Охрана права публичной собственности на природные ресурсы в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.23: 351.759.5 С.В. Грузин*, И.А. Соболь**

Охрана права публичной собственности на природные ресурсы в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации

В данной статье рассматривается деятельность органов внутренних дел Российской Федерации по охране права публичной собственности на природные ресурсы, а также анализируются основные проблемы, препятствующие повышению эффективности деятельности ОВД в указанной сфере отношений, предлагаются пути их решения.

The defense of state property relations on natural recourses in activity of authorities of Internal Affairs.

This article describes activity of authorities of Internal Affairs in the sphere of difence of state property relations on natural recourses in and includes some problems precluding effectiveness increase of this activity and suggests some ways to improve them.

Ключевые слова: публичная собственность; природные ресурсы; охрана природных ресурсов; органы внутренних дел России.

Под охраной права публичной собственности на природные ресурсы, по нашему мнению, следует понимать деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан, направленная на обеспечение оптимальных условий использования этих ресурсов государством и муниципальными образованиями, осуществляемая с позиции государственного и общественного интереса, реализации правомочий государства-собственника природных ресурсов. Особая роль в указанном процессе, несомненно, должна принадлежать правоохранительным органам, в особенности органам внутренних дел (ОВД), которые играли и продолжают играть довольно значительную роль в выполнении многих функций государства. ОВД, являясь составной частью государственного механизма в рамках органов исполнительной ветви власти, в той или иной степени участвуют в реализации многих функции государства, как основных, так и производных.

При рассмотрении компетенции ОВД по охране природных ресурсов от преступных посягательств, с нашей точки зрения, следует исходить из принципа, согласно которому охрана природы - это прежде всего охрана государственной и муниципальной собственности, поскольку основные природные объекты - земля, недра, воды, леса, животный мир - в значительной степени являются объектами публичной собственности. Для ОВД участие в охране собственности, борьба с имущественными правонарушениями является одним из важнейших направлений деятельности. Охрана и защита прав публичной собственности на природные ресурсы, а также охрана самих природных ресурсов, к сожалению, специально не регламентированы и рассматриваются в рамках общих целей и задач для ОВД - защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 2 Закона Российской Федерации «О милиции»1). В рамках указанного положения детально не определены основные направления деятельности ОВД по защите и охране прав государственной и муниципальной форм собственности на природные ресурсы.

* Адъюнкт кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

** Профессор кафедры международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, действительный член Русского географического общества.

Ьв

гъ

съ

І

*

*

I

I

<\>

съ

*

8

X

S

сь

•§

съ

S

3

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (33) 2007

Международное право, экологическое право

Следует отметить, что исторически Российское государство уделяло повышенное внимание охране природных ресурсов как объектов права собственности. При этом ключевая роль в указанных отношениях принадлежала правоохранительным органам, которые в рамках всего периода существования Российского государства выполняли различные функции и задачи по обеспечению функции государства, связанной с охраной государственной собственности на природные ресурсы. Так, например, согласно принятому в 1782 г. «Уставу благочиния или полицейскому», полиция обязана была вести учет земель, рассматривать земельные споры, отводить места под застройку, применять меры ответственности к нарушителям, следить за соблюдением санитарных норм2.

Необходимо подчеркнуть, что, как показывает история нашего государства, становление и развитие правоохранительной деятельности в области охраны окружающей среды, в т.ч. и природных ресурсов как объектов права публичной собственности, заключалось в формировании совокупности специальных правоохранительных органов, задачей которых являлось обеспечение экологического правопорядка. Начало возникновения таких органов на локальном уровне можно отнести к XVI в. После этого, особенно с первых десятилетий XVIII в. до 1917 г., в масштабах страны функционировали несколько видов специальных правоохранительных органов, созданных для обеспечения правопорядка в области санитарноэпидемиологического благополучия населения, охраны природы в горном, лесном деле и т.д.3

Особое место в охране природных ресурсов принадлежало ведомственной полиции, деятельность которой была направлена на охрану и защиту отдельных видов природных ресурсов, находящихся как в государственной, так и в частной собственности. Среди таких подразделений, существовавших с XVIII в., следует упомянуть о Горной полиции. Она действовала в горнодобывающих районах и на государственных предприятиях подчинялась непосредственно управляющему рудником, а на частных представителю государства - берг-инспектору4. Также существовала Дирекция водных и сухопутных коммуникаций, в число полицейских задач которой входило обеспечение безопасности на речном и гужевом транспорте, предотвращение загрязнения акваторий5.

Участие ОВД в охране права публичной собственности на природные ресурсы осуществляется в рамках их деятельности по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования (природоохранной деятельности). Последняя представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность этих органов, направленную на организацию и непосредственную защиту окружающей среды от вредного влияния негативных факторов, охрану объектов природы, а также осуществление контроля за соблюдением законодательства, превенцию правонарушений и противодействие им, применение в отношении правонарушителей правовых мер воздействия в пределах, которые установлены нормативными актами6.

Правовую основу природоохранной деятельности ОВД составляет ряд нормативных правовых актов7. Необходимо выделить следующие формы деятельности ОВД, связанные с предупреждением, раскрытием и расследованием правонарушений в сфере охраны и защиты отношений публичной собственности на природные ресурсы, а также самих природных ресурсов, являющихся национальным достоянием Российского государства: административную, оперативно-розыскную и следственную.

Административно-правовая деятельность милиции по охране природных ресурсов, находящихся в публичной собственности, неразрывно связана с предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, осуществляемая в тесном взаимодействии с другими органами и общественными организациями. Следует согласиться с мнением И.В. Старковой, которая под административно-правовой деятельностью милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в области экологии и природопользования понимает урегулированную административно-правовыми нормами исполнительно-распорядительную деятельность, состоящую в организации и непосредственной охране объектов природы, осуществлении контроля за соблюдением природоохранного законодательства, предупреждении и пресечении правонарушений, применении в отношении нарушителей мер воздействия в пределах, установленных нормативными актами8.

Выявление административных правонарушений, посягающих на природные объекты, которые находятся в публичной собственности, выступает важным элементом природоохранной деятельности ОВД. Поскольку одним из наиболее распространенных среди последних можно считать нарушение правил охоты, целесообразно проиллюстрировать такую деятельность на примере выявления данных противоправных деяний.

Как известно, Федеральным законом «О животном мире» установлено, что на все объекты животного мира распространяется только государственная собственность, и пользование ими носит разрешительный характер. Государственные органы исполнительной власти, специально уполномоченные в области охраны окружающей среды и природопользования, выдают как гражданам, так и юридическим лицам лицензии на пользование данным видом природных ресурсов. Требуется также соблюдение многих других условий, в т.ч. правил охоты. Последней признается выслеживание с целью добычи, преследование и добыча животных, отнесенных к объектам охоты. Приравнивается к охоте нахождение в охотничьих угодьях с оружием, собаками, ловчими птицами, капканами и другими орудиями охоты либо с добытой продукцией охоты.

Деятельность ОВД, направленная на пресечение правонарушений, складывается из ряда мероприятий. Для выявления нарушений правил охоты и задержания нарушителей организуются засады, выставляются посты наблюдения. В засаду обычно направляется группа не менее трех человек на заранее разведанной местности. Посты наблюдения организуются на дорогах, подходах, ведущих в охотничье хозяйство. В этих же целях выставляются посты ГИБДД, контрольные посты милиции. Сотрудники службы обеспечения общественного порядка, участковые уполномоченные милиции совместно с представителями госохотинспекции и общественности организуют обходы (объезды) охотничьего хозяйства в составе передвижных оперативных групп. Проводятся они периодически по заранее определенным маршрутам или на определенных участках. Поскольку нередко правонарушители отказываются предъявлять документы, пытаются скрыться, оказывают физическое сопротивление при задержании, изъятии оружия и предметов незаконной охоты, групповое патрулирование является наиболее эффективным способом борьбы с браконьерством.

Проведение этой работы осуществляется согласно нормам, закрепленным в Федеральном законе от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», регулирующем порядок выдачи органами внутренних дел лицензий и разрешений на приобретение и хранение оружия, а также аннулирование их, изъятие оружия и боеприпасов. Осуществление данной деятельности возложено на работников службы обеспечения общественного порядка, участковых уполномоченных милиции, ГИБДД, аппараты уголовного розыска, отделы экономической безопасности и следственные подразделения. Таким образом, «работа» ОВД по борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты носит комплексный характер и строится на основе как комплексных планов мероприятий, так и общих, специальных планов работы.

Не менее важным направлением деятельности ОВД, чем пресечение правонарушений в области охраны природы, является профилактика незаконных деяний. Если исходить из того, что достижение наивысшей эффективности природоохранной деятельности ОВД дел проявляется в уменьшении числа экологических правонарушений и снижении степени их общественной опасности, то важнейшей задачей милиции становится выявление причин и условий, способствующих совершению экологических правонарушений, и разработка мер по их предупреждению, повышению правовой культуры населения9.

Рассматривая вопросы, связанные с охраной природных ресурсов как объектов прав публичной собственности, необходимо отметить, что компетенция ОВД в сфере охраны указанных отношений не нашла еще должного закрепления в действующем законодательстве. В связи с этим компетенцию милиции по охране природных ресурсов и прав публичной собственности на природные ресурсы необходимо закрепить не только на высшем законодательном уровне (в Законе Российской Федерации «О милиции», в Федеральном законе от 10 января 2001 г. «Об охране окружающей среды»10), но и на уровне ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих порядок организации и функционирования ОВД (Положении об МВД России, положениях о Министерствах внутренних дел республик, краев, областей, положениях об отраслевых службах МВД России).

Ьв

съ

и

Я

*

а

*

т

т

ер

бу

рг

<\>

съ

*

ог

у

X

Я

ерс

съ

Я

те

Д

Рос

съ

съ

Я

и

и

)

2

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (33) 2007

Международное право, экологическое право

Одной из ключевых проблем в указанной сфере отношений является отсутствие специализированных подразделений в системе ОВД, деятельность которых была бы направлена на обеспечение экологической безопасности, охраны природных ресурсов и природопользования. Исключением являются созданные в настоящее время для охраны и защиты некоторых объекты природы специальные государственные подразделения (Государственная лесная инспекция, Государственная рыбоохранная инспекция), в обязанности которых входят надзор и контроль за осуществлением процесса использования определенного вида природных ресурсов. Стихийное возникновение подразделений экологической милиции в ряде субъектов Российской Федерации не приносит ожидаемого результата ввиду отсутствия четко сформулированных и закрепленных организационноправовых основ их функционирования на федеральном уровне законодательной системы11.

В целях повышения эффективности работы указанных подразделений необходимо в рамках милиции общественной безопасности разработать структуру, штаты подразделений по охране однотипных природных объектов, закрепив их статус в федеральном законодательстве. В соответствии с Положением о милиции общественной безопасности в Российской Федерации12, одной из главных задач, возложенных на нее, является защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в период проведения политических и социально-экономических реформ в стране.

Кроме того, целесообразно наделить вновь создаваемые подразделения правами, схожими с правами государственных инспекций природоохранных органов исполнительной власти, в частности, применения мер воздействия к нарушителям природоохранного законодательства. Указанные структуры должны осуществлять свою деятельность под надзором и в тесном взаимодействии с межрайонными природоохранными прокуратурами. Для указанных подразделений должен быть определен перечень объектов природы, которые подлежат охране.

Особое внимание следует уделить способам и особенностям взаимодействия ОВД с другими государственными органами по осуществлению мер, направленных на охрану объектов природной среды, которые находятся в публичной собственности или имеют форму объектов, находящихся в отрытом (свободном) доступе. Подтверждением данного предложения является анализ исторического опыта организации государственной охраны природных ресурсов. Следует отметить, что в дореволюционной России государственные структуры, обладавшие полномочиями, подобными современным ОВД, взаимодействовали с другими подразделениями, занимающимися охраной природных ресурсов и обеспечения рационального природопользования. Так, в Российской империи в сфере регламентации некоторых вопросов природопользования с МВД сотрудничало Главным управлением землеустройства и земледелия, которое принимало на себя организационно-техническую сторону регулирования аграрных отношений. Административно-полицейская сторона такой деятельности закреплялась за МВД. В составе Министерства юстиции существовало Управление межевой частью, на которое были возложены обязанности учета земельных участков, надзора за их рациональным использованием. Данное ведомство участвовало в процедуре регистрации земель, в чем оно сотрудничало с земством, нотариатом, и МВД13.

Основными формами взаимодействия ОВД с природоохранными органами исполнительной власти являются:

1) издание совместных нормативных актов;

2) совместное рассмотрение, согласование, обсуждение вопросов, отнесенных к их компетенции в области охраны природы и природопользования;

3) проведение совместных природоохранных мероприятий14.

Особую роль при взаимодействии ОВД с природоохранными инспекциями играет информационно-техническое сотрудничество, направленное на разбор и изучение оперативной обстановки в области охраны природы и природопользования. Информационнотехническое сотрудничество при оказании содействия ОВД природоохранным инспекциям должно включать:

1) взаимный обмен статистическими, оперативными и справочными материалами о состоянии охраны объектов природы;

2) совместное обследование отдельных объектов природы с целью выявления, устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений и преступлений;

3) совместное изучение состояния охраны природных богатств на определенной территории, обобщение практики профилактической работы, анализ положения дел за определенный период15.

Анализируя роль и значение ОВД в процессе охраны и защиты прав публичной собственности на природные ресурсы и самих природных ресурсов как объектов права государственной и муниципальной собственности, необходимо отметить ряд существенных проблем, затрудняющих полноценное участие ОВД в осуществлении правоохранительной деятельности указанного характера. Прежде всего нужно указать на то, что компетенция ОВД в области охраны и защиты природных ресурсов от преступных посягательств не в полной мере определена. В связи с этим компетенцию милиции по охране природных ресурсов и права публичной собственности на природные ресурсы необходимо закрепить как на высшем законодательном уровне (в Законе Российской Федерации «О милиции», Федеральном законе «Об охране окружающей среды»), так и на уровне ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих порядок организации и функционирования ОВД (Положение об МВД России, Положения о Министерствах внутренних дел республик, краев, областей, положения об отраслевых службах МВД России). Кроме того, до настоящего времени еще не сформированы специализированные подразделения в системе МВД России, деятельность которых была бы направлена на обеспечение экологической безопасности, охраны окружающей среды и рациональной эксплуатации естественных богатств. Решение данных проблем внесет весомый вклад в создание надежной системы охраны права публичной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 16. Ст. 503.

2 См.: История полиции дореволюционной России (сборник документов и материалов по истории государства и права): Учебное пособие. М., 1981. С. 4-5.

3 См.: Лукьянцев В.П., Очередько В.П., Сальников В.П., Соболь И.А. Общество и природа в дореволюционной России: правовой анализ: Монография. СПб., 2003. С. 117.

4 См. там же. С. 107-108.

5 См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 45.

6 См.: Бородин С.С., Каплунов А.И., Берекет В.М. и др. Административная деятельность органов внутренних дел. Особенная часть: Курс лекций / Под ред. В.П. Сальникова. СПб., 2004. С. 158.

7 Наиболее значимыми среди этих актов являются: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ; Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ; Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ; Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»; Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»; Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № ФЗ-155 «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № ФЗ-191 «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Указ Президента Российской Федерации «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» от 12 февраля 1993 г. № 209; Указ Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере».

8 См.: Старкова И.В. Административно-правовая борьба милиции общественной безопасности с экологическими правонарушениями // Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15.

9 См.: Козлов Е.Н., Соболь И.А. Деятельность органов внутренних дел по выявлению, пресечению и предупреждению административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования // Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В.П. Сальникова: В 2 ч. М., 2005. С. 407-419.

10 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133

11 См.: Акамов А.М., Соболь И.А. Обеспечение экологического правопорядка в муниципальных образованиях // Региональная экология. 2005. № 3-4. С. 138-151.

12 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

13 См: Шиншикашвили Д.И. Министерство внутренних дел Царской России в период империализма: Учебное пособие. Омск, 1974. С. 21-23.

14 См: Мышко Ф.Г. Содействие ОВД другим государственным органам в охране природы. М., 1999. С. 34.

15 См. там же.

Ьв

гъ

съ

и

Я

*

а

*

т

т

ер

бу

рг

<\>

съ

*

ог

у

X

Я

ерс

съ

Я

те

Д

Рос

съ

съ

Я

и

и

)

2