албанские вооружённые группы перешли к организованным действиям на севере страны, занимая все новые населенные пункты. Правительство приняло решение задействовать армию. Первая военная операция македонских вооружённых сил была проведена в конце марта 2001 г. в окрестностях Тетова. Марк Лейти, специальный советник Генерального секретаря НАТО и заместитель пресс-секретаря НАТО, писал, что со времени появления Освободительной национальной армии или ОНА (Ushtria Qlirimtare Kombëtare) весной 2001 г. бывшая югославская Республика Македония постепенно сползала к гражданской войне, что в то время над македонцами нависла угроза потерять страну1. К урегулированию македонского кризиса подключились международные организации, прежде всего ЕС и НАТО. Руководству Македонии советовали не вводить военного положения, прекратить военные действия и сесть за стол переговоров.
Если в апреле 2001 г. руководство Македонии по-прежнему отказывалось идти на какие-либо контакты с террористами, то в начале мая его позиция постепенно меняется. В первой половине мая македонскими СМИ2 был неофициально обнародован документ «Стратегия по выводу войск ОНА» («Strategy of Withdrawal
of the NLA») представителя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) американца Роберта Фровика, предусматривающий «вывод албанской ОНА через коридор безопасности в Косово при предварительном прекращении вооруженных действий со стороны македонских сил безопасности»3. Согласно этому документу, македонские силы безопасности должны были «остаться на текущих позициях и не продвигаться вперед». Далее предполагалось подключить к наблюдению за ходом мирного процесса представителей ОБСЕ, ЕС, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Красного креста. Также планировалось рассмотреть вопрос об амнистии членов ОНА, после чего македонским силам безопасности позволили бы войти в районы, контролируемые восставшими. Несмотря на неоднозначную оценку в стране, этот план стал одним из базовых документов в процессе урегулирования.
Президент Македонии Борис Трайковски надеялся найти компромисс с албанцами и стал инициатором диалога с лидерами албанских партий. Встречи и разговоры велись с марта по июнь 2001 г. Многие участники оценивали их как формальные, когда содержание разговоров выражало скорее добрые намерения, чем поиск решений, хотя и они были важны для установления диалога между конфликтующими сторонами. Македонцы рассчитывали на понимание и поддержку мирового сообщества, а албанцы не менее свято верили, что их дело, так же как раньше косовское, будет поддержано международными силами4. Они убеждали мировую общественность в том, что албанцы в Македонии являются жертвами дискриминации со стороны «доминирующего» македонского населения, целенаправленно добивались интернационализации кризиса. Европа постепенно начала говорить о необходимости изменить Конституцию Македонии и македонское законодательство в области прав национальных меньшинств в целом.
План предстоящих переговоров писали в кабинете президента Бориса Трайковского, но в основе его, как вспоминал М. Лейти, лежала «незаметная помощь разных иностранных представителей и дипломатов»5. Албанские лидеры, демонстрируя максимальную сплочённость, выступили с совместной платформой по решению албанского вопроса. 22 мая 2001 г. в Призрене (Косово) была подписана «Декларация албанских лидеров Македонии»6. Требования, теперь официально ставшие достоянием обществен-
ности, предусматривали: внесение поправок в Конституцию Республики Македонии, употребление албанского языка в качестве одного из официальных языков в Македонии, пропорциональное этническое представительство в государственных органах власти, расширение полномочий органов местного самоуправления, введение консенсусной демократии по вопросам, касающимся национальных прав. Кроме того, предполагалось полностью реабилитировать всех членов ОНА7. Президент Б. Трайковски принял решение согласиться на внесение изменений в Конституцию и выдвинул план под девизом «Политика, а не насилие - решение кризиса». Согласно этому плану, мирный процесс должен был проходить в четыре этапа: 1) добровольная сдача оружия; 2) предоставление амнистии тем, кто сложил оружие и не причастен к совершению преступлений; 3) изоляция террористов и передача их в распоряжение наблюдательных миссий ЕС и ОБСЕ; 4) меры по укреплению доверия и постепенный вывод македонских войск с территории конфликта8.
Известное как Рамочный или Охридский договор, мирное соглашение было подписано 13 августа 2001 г.9. Переговорный процесс был длительным и напряжённым. В нём участвовали лидеры крупнейших македонских и албанских политических партий. Македонскую сторону представляли Внутренняя македонская революционная организация - Демократическая партия за македонское национальное единство (ВМРО-Д11МНЕ) и Социал-демократический союз Македонии (СДСМ), а албанскую - Демократическая партия албанцев (ДПА) и Партия демократического процветания (ПДП). Посредниками выступили Франсуа Леотар (ЕС) и Джеймс Пердю (США).
Переговоры проходили под большим давлением остававшихся под оружием албанцев: их военная активность увеличивалась, когда этого требовала динамика переговорного процесса. Албанская сторона выступала единым блоком и активно проявляла инициативу. «У нас был общий план. Мы знали до деталей, чего мы хотим достичь. Знали, в чём нас может поддержать международный фактор. Знали, каковы стратегические позиции македонской стороны», - вспоминает лидер албанской ДПА А. Джа-фери10. Советником албанской стороны в переговорах выступал американский эксперт Пол Вилкинсон, который сразу очертил рамки переговорной стратегии в документе под названием «Структура
переговоров»11. Албанцы активно держали инициативу в своих руках, поэтому македонская сторона была вынуждена рассматривать и принимать предложения противоположной стороны. Самыми сложными во время переговоров стали вопросы об употреблении албанского языка и представительстве албанцев в руководящих органах полиции. Албанцы добивались, во-первых, чтобы албанский стал официальным языком во всех властных структурах и на всей территории страны, а не только в районах, где албанцы составляли более 20% населения, как предлагала македонская сторона. Во-вторых, они настаивали на том, чтобы состав руководящих кадров в полиции в районах проживания албанцев соответствовал структуре населения. В-третьих, они требовали изменения текста Преамбулы Конституции, добиваясь такого же статуса для албанцев в стране, как и для македонцев. С этой целью они предложили три варианта поправок к Конституции: 1. Македония -двунациональное государство македонцев и албанцев. 2. Македония - гражданское государство всех граждан. 3. Исключить Преамбулу из текста Конституции. Как вспоминал один из участников переговоров Насер Зибери, албанская сторона была согласна принять третий пункт предложений, хотя добивалась первого12. Македонская была против первого и третьего пунктов предложений. Позже один из лидеров СДСМ Никола Поповски заявит: «Надо признать факт, что албанский блок обладал явным и значимым преимуществом: международные посредники выражали больше симпатии к ним»13. В итоге было принято компромиссное предложение международных посредников - провозгласить Македонию «государством всех граждан, проживающих на ее территории...».
Руководство Македонии приняло практически все требования албанцев. В Конституцию вносились следующие поправки:
1) изменение статуса Республики Македонии как национального государства македонского народа;
2) повышение статуса албанцев из меньшинства в «конституционную общину» при одновременном сохранении прав меньшинств, пользующихся механизмами защиты консенсуальной демократии в центральных органах власти;
3) введение албанского языка в качестве служебного наряду с македонским языком в местных органах власти на территории страны, где
албанцы составляют не менее 20% населения страны, а также в государственных учреждениях и в парламенте (Собрании);
4) закрепление принципа «пропорционального представительства» албанского меньшинства на всех уровнях государственной власти и общественной администрации;
5) введение высшего образования на албанском языке, финансируемого государством;
6) реформирование македонской полиции по этническому принципу таким образом, чтобы её состав отражал этническую структуру страны;
7) использование албанских национальных символов наряду с македонскими в местных органах власти и публичных учреждениях на местах, где албанцы составляют большинство;
8) приравнивание статуса исламской конфессиональной общины к статусу Македонской православной церкви;
9) введение консенсусной формы голосования, которая предполагает предоставление меньшинствам определённого права «вето» по вопросам, касающимся этнических прав.
Предполагалось также внести изменения в ряд других законов Республики, такие как: Закон о самоуправлении местных органов власти, Закон о финансировании местных органов власти, Закон о границах административно-территориальных общин, законы, касающиеся полиции местного уровня, законы о государственных служащих и публичной администрации, Закон об избирательных округах, законы, касающиеся употребления языков, Закон об омбудсмене и правилах работы Национального Собрания;
К договору прилагались три Приложения. Приложение А определяло поправки к Конституции, Приложение Б - необходимые законодательные изменения и Приложение Ц предусматривало правила воплощения в жизнь положений Договора и меры доверия.
Албанцы в ходе переговоров под давлением международных посредников все-таки согласились принять формулу «гражданской общности» вместо прежней - «национальное меньшинство» для определения своего статуса. Это заставило многих ино -странных исследователей, в том числе македонских, гордо заявлять, что поправки к Конституции 1991 г. не являются угрозой существованию страны, так как Македония превращалась в «государство всех граждан, которые живут в ней», а не в «государство македонцев и албанцев», как этого требовала албанская сторона. Но проблема заключалась не в том, что Македония не стала формально «бинациональной державой», а в том, что она фактически
больше не являлась национальным государством македонского народа, становясь многонациональным государством. Таким образом, меньшинства, проживающие в Македонии, теоретически получили возможность в обозримом будущем при желании воспользоваться правом на самоопределение вплоть до отделения. В связи с этим польский ученый Зузанна Тополинска, возмущаясь вооруженным насилием албанцев в Македонии в 2001 г., подметила: «Пытаюсь понять албанское население, которое живет в Македонии, но не получается. Чего они хотят? Прежде всего, записать в Конституции, что они народ, способный создать государство. Одновременно утверждают, что не намереваются этим правом воспользоваться.»14. Права, которые и так предоставляются албанцам в Македонии, в полной мере предусмотрены в европейских конвенциях, подытожила академик З. Тополинска.
Договор был утвержден македонским Собранием. 6 сентября 2001 г. Собрание приняло постановление о внесении 15 поправок в Конституцию Республики Македонии 1991 г., что, в свою очередь, являлось условием для продолжения акции НАТО по разоружению бойцов ОНА. Согласно договору, македонские силы безопасности начали входить в «оккупированные» районы только в конце октября.
Представители НАТО были довольны сделанным. «Это важный момент в истории Македонии. Сегодня Македония присоединилась к современной Европе», - сказал генсек НАТО Дж. Роберт-сон в день торжественного подписания Охридского договора15. И сразу НАТО поспешила признать македонскую модель урегулирования самой успешной миссией превентивной дипломатии: «НАТО оправданно считает свои усилия в Македонии редким примером успешной превентивной дипломатии»16, - заявил М. Лейти. Он откровенно признался, что «тренировались натовцы в Боснии, Хорватии и Косове, а применили знания в Македонии», имея в виду совместную миссию США, НАТО и ЕС в Македонии в 2001 г.17.
Албанские политики праздновали победу. Выступая в Парламентской ассамблее Совета Европы, депутат албанской ПДП Азис Положани уверял европейских коллег, что «мультиэтниче-ская модель демократии ... основана на европейских идеалах интеграции. А введение мультиэтнической демократии в Македонии покажет, что македонцы и албанцы готовы быть частью Европы»18. Албанское население приняло Охридский договор с востор-
гом: рамочная формула открыла путь к дальнейшей албанизации страны и ее последующей федерализации.
Македонская же общественность реагировала на Договор по-разному. Опросы общественного мнения показывали, что половина македонцев не согласна с его положениями. Юристы, преподаватели юридического факультета университета в Скопье выступили с острой критикой процесса «размывания» македонского народа как единственного государствообразующего элемента своего государства19. Но много было и тех, кто считал, что договор предоставлял новые возможности для существования и развития страны. Для них было важно, что страна оставалась целой и унитарной. При этом они не видели в новом, де-юре «многонациональном», а де-факто «двунациональном», государственном статусе Македонии ничего дезинтегрирующего, что впоследствии могло бы привести к федерализации страны и даже ее разделу. Так, один из творцов Договора македонский юрист Владо Поповски утверждал, что документ предлагает идеальную модель выживания и стабильности Македонии, так как только она учитывает проблемы современных многонациональных обществ и дает решение их проблем20.
Однако об опасности потерять единство Македонии продолжали говорить многие учёные и политики. По мнению македонского специалиста по конституционному праву Светозара Шкарича, «практически невозможно построить мультиэтническое государство в унитарной форме без опасности ее федерализации или «раздробления» на этнической основе»21. Той же позиции придерживается и бывший премьер-министр Македонии Люпчо Георгиевски. Он в своих мемуарах охарактеризовал документ как «Договор о федерализации Македонии, поменявший быт страны и приведший страну к неизвестности, которая непонятно как впредь будет развиваться»22.
Охридским договором устанавливались и нормы постконфликтного урегулирования. Они содержались в Приложении Ц. В нем указывалось, что ЕС должен наблюдать за имплементацией договора в соответствии с Соглашением о стабилизации и ассоциации. Обязанности урегулирования распределялись между НАТО, ЕС, ОБСЕ и Верховным комиссаром ООН по делам беженцев. Выделялись 8 сфер деятельности по имплементации договора: 1) разоружение и демобилизация ОНА под контролем НАТО; 2) по-
литическая деятельность, за которую отвечал Верховный представитель Евросоюза по внешней политике и безопасности Х. Солана в сотрудничестве с американским представителем; 3) реконструкция районов, охваченных кризисом, и организация конференции по сбору финансовых средств для помощи стране; 4) возвращение беженцев в свои родные места, за что отвечал Верховный комиссар ООН по делам беженцев; 5) включение положений Охридского договора в македонское законодательство стало сферой контроля ЕС; а ОБСЕ отвел себе главную роль в контроле над мерами по укреплению доверия между македонцами и албанцами; 6) обучение полиции и проведение реформы полицейских служб взяли на себя США и ОБСЕ; 7) принятие новых законов в сфере местного самоуправления, финансов, полиции и образования «по стандартам ЕС и Совета Европы»; 8) проведение переписи населения и новых выборов под контролем Европейской Комиссии и Совета Европы.
После подписания всех документов в парламенте страны началась серьезная работа по изменению законодательства и созданию новых условий существования албанской и македонской общин. Однако оставался ещё один серьезный момент, на который исследователи редко обращают внимание: в Македонию вошли подразделения НАТО. Сначала 3 000 солдат прибыли в страну, чтобы разоружать албанские вооруженные формирования. Сдача оружия шла медленно, так как у албанцев и по сей день существует культовое отношение к оружию. Как позже признался один из лидеров ОНА Ф. Велиу, «самым сложным периодом был период разоружения, поскольку для албанцев сложнее процесс разоружения, чем процесс вооружения»23. По словам итальянского аналитика Умберто Паскали, велика вероятность, что Македония и в будущем будет сталкиваться с террористическими атаками со стороны албанцев, так как албанские банды не только не сдали
24
оружие, но и продолжают вооружаться24.
После окончания срока миссии по сбору оружия, НАТО приняла решение о продлении своей миссии в Македонии под названием «Amber Fox», которая по своему характеру была заявлена как операция по поддержанию мира и безопасности в Македонии25. 16 декабря 2002 г. по просьбе македонского Президента Б. Трайковского НАТО согласилась и дальше оказывать поддержку македонскому правительству путём развёртывания миссии натовских сил под названием «Allied Harmony»26. Операция состояла из
двух частей: оперативной и совещательной. Оперативный компонент имел задачу обеспечения поддержки иностранных наблюдателей, в то время как совещательная часть была направлена на предоставление помощи македонскому правительству в обеспечении безопасности на всей территории Македонии. Помимо этого, предполагалось проведение реформ в македонской армии по стандартам НАТО.
Как известно, на саммите ЕС в Кельне 3-4 июня 1999 г. было принято решение о разработке и реализации новой общей европейской политики в области безопасности и обороны. Это решение предусматривало предоставление полномочий для самостоятельного осуществления военных операций по обеспечению мира в условиях кризисов при опоре на инфраструктуру НАТО. Поэтому в этот период активизировалась роль Европейского Союза, в частности, связанная с началом первой в истории ЕС военной миссии под названием «Concordia». Операция ЕС в Македонии длилась с 31 марта по 15 декабря 2003 г. и проводилась на основе резолюции 1371 СБ ООН, принятой 26 сентября 2001 г. Основной целью миссии ЕС являлось обеспечение стабильности, мира и безопасности в стране, что было неотъемлемым условием для реализации Охридского соглашения. Это была первая операция, которая обеспечивала ЕС более тесные отношения с НАТО27. После завершения этой миссии ЕС продлил своё присутствие в стране в рамках программы «EUPOL Próxima» до декабря 2005 г. Ее основной задачей являлось оказание помощи в проведении реформы полиции.
Западные политические лидеры рассматривали присутствие НАТО в Македонии во время кризиса и на этапе постконфликтного урегулирования как существенное условие стабильности и безопасности в стране. Судя по всему, в натовском представлении политическая «послушность» и «выполнение» не только реформ в области обороны в соответствии со стандартами НАТО, но и прямых указаний руководства Альянса по ряду вопросов, являлись основными условиями приближения страны к НАТО и неприменения карательных мер, как в случае с Югославией в 1999 г. Одновременно выполнение Охридского договора стало частью официальной европейской повестки дня по вопросам приближения страны к Евросоюзу. Иными словами, наряду с требованиями по согласованию законодательства Македонии с законодатель-
ством ЕС для Македонии введен новый критерий: полное и безоговорочное воплощение в жизнь Охридского договора.
Подводя итоги, отметим, что Охридский договор значительно расширил права албанского населения в стране. Албанцы из национального меньшинства превратились в «государствообра-зующую общину», де-юре закрепили за собой пропорциональное представительство на всех уровнях власти, включая полицию. Албанский язык приобрел официальный статус второго государственного в центральных и местных органах власти. Сегодня ни один важный государственный закон в Македонии нельзя принять без одобрения албанских депутатов, а государственная власть фактически не может функционировать без их участия. Более того, договор предоставил албанцам право на особую форму «вето», согласно которому для принятия любого закона, затрагивающего интересы албанского меньшинства, необходимо большинство голосов депутатов от албанских партий.
Таким образом, в этом договоре восторжествовал эволю-ционистско-демографический подход к международному праву, согласно которому предоставляются большие права растущим общинам. И по мере роста численности албанского населения, их права будут только расширяться. Ныне, в свете развития событий на Украине, Охридский договор 2001 г. кажется особо актуальным как возможный вариант мирного урегулирования военно-политического конфликта. Правда, если Европа в 2001 г. гордилась достигнутым результатом предоставления существенных прав албанскому населению Македонии, то сегодня остаётся безучастной к требованиям русскоязычного населения на Украине.
Примечания
1Ле]'ти М. Спречуваае на BojHa во Македонща. Превентивна дипломатка 21 века. Скоще, 2001. С. 12; Ле]'ти М. В сражении со СМИ // http://www.nato.int/docu/review/pdf/i4_ru_review.pdf
2 Македонский телевизионный «Канал 5». 18.V.2001, позже Р. Фровик официально представил предложенный план действий о выводе войск ОНА.
3 Атанасовски М., Кузев С., Дам/ановски Р. Во]ната во Македонща во 2001 г. Скоп|е, 2006. Прилог №. 16. С. 474.
4 Латифи В. Преговорите за постигнуваае на Рамковниот договор. Скоще, 2008. С. 19.
5 Ле]ти М. Спречуваае на во]на во Македонща. С.16.
6 Документ известен и как Третья Призренская Декларация. См.: Призренска декларации а од 22 маj 2001. Скоп) е. 2001.
7 Там же.
8 План и программа Правительства Македонии для решения кризиса в Республике Македония. 5 июля 2001 г. // Албанский фактор в развитии кризиса на территории бывшей Югославии. Документы. Том 3. М, 2008. С. 152.
9 Рамковен договор 13 август 2001 г. // Службен Весник на РМ. Скоп|е, 2001.
10 Латифи В. Преговорите за постигнуваае... С. 43.
11 Документ опубликован в: Латифи В. Преговорите за постигнуваае ... С. 161.
12 Там же. С. 59.
13 Там же. С. 61.
14 Билски Р. Пожари над Тетово. Скоп|е, 2002. С 24.
15 Там же. С. 129.
16 Ле]'тиМ. Спречуваае на во]на во Македонка... С. 9.
17 Там же. С. 85.
18 Рarliamentary assembly - official report of debates. Ordinary session. First part. Vol. 1. 2001. С. 815.
19
Анализа и оценка на правните аспекти на Нацрт-Рамковниот договор и на Анексот за уставни промени. Наставно-научен совет на Правниот факултет од 31 ]уни 2001 г. Скоп|е, 2001. С 8-53.
20 Поповски В. Охридскиот договор // Република Македонка 60 години по АСНОМ. Скоп|е, 2001. С. 159.
21 Шкарич С. АСНОМ и уставните амандмани од 2001г. // Там же. С. 166.
22 Георгиевски Л. Тоа сум ]ас (лице кое се интерв]уира). Велес, 2012. С. 154.
23 Велиу Ф. ОНА од битка во битка. Недовршени пораки. Белешки - дневник. Скоп|е, 2008. С. 187.
24 Паскали У. Целта е протекторат врз Македони)а // ЗУМ. Скоп|е, 2001. С. 14.
25 Council Joint Action 2003/92/cfsp of 27 January 2003 on the European Union military operation in the Former Yugoslav Republic of Macedonia. // Official Journal of the European Union. // www.europa.eu.int
26 Ibidem.
27 Ibidem.
