Охрана здоровья граждан от воздействия табачного дыма: административная практика Текст научной статьи по специальности «Право»



Д. О. Рощин,

к.м.н., ведущий научный сотрудник отделения экономики и ресурсного обеспечения здравоохранения ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, dr@mcran.org А. Н. Плутницкий,

д.м.н., старший научный сотрудник Национального научно-исследовательского института организации здравоохранения им. Н. А. Семашко, г. Москва, Россия

ОХРАНА ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН ОТ ВОЗДЕЙСТВИЯ ТАБАЧНОГО ДЫМА: АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАКТИКА

УДК 614.2

Рощин Д. О., Плутницкий А. Н. Охрана здоровья граждан от воздействия табачного дыма: административная практика (ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, Национальный научно-исследовательский институт организации здравоохранения им. Н. А. Семашко, г. Москва)

Аннотация. Методом борьбы с вредом, причиняемым в связи с употреблением табачной продукции, в рамках комплексной политики государства, является введение нормативных ограничений в сфере табакокурения, а также наличие механизма санкции со стороны государства за их несоблюдение. В статье проведён анализ нормативного регулирования и проблем правоприменения административных санкций за нарушение «антитабачного законодательства» (ст. 6.24 и 6.25 КоАП РФ).

Ключевые слова: защита от табачного дыма, запрет курения, административное правонарушение.

Потребление табака является мировой проблемой общества, в том числе, будучи бременем системы здравоохранения. Российская Федерация в 2008 году присоединилась к рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака в числе других 168 государств. Руко-,ящие принципы статьи 8 - защита от воздействия табачного дыма [1].

ациональным законодательством формирование здорового образа жизни у граждан, включая сокращение потребления табака, определено одним из основных направлений приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения. Определены основные требования к организации центров здоровья [2], функциями которых являются, в числе прочего: информирование о вредных и опасных факторах, пропаганда здорового образа жизни, обучение и мотивация отказа от вредных привычек и пр. Принята стратегия формирования здорового образа жизни [3], в том числе по борьбе с потреблением табака (в табачном дыму содержится около 4000 веществ, в том числе около 70 канцерогенов, среди которых мышьяк, бензол, толуол, полоний, формальдегид и другие [4]). Критерием эффективности выбран темп постепенного снижения распространенности потребления табачной

© Д. О. Рощин, А. Н. Плутницкий, 2016 г.

енеджер № 10

здравоохранения 201В ■

продукции населением с 35,0% в 2013 г. до 25,0% к 2020 г.; среди детей и подростков с 25,0% до 15,0%, соответственно. Для достижения поставленной цели предусмотрены следующие шаги: обучение медицинских работников методике оказания медицинской помощи по отказу от курения, проведение информационных кампаний и массовых акций в целях мотивирования населения к отказу от курения.

Ранее применяемые меры, такие как са-нитарно-просветительская работа и помощь при отказе от курения, заградительные цены на табачную продукцию, были расширены за счёт «антитабачных» статей административного кодекса, которые с лета 2014 года предусматривают штраф для юридических, должностных и физических лиц за нарушение запретов.

Статистика говорит, что за три месяца 2015 года полицией пресечен 61577 случай нарушения запрета курения в общественном месте [7]. Одновременно в ходе опроса руководителей подразделений участковых уполномоченных полиции об административном правоприменении, по которым наиболее часто возникают вопросы у выпускников ВУЗов, наиболее частый ответ - «антитабачная» статья 6. 24 КоАП РФ [7].

Методы. Осуществлён анализ (в том числе герменевтический) вступивших в силу и официально опубликованных нормативных документов Российской Федерации, а также литературных источников. Произведено моделирование ситуаций совершения административных правонарушений с целью установление проблемных вопросов.

Результаты. Нормативной основой ограничительных мер являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ), Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (далее - Закон № 15-ФЗ», Приказ

Министерства здравоохранения Российской Федерации от 12.05.2014 № 214н «Об утверждении требований к знаку о запрете курения и порядку его размещения» (далее - Приказ № 214н), совместный Приказ Минстроя России и Минздрава России от 28.11.2014 № 756пр/786н «О требованиях к выделению и оснащению специальных мест на открытом воздухе для курения табака, к выделению и оборудованию изолированных помещений для курения табака» (далее - Приказ № 756пр/786н).

Запрещено воздействие табачного дыма и курение в помещениях (на территориях) организаций здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры, физической культуры, общественного питания, в самолётах, поездах и на судах, а также органах государственной и муниципальной власти и зданиях жилых помещений и гостиниц. По решению собственника на вокзалах, в аэропортах и автовокзалах возможно выделение мест на открытом воздухе или в изолированных местах, как и в многоквартирных домах. Такие места должны соответствовать санитарным правилам и гигиеническим нормативам содержания в атмосферном воздухе загрязняющих веществ (ГП 2.1.6.1338-03 «Предельно допустимая концентрация загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест» и ГН 2.1.6.2309-07 «Ориентировочные безопасные уровни воздействия загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест»). Уличные места для курения обозначаются знаком «место для курения», пепельницами, искусственным освещением (в тёмное время суток). Изолированные помещения, помимо указанного для уличных мест, оборудуются дверью, препятствующей проникновению загрязненного воздуха в смежные помещения, огнетушителем, приточно-вытяжной системой вентиляции с механическим побуждением, обеспечивающей ассимиляцию загрязнений и препятствующей проникновению загрязненного воздуха в смежные помещения.

№ 10 Менеджер

201Б здравоохранения

Для обозначения территорий, зданий и объектов, где курение табака запрещено, размещается знак о запрете курения - цветографическое изображение сигареты, которую пересекает красная поперечная полоса под углом 45 градусов. Знак размещается у каждого входа на территорию, в здания и объекты, в туалетах и местах общего пользования.

Физические лица несут ответственность по ст. 6.24 КоАП РФ за употребление табака (в том числе путём курения) в местах, где его употребление запрещено. Предусмотрено наказание в виде административного штрафа от 500 до 1500 рублей, от 2000 до 3000 рублей по усиленной квалификации при курении на детских площадках.

Рассматривать дела по ст. 6.24 уполномочены должностные лица полиции (совершенные в общественных местах), Роспотреб-надзора, Госпожнадзор, Ространснадзора, органа исполнительной власти субъектов РФ (в части курения табака в лифтах и помещениях общего пользования). Составлять протоколы, помимо вышеуказанных лиц, уполномочены сотрудники Росздравнадзора.

Несоблюдение требований к знаку о запрете курения является правонарушением, предусмотренным ч. 1 ст. 6.25 КоАП РФ, предусматривает наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10000 до 20000 рублей, на юридическое лицо от 30000 до 60000 рублей. Размещение знака неустановленного образца (размеры, форма и цвет элементов установлены Приказом № 214н), не во всех местах, где это необходимо (не на каждом входе в здание, не у каждой калитки забора, не в каждом туалете и пр.), формирует состав правонарушения.

Выделение мест, не оборудованных в соответствии с требованиями Приказа 756пр/786н, влечёт в соответствии с ч. 2 ст. 6.25 КоАП РФ штраф на должностных лиц от 20000 до 30000 рублей, на юридических лиц от 50000 до 80000 рублей.

Несоблюдение контроля за соблюдением запретов, введенных Законом № 15-ФЗ, то

есть выявление фактов непресекаемого курения граждан, влечёт наказание в соответствии с ч. 3 ст. 6.25 КоАП РФ, наказание за которое находится в интервале от 30000 до 40000 рублей для индивидуальных предпринимателей и от 60000 до 90000 рублей для юридических лиц.

Рассматривают дела по вышеуказанным составам служащие Роспотребнадзора, Госпож-надзора, Ространснадзора, а имеют право составления протоколов также должностные лица Росздравнадзора.

Обсуждение

Институциональной проблемой видится передача полномочий по составлению протоколов в отношении граждан должностным лицам органов контроля и надзора, которые не имеют полномочий задерживать граждан для установления их личности, и проведения осуществления административного производства.

Другой проблемой, усложняющей производство, является отсутствие у одного из органов (Росздравнадзора) права рассмотрения составляемых протоколов при наличии такого права по другим статьям Кодекса. Перенаправление протокола в иной орган удорожает производство и затягивает сроки, требует дополнительных процессуальных действий от государственных органов. При этом разумной практикой по правонарушениям небольшой тяжести, могло бы стать наделение правом большого числа должностных лиц по вынесению постановления на месте (упрощенная схема без составления протокола), по аналогии с органами внутренних дел и правонарушениями со значительно большей тяжести, по которым такое право у контрольно-надзорных служб зачастую есть.

Определенной сложностью доказательства объективной стороны дела являются случаи, когда обязательным компонентом состава правонарушения является доказанность факта употребления табака. Объективными доказательствами в таком случае могут являться фотографические снимки или видеозапись

1енеджер № 10

здравоохранения 201В

нарушения, указание типа и наименования табачного изделия. Более сложные случаи, вероятно, могут требовать проведение экспертизы (наличие в изделии табака) и усложнённой формы ведения производства (осмотр места, опрос свидетелей и пр.). Часть исследователей обращают внимание на возможность использования современных технологий, имеющих возможность документирования: мобильных приложений, как пример программа для смартфонов «Здесь не курят», централизованных систем «Безопасный город» [5].

Неправильное оснащение предусмотренных для курения мест может быть определено путём простого осмотра, особенно, в случаях отсутствия необходимого оборудования, однако в случае необходимости определения эффективности имеющегося оборудования, необходима измерительная техника, поверенная и сертифицированная. Для табачного дыма, содержащего пары и микрочастицы, специфическим является наличие никотина и триэтилпиридин («З-EP»), определение которых методом газовой хроматографии описано в стандарте ISO 18145 (ISO 2003) [6]. Оснащение контрольно-надзорных органов подобными портативными детекторами позволило бы формировать объективную доказательную базу по делам об административных правонарушениях.

Выводы:

1. Существующая административная ответственность за нарушение установленных

правил в сфере употребления табака является важным компонентом целостной системы сохранения здоровья путём отказа от воздействия табачного дыма.

2. Наделение федеральных служб (контрольно-надзорных) органов полномочиями по ведению дел об административных правонарушениях существенно расширяет охват запрета, подкрепленного санкцией.

3. Привличением физических лиц за нарушение запрета должны быть наделены службы правопорядка, которые имеют исключительное право задерживать гражданина для осуществления производства по делу об административном правонарушении, в том числе устанавливать его личность.

4. Наличие полномочий лишь в части составления протоколов у Росздравнадзора, может нести снижение эффективности и дополнительные траты за счёт дополнительных процессуальных действий при рассмотрении дела иным органом.

5. Возможно расширение спектра должностных лиц органов контроля-надзора, уполномоченных на вынесение постановления по административному делу при возбуждении дела (на месте).

6. Оснащение Госпожнадзора, Ространс-надзора, Роспотребнадзора и Росздравнадзо-ра газоанализаторами, определяющими концентрацию табачного дыма (никотина и 3-ЕР), позволило бы усилить доказательную базу по делам об административных правонарушениях в части соблюдения «антитабачных» запретов.

1. Руководящие принципы для защиты от воздействия табачного дыма, Всемирная организация здравоохранения. Интернет-ресурс: http://www.who.int/fctc/cop/ аrt%208%20guidelines_russiаn.pdf [дата обращения: 15.02.2016].

2. Приказ Минздравсоцразвития России от 19.08.2009 № 597н «Об организации деятельности центров здоровья по формированию здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение потребления алкоголя и табака». Интернет-ресурс: http://www.consultant.ru [дата обращения: 07.08.2016].

№ 10 Менеджер

201Б здравоохранения

3. Приказ Минздрава России от 30.09.2013 № 677 «Об утверждении Информационно-коммуникационной стратегии по формированию здорового образа жизни, борьбе с потреблением алкоголя и табака, предупреждению и борьбе с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ на период до 2020 года». Интернет-ресурс: http://www.consultant.ru [дата обращения: 07.08.2016].

4. Заризе Д. Г. Табак - основная причина рака. URL: http://rus.neicon.ru:8080/xmlui/bitstream/ handle/123456789/9830/MAKET-2012.pdf?sequence=1. Интернет-ресурс: http://www.consultant.ru [дата обращения: 07.08.2016].

5. Желонкина Е. А. О совершенствовании практики привлечения граждан к административной ответственности за нарушение требований антитабачного законодательства. Вестник Воронежского института МВД России 2015; 2: 46-50.

6. Бронсема Б. Вентиляция и курение Контроль за качеством воздуха http://www.abok.ru/for_spec/ articles.php?nid=3256 [дата обращения: 07.08.2016].

7. Гришаков А. Г., Прибытко Ю. А. Назначение участковыми уполномоченными полиции административного наказания без составления протокола за нарушение запрета курения табака в общественных местах. Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России 2015; 4(42): 31-34.

UDС 614.2

Roshchin D.O., Plutnitsky A.N. Administrative penalty applicable to protection of citizens from exposure to tobacco smoke (Federal Research Institute for Health Organization and Informatics, Moscow, Russia, National Research Institute for Health Organization, Moscow, Russia)

Annotation. The integrated policy of dealing with the harm caused due to tobacco use is administrative penalty for the violating the restrictions. The article provides analysis of the regulatory and enforcement issues of administrative sanctions for violation of the «anti-smoking legislation» (Art. 6.24 and 6.25 of the Administrative Code of the Russian Federation).

Keywords: protection from tobacco smoke, smoking bans, an administrative offense.

Номинации

УЧРЕЖДЕНЫ ТРАДИЦИОННЫЕ НОМИНАЦИИ ИЗДАТЕЛЬСКОГО ДОМА «МЕНЕДЖЕР ЗДРАВООХРАНЕНИЯ» ЗА ЛУЧшИЕ ПУБЛИКАЦИИ 2016 ГОДА

Номинации учреждены в целях повышения эффективности управленческих решений в здравоохранении и стимулирования заинтересованности организаторов-практиков здравоохранения в свободном распространении информации об организационных инновациях:

• Автор наиболее оригинальной публикации или цикла публикаций за год (с 01 января по 31 декабря 2016 г.)

• Автор наиболее оригинального менеджерского решения в области управления региональным здравоохранением за год (с 01 января по 31 декабря 2016 г.)

После подведения творческих итогов уходящего журнального года мы опубликуем решение редакции и общественного голосования читательской аудитории.

Победителям номинаций будут направлены дипломы, подписанные главным редактором журнала, академиком В. И. Стародубовым, а также годовые подписки на журнал «Менеджер здравоохранения» на 2017 год и новые книги серии «Менеджмент в здравоохранении» Издательского дома «МЗ».

Просим читателей журнала направлять свои мнения по адресу: idmz@mednet.ru

Менеджер № 10

здравоохранения 201В