CC BY
86
3 ВОПРОСЫ ЧАСТНОГО ПРАВА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В.И. Романов*
ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ. СООТНОШЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО И ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
«... Какими бы ни были наши достижения в материальной сфере, счастье, достойное человека, немыслимо без чистого неба над головой, родниковой воды, запаха трав и белого дыма весенних садов»...
Георгий Полесов, писатель
Человечество не может существовать вне природной среды, со времени появления на свет оно пользуется природными ресурсами (дарами природы), одевается и кормится за счет природы. Но не только это, его связь с природой вошла в противоречие с естественными законами существования и развития природы. Не ограничиваясь только потребительскими интересами, человечество повседневно наносит огромный вред окружающей среде.
Серьезные проблемы в сфере взаимодействия общества и природы стоят и в России.
Так, в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 году» отмечено, что в городах России остается высокой степень загрязнения атмосферного воздуха: в 20% городов, где проводились наблюдения, степень загрязнения воздуха оценивается как очень высокая, в 53% - как высокая, в 10 % - как повышенная и только в 17 % городов как низкая. В составе вредных примесей наибольшую концентрацию составляли диоксид азота (превысил ПДК в 3 раза) и бензопирен - в 5,6 раза. Число городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения увеличилось в стране за 5 лет на 49%. Таким воздухом дышат наши горожане.
В эффективной охране нуждаются водные объекты. В Государственном докладе отмечено, что в 2004 году в 51 субъекте Федерации зафиксировано экстремально высокое и высокое загрязнение поверхностных вод. 157
Заслуженный юрист РСФСР, доктор юридических наук, профессор.
157
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
Максимальную нагрузку от загрязнения испытывают Обь, Амур, Енисей и Сев. Двина. Наибольший вклад в загрязнение водоемов вносят азот, ионы железа, марганца, цинка, нефтепродукты1.
Вредное антропогенное воздействие испытывает в России растительный мир, особенно леса, которые занимают 69 % территории страны. Больший урон лесному хозяйству причиняют незаконные порубки леса и лесные пожары. В 2004 году выявлено 20,8 тыс. случаев незаконной порубки леса, причинивших ущерб на 5,33 млрд. руб. Лесными пожарами было охвачено 543,3 тыс.га лесной территории, при этом уничтожено 15736,3 тыс. м3 древесины на корню. Причиной 84% случаев возникновения лесных пожаров явился антропогенный фактор2.
В охране от браконьерского отстрела и вылова нуждаются объекты животного мира, в том числе рыбные ресурсы. Браконьерами хищнически уничтожаются ценные породы рыб: осетровые, лососевые, форель всех видов, камчатский краб, синий краб и другие виды крабов.
В стране происходит деградация земель сельскохозяйственного назначения, в связи с неудовлетворительным экономическим состоянием сельскохозяйственные предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства в последние годы стали добровольно отказываться от занимаемых ими земель, значительные площади сельскохозяйственных угодий не обрабатываются, зарастают кустарниками.
Неблагоприятные условия окружающей среды пагубно влияют на здоровье человека. По данным ООН здоровье человека на 50% зависит от образа жизни, на 25 % - от состояния окружающей среды. Естественно, приведенные показатели недоброкачественного состояния природной среды не могут не отражаться на здоровье россиян, на продолжительности их жизни.
А ведь право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду является одним из основных экологических прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст. 42) и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ст. 11).
К сожалению, гарантия на деле обеспечивается недостаточно!
Охрана окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов обеспечиваются организационными, экономическими и правовыми средствами: системой контроля и охраны, нормированием и платностью природопользования, материальным стимулированием потребителей ресурсов в проведении мер по охране окружающей среды, экологическим образованием и др. И конечно же, значительная роль в предупреждении экологических правонарушений и охране природной среды принадлежит мерам юридической ответственности: административной, уголовной, гражданско-
правовой (имущественной), дисциплинарной и эколого-правовой.
Надо заметить, что отраслевые природоресурсовые законы (Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс и др.), как правило, не содержат основа-
1 Государственный доклад. С. 28.
2 Там же. С. 55-56.
158
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
ния и условий юридической ответственности, они содержат лишь отсылочные нормы. «На помощь» отраслевым законам призываются нормы административного, уголовного, гражданского, трудового законодательства. В ряде отраслей законодательства, например, лесного, нормы об ответственности за лесные правонарушения содержатся в различных нормативных правовых актах: правилах отпуска леса на корню, правилах пожарной безопасности в лесах, постановлениях Правительства РФ, которыми утверждены размеры неустоек и таксы для исчисления ущерба и др. Такой «разброс» правовых актов об ответственности создает в практике определенную сложность в отыскании нужных правовых норм.
Правовым основанием юридической ответственности в области охраны природы является экологическое правонарушение. Это виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде, здоровью человека. Субъектами ответственности являются должностные лица, граждане, предприятия, учреждения и организации.
Экологическим правонарушением причиняются две формы вреда:
экономический, которым нарушаются имущественные интересы собственника природных ресурсов (государства, муниципального образования и др.) и конкретного природопользователя. Этот вред может выражаться в виде реального ущерба и упущенной выгоды;
экологический - деяние, посягающее на благоприятную и здоровую для жизни окружающую природную среду, нарушающее экологические интересы общества.
Обе формы вреда взаимно связаны, как правило, происходят от одного и того же действия (бездействия), нередко проявляются одновременно.
Надо заметить, что в отличие от экономического вреда, который, как правило, может быть восстановлен, компенсирован за счет причинителя вреда, экологический вред зачастую бывает необратимым, невосполнимым (полное исчезновение видов животных, уничтожение лесов, водоемов).
Бывают ситуации, когда не всегда нарушение природоохранительного законодательства сопровождается эколого-вредными последствиями. К примеру, неполное использование леса на отведенных лесосеках (недоруб), оставление зависших деревьев при лесозаготовке, уничтожение квартальных и лесосечных столбов являются лесонарушениями, но не составляют экологического правонарушения. Вред природной среде не причинен.
Самовольное занятие земель является земельным правонарушением, но если при этом нарушен почвенный покров, то оно приобретает характер экологического правонарушения. Другой пример. Согласно правилам охоты нахождение с ружьем в охотничьих угодиях в запрещенные для охоты сроки или без соответствующего разрешения (путевки, лицензии) является правонарушением в сфере охраны животного мира, влекущем административную ответственность. Если же при этом был произведен отстрел животного, то данное правонарушение одновременно становится и экологическим. 159
159
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
В соответствии с действующим природоохранительным законодательством за экологические правонарушения наступает дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая и материальная ответственность, то есть традиционные в российском праве виды юридической ответственности. Наряду с этим, в природоохранительных отношениях, кроме названных видов, существует эколого-правовая ответственность как разновидность юридической ответственности. Она наступает в виде приостановления, ограничения и прекращения прав природопользования: аннулирования лицензии, лесорубочного и лесного билета, ордера, разрешения на отстрел и отлов животных, расторжения договора аренды в лесопользовании, землепользовании, водопользовании, недропользовании и т.п. Указанные меры носят пресекательный характер и должны применяться в начальной (ранней) стадии нарушения правил охраны природы. Например, в земельных отношениях принудительные меры прекращения прав на землю предусмотрены за: использование земли способами, приводящими к порче земли; нецелевое и нерациональное использование; непринятие мер по защите земель от эрозийных процессов; несоблюдение экологических требований; неуплату земельного налога и арендной платы и другие грубые нарушения земельного законодательства. Прекращение прав на землю производится посредством безвозмездного изъятия по правилам земельного законодательства (ст.ст. 44-46 ЗК РФ и Гражданского кодекса РФ (ст.ст. 284-287).
В лесных отношениях подобные меры ответственности применяются за невыполнение лесовосстановительных работ, несоблюдение правил пожарной безопасности, за нарушение расчетной лесосеки (переруб), условий договора, лесорубного билета и др. Такие меры пресечения предусмотрены и в иных отношениях - водопользовании, недропользовании и др.
В статье 16 Федерального закона об охране окружающей среды предусмотрено взимание с предприятий, организаций, учреждений и индивидуальных предпринимателей платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов. Из содержания указанной статьи можно сделать вывод, что внесение выбросов, сбросов, загрязнений в природную среду разрешено, деятельность предприятий-загрязнителей является дозволенной.
Но является ли правомерным сверхлимитное загрязнение? Согласно ст. 22 ФЗ лимит природопользования определяет предельное количество выемки, потребления, использования природного ресурса, выброс, сброс вредных веществ в окружающую природную среду. На наш взгляд, несоблюдение субъектом природопользования установленных для него предельных норм сбросов, выбросов, загрязнений, игнорирование их, конечно же, является деянием противоправным, экологическим правонарушением. Концентрация вредных веществ сверх установленных норм безусловно пагубно отражается на качестве окружающей природной среды. Лицо-загрязнитель в этих случаях должно нести административную ответственность согласно ст. 8.2 КоАП и возместить причиненный вред в соответствии со ст. 77 Федерального закона и гл. 59 ГК РФ. К административной ответственности привлекаются также и виновные должностные лица предприятия. 160
160
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
Внесение платы за загрязнение, в том числе и повышенной платы за превышение нормативов (лимитов), не следует понимать как «откуп» от ретроспективной юридической ответственности за причиненный вред здоровью и имуществу граждан и юридических лиц. Нарушение субъективных прав в любом случае противоправно, независимо от того, было ли вредоносное деяние в пределах лимита либо сверхлимитным. Потерпевшее лицо имеет право на судебную защиту своих прав и интересов (ст. 12 ГК РФ).
Следует заметить, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отраслевые природоресурсовые законы (ЗК, ЛК, ВК и др.) не содержат норм об основаниях и условиях юридической ответственности. Как правило, они являются отсылочными: в части дисциплинарной и материальной ответственности отсылают к трудовому законодательству; имущественной ответственности за причиненный вред окружающей среде - к гражданскому законодательству РФ по нормам ГК РФ (ст.ст. 393, 401, 1064 и др.); уголовная ответственность предусмотрена в главе 26 УК РФ, административная ответственность - в соответствующих статьях КоАП РФ.
Административная ответственность граждан и юридических лиц за экологические правонарушения наступает в виде денежного штрафа.
Помимо наложения административного штрафа, органы охраны природы должны принимать меры к изъятию незаконно добытой продукции (ст. 1102 ГК). Противоправное деяние не может служить средством обогащения. Изъятию (конфискации) подлежат и орудия правонарушения: ружья, сети, бензопилы и пр. (ст. 3.7 КоАП).
Гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, наступает на основании соответствующих норм Гражданского кодекса РФ и природоресурсового законодательства. В правоохранительных отношениях по возмещению вреда они взаимосвязаны, делают это сообща. Гражданский кодекс содержит основные принципы, основания и условия имущественной ответственности юридических лиц и граждан, а при-родоресурсовое законодательство - соответствующие правила и методику исчисления имущественного вреда, таксы для подсчета ущерба, размеры неустоек и т.п.
В отличие от других видов юридической ответственности гражданскоправовая ответственность носит компенсационный характер. Делает она это посредством возложения на правонарушителя обязанности возместить причиненный вред своим содержанием за счет своего имущества.
Гражданско-правовой ответственности присущи определенные принципы, вытекающие из основной ее функции - восстановления нарушенного имущественного (экологического) положения потерпевшего (собственника, природопользователя). Они следующие:
1) принцип обязательности возмещения правонарушителем вреда, причиненного противоправным поведением. Привлечение лица к иным видам юридической ответственности не освобождает его от обязанности возмещения вреда; 161
161
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
2) принцип возмещения вреда в полном объеме - как реального ущерба, так и убытков в целом, включая упущенную выгоду. Их понятия даются в ст. 15 ГК РФ. Из этого принципа вытекает, что размер взыскания с виновного лица, как правило, не может уменьшаться. Органы управления природным фондом не вправе уменьшать размер взыскания против установленных законом таксы и неустойки. Право частичного взыскания вреда предоставлено только суду и лишь в отношении граждан (п. 3 ст. 1083 ГК);
3) принцип ответственности юридических лиц и работодателей за вред, причиненный их работниками при выполнении ими своих трудовых (служебных) обязанностей (ст.ст. 402, 1068 ГК);
4) принцип солидарной ответственности за вред, причиненный согласованными действиями нескольких лиц (ст. 1080 ГК);
5) принцип полной или субсидиарной имущественной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за вред, причиненный несовершеннолетними (ст.ст. 1073, 1074 ГК).
Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда может быть возложена только за противоправное и виновное причинение вреда (за исключением ответственности по ст. 1079 ГК). При наличии вреда, но отсутствии характера противоправности в поведении лица, ответственность исключается. Например, при тушении лесного пожара применяется такой прием как поджигание леса навстречу огню, делается так называемый «встречный пал». Может случиться, что при этом от огня будет уничтожена значительная площадь леса, чем первоначально было задумано. Ответственность «поджигателя» исключается, если он действовал правомерно, в ситуации крайней необходимости (ст. 1067 ГК).
Гражданский кодекс и природоресурсовое законодательство предусматривают два вида гражданско-правовой ответственности за причиненный вред: договорную и внедоговорную (деликтную). Первый вид наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, вытекающих из договоров о природопользовании: аренды и концессии. Договорными отношениями являются также природопользование на основании лицензии, лесорубочного билета, ордера. Субъектами ответственности в данном случае являются граждане и юридические лица - природопользователи.
Внедоговорную ответственность несут все лица, причинившие вред окружающей природной среде, ее компонентам (земле, лесу и др.). Правоотношение ответственности этих лиц возникает в связи с правонарушением. Общие основания такой ответственности предусмотрены в статье 1064 ГК РФ.
Возмещение вреда, причиненного природе, осуществляется, в основном, двумя способами:
1) посредством взыскания с природопользователей установленной законом неустойки. Например, в лесных отношениях за нарушение лесохозяйственных требований при заготовке древесины и иных лесных пользований. Эта неустойка называется законной, а потому она применяется независимо от соглашения сторон (ст. 330 ГК). Размеры неустойки определены применительно к таксовой стоимости древесины, как правило, в кратных размерах; 162
162
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
2) путем взыскания таксовой стоимости ущерба, причиненного правонарушением (отстрелянного животного, выловленной рыбы, срубленного дерева и т.п.). Отвественность наступает на деликтных основаниях, субъектами ответственности являются граждане и юридические лица, не состоящие в отношениях природопользования. Их ответственность возникает в связи с причинением вреда (обязательства вследствие причинения вреда - гл. 59 ГКРФ).
Надо признать, что по объему возмещения взыскание неустойки и таксовой стоимости в кратных размерах значительно превышает реальный размер ущерба, в них преобладают элементы кары.
Так, за незаконную порубку деревьев ущерб с виновного взыскивается в размере 50 кратной стоимости срубленных деревьев, исчисленной по ставкам лесных податей (прежней попенной платы) за древесину, отпускаемую на корню. Размер взыскания значительно увеличивается, если незаконная порубка совершена в лесах первой группы, а так же в городских лесах - в два раза; в лесах национальных парков и других ООПТ - в три раза, в природных заповедниках - в пять раз1.
В таком же повышенном размере относительно к реальному ущербу исчисляется взыскание при незаконном отстреле животных - в кратных размерах к минимальному размеру оплаты труда. К примеру, за незаконный отстрел лося ущерб взыскивается в 50 кратном размере при стоимости лицензии в шесть минимальных размеров оплаты труда, кабана - в 30-кратном размере при лицензионной стоимости в два минимальных размера оплаты труда, за рысь и росомаху - в 10-кратном размере при лицензионной стоимости в 0,2-0,9 МРОТ2.
Совершенно очевидно, что в приведенных примерах фактический размер вреда в связи с изъятием их из природной среды составляет: в лесных отношениях - однократную стоимость срубленных деревьев (такая плата взимается при отпуске древесины по лесорубочному билету), в отношении лося, кабана и др. - однократную стоимость лицензии на отстрел. Следовательно, остальное взыскание по таксам, превышающим в размерах лицензионную стоимость указанных природных объектов, является штрафной санкцией материального характера, служащей целям предупреждения экологического правонарушения.
При незаконном вылове или добыче рыбы или иных водных биологических ресурсов взыскание ущерба производиться по таксам, установленным в твердой денежной сумме за каждый экземпляр независимо от размера и веса. Например, за осетра - 8350 рублей, севрюгу - 4200 рублей, стерлядь - 420
1 Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящий в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2001 г. № 388 // СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2236.
2 Таксы для исчисления размера взыскания за ущерб причиненный юридическим и физическим лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, утвержденные Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации приказом от 25 мая 1999 г. № 399.
163
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
рублей, судака, жереха, сазана, карпа, щуку, сома - 250 рублей, голавля, окуня - 17 рублей.1
Некоторые виды рыб занесены в Красную книгу Российской Федерации, размер ущерба при незаконном вылове которых устанавливается в значительных суммах. Например, за сурскую стерлядь взыскание производится в сумме 835 рублей, за волжскую сельдь - 420 рублей. А если указанные виды оказались с икрой (самки), размер взыскания повышается в два раза.2
Существование в природоохранительных отношениях повышенной имущественной ответственности не противоречит закону. В п.1 ст. 1064 ГК РФ сказано, что законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.
Наряду с неустойкой и таксовой ответственностью в природоохранительных отношениях применяется и обычный гражданско-правовой способ возмещения вреда - взыскание ущерба и затрат, необходимых для восстановления нарушенного положения в природе, а также упущенной выгоды (ст.ст. 15, 1064 ГК РФ, ст. 77 ФЗ). Так, при нарушении и порче почвенного покрова затраты на восстановление нарушенного положения будут выражаться в расходах на выравнивание земли, перемещение грунта, внесение удобрений и рекультивацию. Подсчет ущерба, причиненного водным объектам, при отсутствии специальных методик исчисления, производится по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ст. 131 ВК РФ). Эти затраты могут состоять из расходов на восстановление качественного состояния воды (нейтрализация от вредных примесей, удаление засорения, очистка прибрежных зон и т.п.). При уничтожении или повреждении леса в результате поджога или небрежного обращения с огнем в размер ущерба включаются расходы на выращивание новых лесных культур или молодняков взамен погибших, на очистку территории и тушение пожара, а также потери товарной ценности леса, исчисленные по утвержденным таксам.
При экологическом правонарушении у нарушителя может оказаться незаконно добытая продукция: древесина, животное, рыба и пр. Может случиться, что незаконно добытая продукция будет израсходована, переработана и изъятие ее в натуре невозможно. Тогда стоимость присвоенной продукции следует взыскивать по рыночным ценам, что соответствует правилам статьи 1105 ГК РФ.
Взыскание ущерба и безвозмездное изъятие добытой продукции, а также орудия охоты и лова производится в судебном порядке.
1 Таксы... , утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 г. № 515, в ред. постановления Правительства РФ от 26 сентября 2000 № 724.).
2 Таксы, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации 26 сентября 2000 г. № 724 // СЗ. 2000. № 40. Ст. 3972.
164
2007
3. Вопросы частного права России и зарубежных стран
А.В. Камаева *
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Актуальность вопросов оптимизации бюджетных расходов на государственное управление обусловлена потребностями совершенствования аппарата госуправления и необходимостью эффективного использования бюджетных средств, выделенных на его содержание. Оптимальное использование бюджетных средств влияет на эффективное управление государственными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства, финансовое обеспечение функций государства, эффективность государственного управления. Все годы, начиная с момента юридического формирования института чиновничества, и до сегодняшних дней в Российской Федерации идет поиск наиболее оптимальных методов использования бюджетных расходов на государственное управление.
В связи с тем, что основные приоритеты бюджетных расходов на ближайшие годы лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации государства, развития общественной инфраструктуры, не приходится рассчитывать на то, что дополнительные доходы бюджета будут направлены на нужды государственного управления. Вместе с тем объем функций, выполняемых органами государственного управления, постоянно увеличивается и будет увеличиваться в дальнейшем. Выход состоит в том, чтобы повысить эффективность использования каждого бюджетного рубля, что в итоге приведет к повышению эффективности государственного управления и многократно оправдает определенное повышение расходов на него.
В Бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации* 1, а также Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации2 в целях создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами, в соответствии с приоритетами социальноэкономической политики государства определена необходимость принятия адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов, в том числе на государственное управление.
В настоящее время в рамках административной реформы, реформы государственной службы и реформы бюджетного процесса намечены меры по оптимальному использованию бюджетных средств. В итоге ожидается повышение управляемости государства в части достижения планируемых целей, задач
Канд. юрид. наук, судья Арбитражного суда Республики Марий Эл, доцент кафедры частного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 См.: О Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 30.04.2004 г. № 255 // Российская газета. 2004. 7 мая.
2 См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004-2005 годы, одобренная Правительством 22.05.2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 1 июня.
165
