CC BY
77DOI 10.24412/2687-0185-2021-1-71-74 © М.В. Бондаренко, 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ИНСТИТУТ ОФИЦИАЛЬНОГО ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЯ КАК ФОРМА ПРОФИЛАКТИЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ, ПРИМЕНЯЕМАЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Максим Владимирович Бондаренко,
кандидат юридических наук, доцент Академия Федеральной службы охраны России (302015, Орел, ул. Приборостроительная, д. 35)
E-mail: maxbon1979@rambler.ru
Аннотация. В практическом аспекте вопрос объявления официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения органами исполнительной власти вызывает сегодня отдельные затруднения. В статье дан развернутый анализ понятия официального предостережения, раскрывается содержание антиобщественного поведения как угрозы для совершения преступлений и административных правонарушений, определяются основания объявления предостережений, устанавливаются категории должностных лиц органов исполнительной власти, имеющих полномочия осуществлять данный вид профилактической деятельности.
Ключевые слова: официальное предостережение, правонарушение, антиобщественное поведение, преступление, общественно опасное деяние, индивидуально-профилактические мероприятия, защита прав и законных интересов.
УДК 342.9 ББК 67.401
INSTITUTE OF AN OFFICIAL WARNING AS A FORM OF PREVENTIVE ACTION APPLIED BY EXECUTIVE AUTHORITIES
Maksim V. Bondarenko,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Academy of the Federal Security Service of Russia (302015, Orel, ul. Priborostroitel'naya, d. 35)
E-mail: maxbon1979@rambler.ru
Abstract. In practical terms, the issue of declaring an official warning about the inadmissibility of actions that create conditions for the commission of offenses, or the inadmissibility of continuing anti-social behavior by executive authorities, causes some difficulties today. The article gives a detailed analysis of the concept of official warnings, the content of antisocial behavior as a threat to commit crimes and administrative offences defined grounds the ads warnings, set categories of officials of the Executive authorities with the authority to carry out this type of prevention activities.
Keywords: official warning, offense, anti-social behavior, crime, socially dangerous act, individual preventive measures, protection of rights and legitimate interests.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Бондаренко М.В. Институт официального предостережения как форма профилактического воздействия, применяемая органами исполнительной власти. Криминологический журнал. 2021;(1):71-74.
Должностные лица органов прокуратуры РФ, следственных органов СК РФ, ОВД, органов ФСБ, органов УИС1 являются неотъемлемыми элементами системы профилактики правонарушений. В качестве субъектов профилактики указанные органы осуществляют профилактическую деятельность в формах профилактического воздействия, которые направлены, прежде всего, на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также деструкцию антиобщественного поведения как угрозы потенциальных преступлений и административных правонарушений.
По справедливому утверждению И.Е. Андреевского2, эффективность профилактики обеспечивается, в первую очередь, предупреждением и пресечением определенных опасностей, угроз, которые предшествуют деструктивному поведению, своевременным выявлением рисков причинения вреда охраняемым зако-
ном ценностям. Указанная задача стоит «особняком» перед государством и всеми органами государственной власти и является непременной предпосылкой общественного порядка и общественной безопасности.
В числе наиболее действенных механизмов профилактической деятельности органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц стоит отдельно выделить объявление предостережения. Неслучайно, ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»3 официальное предостережение как средство предупреждения правонарушений и антиобщественного поведения выделено в качестве самостоятельный меры профи-
1 Статья 17 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2 Андреевский И.Е. Полицейское право. В 2 т. Т. 1: Введение и ч. 1: Полиция безопасности. СПб.: Типография Эдуарда Праца, 1871. С. 17.
лактического воздействия. Основной целью такого предостережения является профилактика, ориентированная на предотвращение конкретных рисков, что обуславливает его социальную ценность и общественную политическую значимость как эффективной формы профилактического воздействия.
Комплексный анализ российского законодательства показывает все возрастающую роль профилактики как необходимого и действенного правового средства предупреждения правонарушений. На это указывает и появление новых нормативных правовых актов, закрепляющих порядок и процедуры применения отдельных форм профилактики правонарушений. К таким новеллам российского законодательства, в частности, относится Приказ МВД России от 4 марта 2020 г. № 1194, Приказ ФСИН от 21 декабря 2017 г. № 12255, Приказ ФСБ РФ от 2 ноября 2010 г. № 5446. Указанные правовые акты носят не только профилактический характер, но направлены, в первую очередь, на оказание воспитательного воздействия на лиц, еще не совершивших преступлений и административных правонарушений, либо совершивших правонарушения — в целях недопущения совершения ими новых противоправных деяний.
Применяя в отношении граждан официальное предостережение, уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти, таким образом, препятствуют созданию условий для совершения правонарушений. Смысл применения официального предостережения в качестве профилактического средства воздействия заключается в предупреждении возникновения определенных рисков, где уполномоченные органы и должностные лица имеют возможность (и должны) воздействовать на них своевременно и косвенно — за счет применения обязательных требований и стимулирования добросовестного и правомерного поведения субъектов, в отношении которых выносится официальное предостережение.
Статьей 20 ФЗ от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ определены порядок и условия применения предостережения. Основания объявления такого предостережения раскрываются также в Приложении № 1 к Приказу ФСБ РФ от 2 ноября 2010 г. № 5447. Однако в правоприменительной практике нередко возникает проблема относительно признания официального предостережения, выносимого уполномоченными должностными лицами, в качестве документа, обязательного для исполнения.
Часть 3 ст. 20 ФЗ от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ содержит положение, согласно которого неисполнение требования, изложенного в официальном предостережении субъектом, в отношении которого оно применяется, влечет юридическую ответственность, вместе с тем, реальные правовые последствия действующим российским законодательством на сегодня не установлены. Судебная практика предусматривает, что в случае неисполнения объявленного, например, сотрудником полиции предостережения, ответственность для указанных субъектов наступает в соответствии со ст. 19.3 КоАП РФ. В этой связи считаем целесообразным внести «неисполнение официального предостережения» в качестве обстоятельства, отягчающего ответственность. Так, предлагаем указанное обстоятельство включить в п. 7 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ, дополнить ч. 1 ст. 63 УК РФ аналогичным п. «с», указав неисполнение официального предостережения в качестве обстоятельства, отягчающего наказание. Таким образом, официальное предостережение как своевременная мера профилактического воздействия направлена на формирование моделей социально ответственного, добросовестного, правомерного правового поведения лиц, в отношении которых выносится предостережение.
Стоит также отдельно выделить задачи, которые раскрывают содержание официального предостере-
3 Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4 Приказ МВД России от 4 марта 2020 г. № 119 «О некоторых вопросах объявления органами внутренних дел Российской Федерации официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения» // СПС «КонсультантПлюс.
5 Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 21 декабря 2017 г. № 1225 «Об утверждении Порядка объявления официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, формы официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, а также перечня категорий должностных лиц, уполномоченных объявлять официальное предостережение (предостережение)» // СПС «КонсультантПлюс».
6 Приказ ФСБ РФ от 2 ноября 2010 г. № 544 «Об объявлении органами федеральной службы безопасности официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности» // СПС «КонсультантПлюс».
7 Вальков А.П., Димитров А.Н., Сотников С.С. Актуальные вопросы реализации права полиции объявлять физическому лицу официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения // Российская юстиция. 2020. № 9.
-^рг-
жения, применяемого уполномоченными органами государственной власти, среди них:
1) выявление угроз, причин и условий, способствующих совершению преступления, административного правонарушения, деструктивного поведения, а также определение способов нейтрализации указанных рисков;
2) повышение уровня правовой грамотности, правовой культуры и формирование добросовестного, одинакового понимания обязательных для выполнения требований в соответствующей сфере у всех субъектов, в отношении которых вынесено официальное предостережение;
3) создание условий для изменения ценностного отношения указанных субъектов к поведению в правовой среде, формирование стойкой мотивации законопослушного поведения и ответственности за свое поведение.
Далее рассмотрим особенности реализации официального предостережения, применяемой отдельными органами исполнительной власти. Раскрывая роль официального предостережения как неотъемлемого элемента профилактики правонарушений, стоит отметить, что прекращение деструктивного поведения гражданина предшествует совершению правонарушения. В этой связи важно подчеркнуть, что только всесторонне изученные и своевременно подтвержденные основания о противоправных действиях физического лица, являются достаточным основанием для объявления ему предостережения8.
В 2019 г. в ФЗ «О полиции», в части касаемой прав сотрудников полиции, был дополнен п. 12 ч. 1 ст. 13, который закрепил полномочие указанных должностных лиц объявлять физическому лицу официальное предостережение. Порядок его объявления нормативно установлен ст. 20 ФЗ от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ, Приказом МВД России от 4 марта 2020 г. № 1199 и иными ведомственными актами.
Так, в части п. 71.7 и 74.6 Приказа МВД России от 15 октября 2013 г. № 84510 установлено, что сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних вправе объявлять предостережение несовершеннолетнему, а также родителям или законным представителям несовершеннолетнего в случае нарушения общественного порядка детьми или действиями указанных лиц, которые создают угрозу антиобщественного поведения несовершеннолетних и продолжения ими противоправных действий.
Аналогичная норма предусмотрена Приказом МВД России от 29 марта 2019 г. № 20511, согласно которому участковые уполномоченные полиции имеют право выносить официальное предостережение, в том числе, лицам, состоящим на профилактическом учете и лицам, с которыми ведется индивидуальная профилактическая работа. В качестве примера объявления официального предостережения приведем ситуацию, когда необходимо предотвратить антиобщественное поведение лица, которое находится в состоянии алкогольного опьянения в общественном месте или в квартире, но не допускает иных правонарушений и совершения более тяжкого деяния, ответственность за которое предусмотрена ст. 20.21 КоАП РФ. Или другой пример, когда участковые уполномоченные полиции выносят официальные предостережения участникам протестных акций о недопустимости нарушения законодательства о митингах, в которых разъясняется ответственность, в том числе в соответствии со ст. 20.2 КоАП РФ или ст. 212.1 УК РФ. Участковые уполномоченные полиции объявляют предостережение и лицу, допускающему нарушения общественного порядка в сфере семейно-бытовых отношений.
Также, согласно ФЗ от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» официальное предостережение объявляется в целях недопущения повторного совершения поднадзорным лицом общественно-опасного деяния, либо продолжения антиобщественного поведения, влекущего административную, в соответствии со ст. 19.24 КоАП РФ, или уголовную, в соответствии со ст. 314.1 УК РФ, ответственность. Так, в случае привлечения к административной ответственности за нарушение общественного порядка лица, в отношении которого судом установлен административный надзор, ему объявляется официальное предостережение.
8 Иванова С.И. Объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения как форма профилактического воздействия // Вестник ТИПК МВД России. 2017. № 2 (9). С. 36.
9 Приказ МВД России от 4 марта 2020 г. № 119 «О некоторых вопросах объявления органами внутренних дел Российской Федерации официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Приказ МВД России от 15 октября 2013 г. № 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, считаем, что официальное предостережение сотрудниками полиции может быть вынесено в отношении следующих категорий граждан:
1) в отношении которых в установленном порядке определен административный надзор;
2) допускающих нарушения в семейно-бытовой сфере, семейным дебоширам;
3) лоупотребляющих алкогольной и спиртосодержащей продукцией, имеющих алкогольную либо наркотическую зависимость;
4) без определенного места жительства и занятий, склонных к бродяжничеству и попрошайничеству;
5) родителей или законных представителей несовершеннолетних;
6) несовершеннолетних, допускающих девиант-ное поведение.
Институт официального предостережения используется аналогичным образом и в деятельности ФСБ. Объявление официального предостережения органами ФСБ, связано с реализацией одноименного полномочия, закрепленного п. «г» ч. 1 ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ12. Процедура объявления предостережения указанными органами и должностными лицами определяется Приказом от 2 ноября 2010 г. № 54413. Так, примером применения сотрудниками ФСБ официального предостережения может служить подтвержденная и достоверная информация о том, что гражданин, проходя военную службу, собирал и хранил дома секретные сведения для личного использования в служебных целях, а именно, полученные данные, после увольнения, предполагал использовать для оказания консультационной помощи, в том числе и иностранным представителям и организациям, однако, намерения передать эти сведения не имел. Т.е. в его действиях отсутствовал состав правонарушения.
Статья 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» предусматривает, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, в том числе, содержащих признаки экстремистской деятельности, предостережение направляется должностным лицам, руководителям общественных (религиозных) объединений. Так, прокурор Багратионовского района Калининградской области вынес предостережение о недопустимости противоправных деяний, содержащих признаки экстремистской деятельности, в отношении гражданина О., который, являясь лидером националистической организации «Балтийский авангард русского сопротивления»,
высказал в интервью телеканалу «Россия 1» мнение о согласии с инициативой возвращения городу Калининграду исторического названия — Кенигсберг.
Рассмотренные примеры подчеркивают роль предостережения как важнейшей меры профилактики правонарушений и свидетельствуют об эффективности мер индивидуального профилактического воздействия, применяемых должностными лицами органов исполнительной власти.
Официальное предостережение — официальный акт особой целевой направленности специальных субъектов профилактики правонарушений, который объявляется в письменной форме лицу, в отношении которого применяются индивидуальные меры профилактического воздействия при отсутствии оснований для привлечения данного лица к юридической ответственности. Основное содержание официального предостережения заключается в выявлении и устранении причин и условий, способствующих совершению общественно-опасного деяния, и оказании воспитательного воздействия в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.
В связи с отсутствием в действующем УК РФ и КоАП РФ отдельной нормы, предусматривающей ответственность за неисполнение объявленного официального предостережения, считаем целесообразным внести «неисполнение официального предостережения» в качестве обстоятельства, отягчающего ответственность. Так, ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ «Обстоятельства, отягчающие административную ответственность», предлагаем дополнить п. 7: «неисполнение требования, изложенного в официальном предостережении (предостережении) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, лицом, которому оно было объявлено. Часть 1 ст. 63 УК РФ дополнить аналогичным п. «с», указав неисполнение официального предостережения в качестве обстоятельства, отягчающего наказание.
11 Приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» // СПС «КонсультантПлюс».
12 Редкоус В.М. Теоретические проблемы применения института официального предостережения в области обеспечения национальной безопасности // Административное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 311.
13 Жеребцов А.Н., Помогалова Ю.В., Смоляров М.В. Комментарий к федеральному закону от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (постатейный). 2016. С. 72-73.
