CC BY
47
О.В. Воронцова
Воронцова Оксана Викторовна — кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета
Коми республиканская академия государственной службы и управления
Ограничения в праве, влияющие на реализацию ответственности за порчу земли
«Охрана земель (почв) является одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед международным сообществом и отдельными государствами. Наряду с такими проявлениями глобального экологического кризиса, как изменения климата, снижение биоразнообразия, загрязнение атмосферы и водных объектов, перепроизводство отходов и другие, деградация земель и их загрязнение в результате интенсификации промышленного и сельскохозяйственного производства, техногенных аварий и катастроф существенно снижают качество жизни людей и становятся все более значимым звеном в общем массиве негативных воздействий на экосистемы и окружающую среду в целом. Именно поэтому специалисты — юристы, экологи и экономисты различных стран — стремятся к поиску максимально эффективных средств предупреждения дальнейшего ухудшения состояния земель (почв) и восстановления их качества»1.
Общеизвестный постулат о невозможности полного возмещения экологического вреда связан с тем, что объективно невозможно подсчитать все негативные последствия, поскольку эти последствия «растянуты» как в пространстве, так и во времени. И в этой связи существующие правовые ограничения если не упреждают причинение экологического вреда и, соответственно, реализацию ответственности, то, как минимум, его минимизируют.
Среди факторов, влияющих на реализацию ответственности за порчу земли, можно выделить такие ограничения, как общие и специальные; объективные и субъективные; правовые и неправовые; теоретические и практические; материальные и идеальные; внешние и внутренние и т. д. Собственно правовые ограничения, влияющие на реализацию ответственности за порчу земли, можно разделить на те, которые существуют в рамках административно-правовой, уголовно-правовой и гражданско-правовой ответственности.
К правовым ограничениям, влияющим на реализацию административно-правовой ответственности за порчу земли, можно отнести следующие.
1. Административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц за порчу земли, несомненно, носит ограничительный правовой характер. Следует согласиться с тем, что данная мера должна применяться исключительно в тех случаях, когда применение иных мер не представляется возможным2. Вместе с тем, нельзя отрицать факт того, что административное приостановление деятельности применительно к правонарушителям в эколого-правовой и земельно-правовой сферах сегодня практически не применяется. Например, по данным официального сайта Архангельского областного суда на первое полугодие 2008 года на обобщение поступило 324 дела об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности. По видам административных правонарушений количество дел, поступивших на обобщение, было распределено следующим образом: административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования — 4 дела (1,2% от общего количества)3.
Возникающие здесь правовые проблемы также связаны еще и с тем, что в соответствии с КоАП РФ срок административного приостановления деятельности — до 90 дней (это может быть один день или пятнадцать дней и т. д.). По истечении данного срока вне зависимости от устранения обстоятельств, послуживших причиной приостановления, наказание прекращает действовать. В этом случае о достижении цели наказания в виде правового ограничения не стоит говорить.
2. Следующий фактор, связанный с ограничениями в праве и влияющий на реализацию ответственности за порчу земли в административно-правовой сфере, связан с осуществлением как экологического контроля в целом, так и земельного контроля в частности. В соответствии со статьей 71 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) специально уполномоченными государственными органами
1 Сосновский В.В. Международно-правовые и национальные аспекты охраны земель средствами уголовного закона (рецензия на книгу: Воронцова О.В. Юридическая ответственность за порчу земли / отв. ред. О.Л. Дубовик. Сыктывкар, 2012) // Международное право и международные организации. 2013. № 2. С. 278—282.
2 См.: Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. № 5.
3 URL: http://www.arhcourt.ru/?Documents/Adm/Gen/200803030001 (дата обращения: 09.02.2017).
осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно -правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Во исполнение данной нормы принято постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном земельном контроле»1, в котором четко регламентированы права и обязанности государственных органов в данной сфере. Помимо этого следует отметить, что в данной сфере разработаны и действуют Административные регламенты2, более детально регулирующие выполнение функции по осуществлению государственного контроля. Тем не менее, стоит признать, что в ряде случаев должностные лица в процессе осуществления контроля не реализуют в полной мере возложенные на них обязанности по привлечению виновных лиц к административной ответственности. Вышеназванный фактор в свою очередь имеет несколько причин. Первая из них достаточно банальна — отсутствие необходимого профессионального уровня должностных лиц, который бы соответствовал реалиям сегодняшнего времени. Как предусматривал в статье 75 Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды»3, руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний. В действующем же Федеральном законе «Об охране окружающей среды» согласно статье 71 в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. Помимо этого в соответствии со статьей 73 названного Закона действует четко определенное правовое ограничение: руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, не могут осуществлять свою деятельность без специальной подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
3. Выяснение виновности лица осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснениях лица, но если лицо отказывается от объяснений, а протокол признан ненадлежащим доказательством в силу процессуальных нарушений, то лицо считается невиновным. Помимо протокола доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ст. 26.2 КоАП РФ). К ним могут относиться акт о результатах проведения мероприятий по контролю, акты отбора проб, заключения проведенных экспертиз и т. д. При судебном рассмотрении дела, как правило, все вышеуказанные документы просто приобщаются к материалам дела и без протокола теряют свое основное назначение4. И здесь еще раз необходимо сделать акцент на профессионализм должностных лиц, от которого зависит формирование практики привлечения к юридической ответственности за порчу земли, о чем было сказано в предыдущем пункте.
К правовым ограничениям, влияющим на реализацию ответственности за порчу земли в уголовно-правовой сфере, можно отнести следующие:
1. Отсутствие единого подхода к разработке понятийно-категорийного аппарата и как следствие отсутствие правовых дефиниций, позволяющих единообразно подходить к разрешению проблем, возникающих в рассматриваемой сфере как в теории, так и на практике. Например, не существует нормативной дефиниции отравления или загрязнения земли. Хотя отравление при этом характеризуется более высокой степенью поражения, поскольку оно оказывает негативное воздействие на живые организмы на клеточном
1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 47, ст. 4919.
2 Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю: приказ Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. № 254 // Российская газета. 2008. № 4; Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного контроля: приказ Минсельхоза РФ от 7 сентября 2009 г. № 411 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 48; и др.
3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10, ст. 457.
4 См.: Жочкина И.Н. О привлечении к ответственности за экологические правонарушения // Вестник Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. 2010. № 2. С. 70.
уровне1. В этой связи стоит использовать следующее правовое ограничение: не допускать разных дефиниций и, следовательно, трактовок и толкований эколого-правовых терминов, дополнив единый перечень, закрепленный в статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», который на сегодня уже содержит внушительный, но не исчерпывающий понятийно-категорийный перечень.
2. Терминология, применяемая в Уголовном кодексе РФ, также требует разъяснения. В каких случаях загрязнение является способом совершения экологического преступления, а в каких — последствием преступного поведения; что представляет собой отравление земли как способ ее порчи2. Некоторые авторы полагают, что порча земли является последствием преступного деяния3, другие же считают, что порча является деянием, а не последствием4. Данные положения коррелируют с положениями предыдущего пункта в части жестких правовых ограничений для четкого регламентирования базовых понятий и категорий. Тем более что речь идет о взаимодействии не только двух самостоятельных отраслей права, но и сфер жизнедеятельности человека: уголовно-правовой и экологической.
3. Наличие рассогласованных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере порчи земли, принятие которых, по выражению С.А. Боголюбова, в большинстве случаев основано на позиции «как бы можно еще украсить его (закон)», вместо позиции «без каких изменений этого закона нельзя сегодня обойтись»5. Правовые ограничения, сформулированные в этой связи законодателем, помогли бы решить возникшую проблему. Также необходимо расширить круг источников порчи земли, закрепив в статье 254 Уголовного кодекса РФ исчерпывающий перечень всех вредных веществ, способных привести к порче земли6. Противоположная точка зрения заключается в том, чтобы вообще исключить в диспозиции статьи 254 Уголовного кодекса РФ указание на средства совершения преступления. С данным предложением нельзя не согласиться. В свою очередь такое нововведение может послужить и решению другой проблемы. Ведь общественно опасное по своей сути деяние, выражающееся в порче земли не указанными в статье 254 Уголовного кодекса РФ веществами, остается пока вне сферы действия уголовного закона7.
К правовым ограничениям, влияющим на реализацию гражданско-правовой ответственности за порчу земли, можно отнести следующие.
1. На практике существенно затруднена реализация принципа полного возмещения вреда, причиненного земле в результате порчи. Проблема заключается в том, что не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда (учитывая взаимосвязь природных компонентов — земли, воды, воздуха и т. д.). Таксы и методики помогают не всегда, так как стоимость восстановительных работ может значительно превышать размер взыскания8. Стоит согласиться с теми авторами, которые предлагают учитывать при определении размера гражданско-правовой ответственности следующие обстоятельства: экономическую эффективность восстановительных мероприятий (рекультивация признается неэффективной, если затраты на восстановление превышают ожидаемый экономический эффект); наличие косвенного экологического вреда (вред объектам животного мира и другим компонентам природной среды); наличие накопленного (прошлого) экологического вреда и другие обстоятельства9. В этой связи актуальным становится реализация такого правового ограничения, как предотвращение причинения экологического вреда (при соблюдении всех правовых запретов и ограничений на стадии планирования экологически вредной деятельности) вплоть до полного отказа реализации объекта воздействия на окружающую среду при несоблюдении вышеуказанных запретов.
2. Многие авторы отмечают наличие сегодня такой существенной проблемы, как необходимость разработки четкого и ясного механизма определения вреда здоровью человека вследствие загрязнения почвы, равно как и других видов загрязнения окружающей среды10. Обязанность возмещения вреда в полном объеме (в том числе и экогенного вреда11) может стать одним из сдерживающих ограничительных
1 См.: Лобанова Л., Андреев А. Уголовная ответственность за порчу земли // Законность. 2007. № 12.
2 См.: Кузнецова О.Н. Проблемы квалификации преступного загрязнения окружающей среды // Право и политика. 2010. № 3.
3 См.: Хлупина Г., Качина Н. Проблемы применения нормы об уголовной ответственности за порчу земли // Уголовное право. 2010. № 1.
4 См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 1998. С. 240—241.
5 Боголюбов С.А. Земля — природный ресурс и объект права собственности // Экологическое право. 2009. № 5/6.
6 См.: Хлупина Г., Качина Н. Проблемы применения нормы об уголовной ответственности за порчу земли // Уголовное право. 2010. № 1.
7 См.: Лобанова Л., Андреев А. Уголовная ответственность за порчу земли // Законность. 2007. № 12.
8 См.: Сухова Е.А. Ответственность в области охраны и использования земель: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 19; Чикильдина А.Ю. Правовые проблемы ответственности за нарушение правового режима дачных, садовых и огородных земельных участков // Правовые вопросы недвижимости. 2010. № 1.
9 См.: Бабенко Л.Н. Земельные правонарушения как основание гражданско-правовой ответственности // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 2.
10 См.: Кузнецова О.Н. Проблемы квалификации преступного загрязнения окружающей среды // Право и политика. 2010. № 3.
11 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебное пособие. М., 2010. С. 253.
правовых факторов для тех лиц, чья деятельность связана с негативным воздействием на землю, почву, и в первую очередь на ее плодородный слой. Помимо этого не стоит забывать и о прямом действии статьи 42 Конституции РФ, в которой провозглашено право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
3. Следующий фактор связан с тем, что интересы землепользователя полностью определяются волей государственного органа, принимающего решение о предъявлении иска в целях возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением. Судебная практика основывается на квалификации земельных правонарушений только лишь с позиций публичного права, что, в свою очередь, является ограничением субъективного права и, соответственно, влияет на реализацию гражданско-правовой ответственности за порчу земли. Практического применения нормы о праве граждан и некоммерческих организаций заявлять требования о возмещении названного вреда не получили вследствие противоречивой трактовки самого понятия вреда окружающей среде1.
4. Одним из существенных недостатков действующего законодательства является отсутствие единого подхода в трактовке общих и специальных черт гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства и неопределенность пределов специального регулирования данных отношений. Согласованность норм гражданского и земельного законодательства, как представляется, может быть достигнута только на основе ясно выраженного в гражданском законодательстве определения границ специального регулирования гражданско-правовой ответственности. Допущение специального регулирования по установленному кругу вопросов должно устанавливаться именно в гражданском законодательстве2. На это указывает и С.А. Боголюбов, подчеркивая необходимость сохранения ведущей роли Гражданского кодекса РФ в обеспечении стабильности имущественных отношений и структуры регулирования природоохранных и природоресурсных отношений посредством принятия и реализации федеральных законов о земле и иных природных ресурсах3. Однако отсутствие, неполнота или несвоевременность нормативно-правового регулирования в данной сфере позволяет говорить о правовом ограничении природоресурсного законодательства по сравнению с гражданским, что не может не отражаться на реализации эколого-правовых отношений, в том числе и за порчу земли.
1См.: Бабенко Л.Н. Земельные правонарушения как основание гражданско-правовой ответственности // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 2.
2 См. там же.
3 См.: Боголюбов С.А. Земля — природный ресурс и объект права собственности // Экологическое право. 2009. № 5/6.
