CC BY
77
Е. В. Позднякова, кандидат юридических наук
ОФИЦИАЛЬНОЕ ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЕ (ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЕ), ОБЪЯВЛЯЕМОЕ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
OFFICIAL WARNING (WARNING), ANNOUNCED BY THE POLICE: THEORY AND LAW ENFORCEMENT ISSUES
В статье проведен комплексный анализ теоретических представлений, правоприменительной практики, а также законодательства, регламентирующего официальное предостережение, объявляемое органами внутренних дел. Определены недостатки правового и организационного характера, предложены пути по их устранению.
The article provides a comprehensive analysis of theoretical concepts, law enforcement practice, as well as legislation regulating the announcement of an official warning issued by the police. Legal and organizational shortcomings are identified, ways to eliminate them are proposed.
Одним из важнейших компонентов охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с противоправными деяниями, защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина выступает деятельность по предупреждению противоправных деяний. Исторически сложившаяся практика российского законодателя исходит из приоритета профилактики и предупреждения преступлений и административных правонарушений, чем обусловлен постоянный поиск новых форм и методов осуществления указанных задач. Ведь не вызывает сомнения тот факт, что целесообразнее не допустить, предупредить совершение противоправного деяния, чем нивелировать его последствия. В сложившихся реалиях особое значение в превентивной правовой политике российского государства имеет предупредительный компонент мер административного принуждения, одному из институтов которого, а именно официальному предостережению, и будет посвящена данная статья, в которой автор предпримет попытку высказать собственное видение рассматриваемой темы.
Всплеск научных изысканий относительно правовой природы, законодательного определения и проблем правоприменительной практики, связанных с объявлением официального предостережения органами внутренних дел, отмечается после закрепления этого права полиции Федеральным законом от 16 октября 2019 года № 337-ФЗ [1], которым были внесены изменения в статью
13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ [2]. В соответствии с указанными изменениями полиция получила право объявлять физическому лицу официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. Порядок объявления официального предостережения был впоследствии регламентирован в приказе МВД России от 4 марта 2020 года №119 [3].
Указанными законодательными изменениями был устранен определенный правовой пробел. Дело в том, что Федеральным законом от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ [4] в качестве одной из форм профилактического воздействия, применяемого субъектами системы профилактики правонарушений, закреплено объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения. Многими субъектами профилактики правонарушений достаточно эффективно использовалась указанная форма (например, прокуратурой, федеральной службой безопасности), что обусловлено, наряду с другими причинами, и достаточно детальной регламентацией применения ими данной профилактической формы. Органы внутренних дел, в свою очередь, являясь одним из наиболее значимых
субъектов профилактики правонарушений, ведомственной регламентации применения указанной формы не имели. С изменением нормативных правовых актов, о которых речь шла выше, ситуация кардинально изменилась в лучшую сторону. Более того, следует отметить тот факт, что категория лиц, которым органы внутренних дел могут объявлять официальное предостережение, значительно расширена. Если в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ объявление официального предостережения возможно только лицам, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, то в соответствии с принятыми изменениями предостережение может быть объявлено любому физическому лицу при наступлении определенных условий.
Необходимо отметить, что рассматриваемая административно-предупредительная мера не является новеллой. В советский период официальное предупреждение выступало средством превенции преступлений, предусмотренных статьей 209 Уголовного кодекса РСФСР [5]. Регламентация оснований и порядка вынесения предостережения (предупреждения) имела место в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни» [6]. Предостережение выносилось в отношении лиц, которые не занимались общественно полезным трудом и не работали более четырех месяцев в течение года. В случае если лицо, получившее предостережение, не устраняло условия для его вынесения в течение месяца, оно подлежало уголовной ответственности по статье 209 УК РСФСР. Таким образом, предостережение являлось обязательным условием для последующего применения уголовно-правовых санкций. Данная административно-предупредительная мера была достаточно эффективной, о чем свидетельствуют статистические данные: доля тунеядцев, привлеченных к уголовной ответственности по статье 209 УК РСФСР из числа граждан, получивших официальное предостережение о недопустимости ведения антиобщественного, паразитического образа жизни, с 1980 по 1990 года сократилось с 45,4% до 10,5% [7].
На сегодняшний день правовая природа официального предостережения не вызывает особых научных дискуссий, большинство исследователей относят ее к административно-предупредительным мерам государственного принуждения, с чем автор полностью солидарен. Однако вызывают интерес рассуждения некоторых ученых, имеющих несколько иную позицию относительно рассматриваемой категории. Так, А. В. Равнюшкин,
рассуждая об официальном предостережении как перспективном средстве в работе участковых уполномоченных полиции по предупреждению бытовых нарушений, отмечает, что «предлагаемое административно-правовое средство в ряде других средств воздействия может расположиться между средствами предупреждения (профилактическая беседа) и средствами, применяемыми полицейскими при пресечении непосредственно совершения противоправных действий и правонарушений» [8].
В. М. Редкоус, Д. Н. Рачев [9], определяя официальное предостережение как институт, наиболее полно, на наш взгляд, указали вопросы, разрешение которых будет иметь важное значение для его дальнейшего развития и совершенствования, среди которых такие как: определение сущности и правовой природы официального предостережения; административно-правовые отношения при объявлении официального предостережения и правовой статус их участников; уточнение отдельных категорий и понятий, связанных с процедурой объявления официального предостережения; место официального предостережения в системе мер профилактики; анализ законодательства зарубежных стран при применении аналогичных мер административного принуждения; последствия неисполнения официального предостережения; пределы административного усмотрения должностных лиц при объявлении предостережения и некоторые другие.
В рамках данной статьи хотелось бы остановиться на двух дискуссионных и требующих разрешения вопросах, связанных с пределами административного усмотрения при объявлении официального предостережения и последствиями его неисполнения.
Пункт 2 приказа МВД России от 4 марта 2020 года № 119 предусматривает право уполномоченным должностным лицам органов внутренних дел объявлять физическому лицу официальное предостережение при осуществлении им действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо в целях недопущения продолжения антиобщественного поведения. При этом конкретного перечня указанных действий, а также понятия антиобщественного поведения действующее законодательство не предусматривает. Таким образом, законодатель наделяет сотрудников полиции правом на свое усмотрение применять данную меру административного принуждения.
На наш взгляд, такая позиция законодателя является вполне обоснованной и оправданной, так как невозможно предусмотреть все жизненные ситуации, связанные с антиобщественными действиями или создающие условия для совер-
шения правонарушений, которые могут требовать вмешательства полиции и объявления официального предостережения. Нецелесообразно «заковывать» действия сотрудников полиции в определенные рамки, добиваясь их полной регламентации. Смысл данного утверждения заключается в том, что раз сотрудник полиции это представитель власти, заслуживающий доверия, прошедший этапы отбора на службу, воспитанный в духе соблюдения закона, уважения прав и свобод граждан, то доверять ему и предоставлять ему возможность административного усмотрения вполне обоснованно и оправданно. Однако при выборе ситуаций, когда объявление официального предостережения целесообразно, необходимо руководствоваться действующим законодательством и здравым смыслом.
А. А. Гайдуков [10] как пример, когда возможно объявление органами внутренних дел официального предостережения, приводит ситуации с превышением водителями транспортных средств скорости движения до 20 км/ч. Такое предложение, на наш взгляд, вызывает ряд вопросов и опасений. Самый главный аргумент против него заключается в том, что это значительно загрузит сотрудников органов внутренних дел, так как количество такого рода предостережений будет исчисляться тысячами.
Напротив, предложение А. В. Равнюшкина [9], датированное еще 2016 годом, до принятия приказа МВД России от 4 марта 2020 года №119, об обязательном вынесении официального предостережения сотрудниками полиции инициаторам семейно-бытовых конфликтов, а также лицам, чье виктимное поведение провоцирует совершение в семье правонарушений, заслуживает одобрения и обязательного применения на практике, так как это действенная мера предупреждения семейно-бытовых конфликтов и своевременного вмешательства полиции в них, недопущения их разрастания и приведения к необратимым последствиям.
Учеными и практиками предлагаются и другие примеры ситуаций, когда объявление официального предостережения вполне оправданно. Однако необходимость вынесения официального предостережения должна определяться уполномоченным должностным лицом, исходя из каждой конкретной ситуации, руководствуясь при этом принципами законности и целесообразности.
Следующей проблемой, требующей научного осмысления и, как видится, внесения изменений в действующее законодательство, является отсутствие последствий в случае неисполнения лицом объявленного официального предостережения.
Часть 3 статьи 20 Федерального закона от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ предусматривает положение о том, что лицо, не выполнившее требование, содержащееся в официальном предостережении, может быть привлечено к ответственности, однако на сегодняшний день действующим законодательством она не предусмотрена.
А. С. Лизунов, С. А. Майорова, А. О. Харитонов [11] провели социологический опрос сотрудников органов внутренних дел, который показал, что более 78% из числа респондентов определили объявление официального предостережения как малоэффективную меру профилактического воздействия. Нельзя не согласиться с указанными авторами, которые, анализируя причины таких результатов опроса, пришли к выводу о том, что они связаны с отсутствием правовых последствий для лиц, не выполняющих требования, содержащиеся в официальном предостережении. Действительно, без таких правовых последствий официальное предостережение, по сути, превращается в разновидность мер убеждения, а не принуждения, носящих психолого-правовой характер. Об этом и свидетельствует мнение сотрудников, которые не видят смысла в применении данной меры в практической деятельности.
Среди ученых и правоприменителей сложились два основных подхода к решению обозначенной проблемы: 1) внесение изменений в Уголовный кодекс РФ [12] и Кодекс об административных правонарушениях РФ [13] и расширение перечня обстоятельств, отягчающих уголовную и административную ответственность, с включением обстоятельств, характеризующихся невыполнением требований официального предостережения; 2) внесение изменений в КоАП РФ и дополнение его статьей, предусматривающей ответственность за невыполнение требований, содержащихся в официальном предостережении.
Полагаем, что предлагаемые учеными изменения в действующее законодательство весьма оправданны и целесообразны. Дело в том, что на практике после вынесения официального предостережения возможно развитие ситуации по двум основным сценариям (представлены только «негативные», требующие дальнейшего реагирования уполномоченных органов): 1) лицо не совершает ни преступления, ни административного правонарушения, от которого его предостерегали, однако действия, создающие условия для совершения преступлений, административных правонарушений, не прекращены либо антиобщественное поведение продолжается; 2) лицом совершено административное правонарушение или преступление, от которых его предостерегали. Возникает вопрос: како-
ва должна быть позиция законодателя и правоприменителя относительно указанных ситуаций?
Рассмотрим первую ситуацию. Полагаем, что наиболее целесообразным было бы внесение изменений в КоАП РФ и дополнение главы 19 статьей, предусматривающей административную ответственность за невыполнение требований официального предостережения. Без предложенных изменений официальное предостережение теряет смысл меры административного принуждения и становится в большей степени мерой убеждения. Во второй ситуации видится целесообразным внесение изменений в КоАП РФ и УК РФ и дополнение перечней обстоятельств, отягчающих уголовную и административную ответственность. Ведь в противном случае действия лица будут квалифицированы по соответствующим статьям УК РФ и КоАП РФ без учета того, что ранее лицо предостерегалось от совершения противоправного деяния, и возникает закономерный вопрос: а в чем тогда суть такого предостережения? Вполне очевидным становится необходимость назначать более строгое наказание лицу, которое совершило правонарушение, от которого предостерегалось.
В заключение необходимо подвести итог: во-первых, необходимость вынесения официального предостережения должна определяться уполномоченным должностным лицом органов внутренних дел, исходя из каждой конкретной ситуации, руководствуясь при этом принципами законности и целесообразности; право на административное усмотрение при принятии решения об объявлении официального предостережения, которым законодатель наделил уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел, вполне оправданно и целесообразно; во-вторых, требует разрешения вопрос о правовых последствиях для лиц, не исполняющих требования, содержащиеся в официальном предостережении. Как представляется, целесообразно дополнить перечни обстоятельств, отягчающих уголовную и административную ответственность, с включением обстоятельств, характеризующихся невыполнением требований официального предостережения. Также необходимо дополнить главу 19 КоАП РФ статьей, предусматривающей административную ответственность за невыполнение требований официального предостережения.
ЛИТЕРАТУРА
1. О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О полиции» : федеральный закон от 16.10.2019 № 337-ф3 // Собрание законодательства РФ. — 2019. — № 42 (ч. 2). — Ст. 5802.
2. О полиции : федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ (в ред. от 21.12.2021) // Собрания законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
3. О некоторых вопросах объявления органами внутренних дел Российской Федерации официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения : приказ МВД России от 04.03.2020 № 119. — URL: www.pravo.gov.ru.
4. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации : федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2016. — № 26 (ч. 1). — Ст. 3851.
5. Уголовный кодекс РСФСР : принят третьей сессией ВС РСФСР пятого созыва 27.10.1960 (Утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. — 1960. — № 40. — Ст. 591.
6. Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни : указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 04.05.1961 (Утратил силу). — URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5681.html.
7. Шляхтин Е. П., Степаненко Р. Ф. Официальное предостережение как эффективная форма превенции правонарушений органами внутренних дел // Алтайский юридический вестник. — 2019. — № 3. — С. 66.
8. Равнюшкин А. В. Об официальном предостережении как перспективном средстве участковых уполномоченных полиции по предупреждению бытовых нарушений // Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Состояние, динамика и тенденции преступности в семейно-бытовой сфере». — Горно-Алтайск, 2016.
9. Редкоус В. М., Рачев Д. Н. Направления научных исследований института официального предостережения в деятельности органов внутренних дел (полиции) // Закон и право. — 2019.
— № 12. — С. 21.
10. Гайдуков А. А. Официальное предостережение как средство профилактики правонарушений // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. — 2022. — № 1. — С. 172.
11. Лизунов А. С., Майорова С. А., Харитонов А. О. К вопросу о повышении эффективности профилактического воздействия выносимого полицией официального предостережения // Административное право и процесс. — 2022. — № 4. — С. 82.
12. Уголовный кодекс РФ : федеральный закон от 13.06.1996 № 63-Ф3 (в ред. от 28.06.2022) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25.
— Ст. 2954.
13. Кодекс об административных правона- № 195-ФЗ (в ред. от 11.06.2022) // Собрание зако-рушениях РФ : федеральный закон от 30.12.2001 нодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч.1). — Ст. 1.
REFERENCES
1. O vnesenii izmenenij v stat'yu 13 Federal'nogo zakona «O policii» : federal'nyj zakon ot 16.10.2019 № 337-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2019.
— № 42 (ch. 2). — St. 5802.
2. O policii : federal'nyj zakon ot 07.02.2011 № 3-FZ (v red. ot 21.12.2021) // Sobraniya zakonodatel'stva RF.
— 2011. — № 7. — St. 900.
3. O nekotoryh voprosah ob"yavleniya organami vnutrennih del Rossijskoj Federacii oficial'nogo pre-dosterezheniya (predosterezheniya) o nedopustimosti dejstvij, sozdayushchih usloviya dlya soversheniya prestuplenij, administrativnyh pravonarushenij, razresh-enie kotoryh otneseno k kompetencii policii, libo ne-dopustimosti prodolzheniya antiobshchestvennogo povedeniya : prikaz MVD Rossii ot 04.03.2020 № 119.
— URL: www.pravo.gov.ru.
4. Ob osnovah sistemy profilaktiki pravonarushenij v Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon ot 23.06.2016 № 182-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2016.
— № 26 (ch. 1). — St. 3851.
5. Ugolovnyj kodeks RSFSR : prinyat tret'ej sessiej VS RSFSR pyatogo sozyva 27.10.1960 (Utratil silu) // Vedomosti VS RSFSR. — 1960. — № 40. — St. 591.
6. Ob usilenii bor'by s licami, uklonyayush-chimisya ot obshchestvenno poleznogo truda i ve-dushchimi antiobshchestvennyj paraziticheskij obraz zhizni : ukaz Prezidiuma Verhovnogo Soveta RSFSR ot 04.05.1961 (Utratil silu). — URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5681.html.
7. SHlyahtin E. P., Stepanenko R. F. Ofcial'noe predosterezhenie kak effektivnaya forma prevencii
pravonarushenij organami vnutrennih del // Altajskij yuridicheskij vestnik. — 2019. — № 3. — S. 66.
8. Ravnyushkin A. V. Ob oficial'nom predoste-rezhenii kak perspektivnom sredstve uchastkovyh upolnomochennyh policii po preduprezhdeniyu bytovyh narushenij // Materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii s mezhdunarod-nym uchastiem «Sostoyanie, dinamika i tendencii prestupnosti v semejno-bytovoj sfere». — Gorno-Altajsk, 2016.
9. Redkous V. M., Rachev D. N. Napravleniya nauchnyh issledovanij instituta oficial'nogo predos-terezheniya v deyatel'nosti organov vnutrennih del (policii) // Zakon i pravo. — 2019. — № 12. — S. 21.
10. Gajdukov A. A. Oficial'noe predosterezhenie kak sredstvo profilaktiki pravonarushenij // Aktual'nye problemy bor'by s prestupleniyami i inymi prav-onarusheniyami. — 2022. — № 1. — S. 172.
11. Lizunov A. S., Majorova S. A., Haritonov A. O. K voprosu o povyshenii effektivnosti profilaktich-eskogo vozdejstviya vynosimogo policiej ofi-cial'nogo predosterezheniya // Administrativnoe pravo i process. — 2022. — № 4. — S. 82.
12. Ugolovnyj kodeks RF : federal'nyj zakon ot 13.06.1996 № 63-FZ (v red. ot 28.06.2022) // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 1996. — № 25. — St. 2954.
13. Kodeks ob administrativnyh pravonarusheni-yah RF : federal'nyj zakon ot 30.12.2001 № 195-FZ (v red. ot 11.06.2022) // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2002. — № 1 (ch.1). — St. 1.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Позднякова Елена Васильевна. Доцент кафедры административного права. Кандидат юридических наук.
Воронежский институт МВД России. E-mail: Elena_pozdn@mail.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-94.
Pozdnyakova Elena Vasilevna. Associate Professor of the chair of Administrative Law. Candidate of Law. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: Elena_pozdn@mail.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel (473) 200-52-94.
Ключевые слова: официальное предостережение; органы внутренних дел; административное принуждение; противоправные действия.
Key words: official warning; internal affairs bodies; administrative coercion; illegal actions.
УДК 342.92
