ОЧЕРЕДНАЯ КОРРЕКТИРОВКА РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЗДАСТ ПРОБЛЕМЫ РЫБОВОДАМ Текст научной статьи по специальности «Право»

Природоресурсное право

ОЧЕРЕДНАЯ КОРРЕКТИРОВКА РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СОЗДАСТ ПРОБЛЕМЫ РЫБОВОДАМ

ШАЛЯПИН Григорий Павлович,

кандидат юридических наук,

доцент Дмитровского рыбохозяйственного технологического института (г. Москва, Россия),

член Правления - начальник Управления организационно-правового обеспечения Государственно-кооперативного объединения рыбного хозяйства (Росрыбхоз). E-mail: griha71@mail.ru

Краткая аннотация: Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов в России изменяется чрезвычайно динамично. Ежегодно принимаются законы в данной отрасли, которые до очередной правки иногда даже не успевают пройти правоприменительное апробирование. По поручению руководства страны вновь подготовлены законопроекты о совершенствовании законодательства и усилении борьбы с браконьерством в данной сфере. Однако детальный анализ представленных в них положений, изложенных в статье, помимо положительных ожиданий позволил выявить серьезные риски, которые возникают в отношении добросовестных рыбоводных хозяйств.

Abstract: The legislation on fisheries and conservation of aquatic biological resources in Russia is changing very often. Every year laws are passed in the industry that the changes do not have time to practice. On behalf of the country's leadership, new laws have been drafted to improve legislation and strengthen the fight against illegal fishing. The analysis of the provisions set out in the article presented in them, in addition to positive expectations, revealed serious risks that arise with respect to bona fide fish farms.

Ключевые слова: Закон о рыболовстве, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, законопроект, рыболовство, рыбоводство, аквакультура, водные биоресурсы, рыбоохранная зона.

Keywords: the Law on fisheries, the Code of administrative offences of the Russian Federation, the bill, fishing, fish farming, aquaculture, aquatic bioresources, fish conservation area.

В марте текущего года в Правительство Российской Федерации внесены очередные проекты федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее - Законопроект о совершенствовании рыболовства) [1] и «О внесении изменений в

1. См. законопроект и материалы к нему на Интернет-сайте Федерального портала проектов нормативных правовых актов: http://regulation.gov.ru/projects#npa=18906

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с усилением административной ответственности за нарушения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов» (далее - Законопроект об изменении КоАП РФ) [2]. Как видно из размещенных на сайте regulation.gov.ru материалов, оба законопроекта подготовлены и внесены Мин-сельхозом России во исполнение поручения Президента Российской Федерации от

2. См. на http://regulation.gov.ru/projects#npa=18898

03.07.2017 № Пр-1559 в целях совершенствования рыбохозяйственного законодательства и повышения эффективности борьбы с незаконной добычей водных биоресурсов, а также другими нарушениями указанного законодательства. При этом за весь период прохождения общественного обсуждения лишь на второй проект были представлены замечания единственным гражданином, а в итоге оба законопроекта получили положительные заключения об оценке регулирующего воздействия.

Вместе с тем, представленные законопроекты, а также связанные с ними действующие подзаконные акты, в случае принятия этих законов, на наш взгляд, потребуют внесения в них изменений. В противном случае усилится административный прессинг (вплоть до закрытия бизнеса) на большинство предпринимателей, занимающихся товарным рыбоводством. Чем же вызваны такие опасения, и какие можно дать рекомендации по их устранению?

Во-первых, Законопроектом об изменении КоАП РФ предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [3] статьей 8.421, в которой предусмотрено наказание граждан, должностных лиц и юридических лиц за такие правонарушения, как: «осуществление иной деятельности без применения мер по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания» (ч. 1) и «осуществление иной деятельности без согласования с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства» (ч. 2).

Статья 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [4] (далее - Закон о рыболовстве) наряду с конкретными видами хозяйственной деятельности содержит неопределенную норму «иная деятельность», которая имеет широкое субъективное толкование и на практике негативно отражается на пред-

3. СЗ РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

4. СЗ РФ, 27.12.2004, № 52 (ч. 1), ст. 5270.

принимателях, включая тех, кто занимается аквакультурой.

Помимо непосредственно выращивания, содержания и размножения объектов аквакультуры под понятие «иная деятельность» подпадают любые действия рыбоводных хозяйств (использование плавсредств, эксплуатация энергетических и силовых установок, организация досуга работников и т.д.), влияние которых на водные биоресурсы и среду их обитания нужно доказать непосредственно предпринимателям. С такой же проблемой сталкиваются в своей работе иные сельскохозяйственные товаропроизводители. Об этом мы подробно говорили в отдельной статье, предлагая правотворческое решение по обозначенному вопросу [5].

Во избежание негативных последствий от проектируемых норм закона для граждан и бизнеса, считаем необходимым внести в Законопроект о совершенствовании рыболовства дополнение, предусматривающее уточнение понятия «иная деятельность» в ч. 1 ст. 50 Закона о рыболовстве. После выделенного словосочетания считаем важным добавить: «, перечень которой утверждает Правительство Российской Федерации». Аналогичный подход предусмотрен Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [6], содержащим в отношении понятия «иная деятельность» отсылочную норму к постановлению Правительства Российской Федерации от 28.09.2015 № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» [7], устанавливающему критерии такой деятельности, включая сельхозпроизводство (свиноводст-воа птицеводство и т.д.) в зависимости от вида, объема и степени опасности его продукции и отходов.

5. Шаляпин Г.П. Административные барьеры для бизнеса как следствие неопределенности норм Федерального закона о рыболовстве // Аграрное и земельное право.- 2017.- № 5 (149). - С. 7984.

6. СЗ РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.

7. СЗ РФ, 05.10.2015, № 40, ст. 5566.

В отличие от такого понятного законотворческого решения иной подход прослеживается в Законе о рыболовстве, который обязывает при выполнении любой «иной деятельности» применять меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания (ст. 50 ч. 1) и согласовывать её с органами рыбоохраны (ст. 50 ч. 2). По факту же под указанной деятельностью различные административные органы понимают любые виды работ на свое усмотрение.

Предусмотренный в ст. 50 Закона о рыболовстве порядок утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания» [8] (далее - Постановление № 384). Однако он не содержит исчерпывающего перечня «иной деятельности», которую необходимо согласовывать с Росрыболовством, либо каких-либо критериев оценки влияния этой деятельности на водные биоресурсы и среду их обитания. Таким образом, упомянутая статья по смыслу, придаваемому ей в системе действующего правового регулирования, лишает предпринимателей права осуществлять любую деятельность на водных объектах и прилегающих к ним территориях без согласования с органами рыбоохраны.

Такое утверждение доказывается сложившейся правоприменительной практикой, о чем можно судить по общедоступным материалам судебных споров, годами длящихся между ведомствами и предпринимателями, осуществляющими свою деятельность в различных сферах экономики [9]. Решения судов по вопросу о согласо-

вании с Росрыболовством указанной деятельности остаются неоднозначными, но, как правило, в спорах о необходимости получения заключения на конкретный вид работ на водном объекте и в водоохраной зоне, суды встают на сторону административного органа.

Судебные споры по вопросу необходимости указанного согласования в настоящее время продолжаются в ряде регионов, а ситуация для бизнеса усугубляется тем, что одним из элементов объективной стороны правонарушения, предусмотренных в соответствующих «экологических» статьях КоАП РФ, является угроза причинения общественно опасных последствий, а не их обязательное наступление.

По мнению Девятнадцатого Арбитражного апелляционного суда по делу от 24.03.2016 № А08-2679/2015 и вынесенному по нему определению Верховного Суда Российской Федерации [10] предприниматель, занимающийся рыбоводством и соблюдающий требования природоохранного законодательства, не должен получать заключение органов рыбоохраны на свою деятельность по причине того, что товарная аквакультура не относится к рыбному хозяйству и добыче водных биоресурсов. На основании статей 11 и 12 Федерального закона от 02.07.2013 № - «Об аква-культуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11] товарное рыбоводство относится к сельскохозяйственному производству. Предприниматели, занимающиеся аквакультурой, в силу специфики рыбоводного производства, как правило, улучшают экологическое состояние водных объектов, поэтому нет оснований подозревать их в нарушении экологического законодательства, в том числе исходя из принципа презумпции добросовестности и невиновности.

Кроме того, Законом о рыболовстве

8. СЗ РФ, 20.05.2013, № 20, ст. 2480.

9. См. Судебная практика по экологии и природопользованию. Интернет-сайт Природопользователь.РФ, http://ecostaff.ru/sudebnaya-praktika.

10. Интернет-сайт КонсультантПлюс, http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc& base=RAPS019&n=70089#0.

11. СЗ РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.

и Постановлением № 384 не предусмотрена периодичность согласования Росрыбо-ловством хозяйственной и иной деятельности, что вызывает вопросы у хозяйствующих субъектов и постоянные претензии к ним со стороны органов рыбоохраны.

Несмотря на это, административные органы субъектов Российской Федерации, уполномоченные выдавать решения о предоставлении водных объектов в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов и их сброса при осуществлении аквакультуры, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации [12] (далее - ВК РФ), часто отказывают предпринимателям в их выдаче по причине несогласования рыбоводной деятельности с органами рыбоохраны.

Не лучше обстоят дела в этом отношении и у других сельскохозяйственных товаропроизводителей. Их наказывают за выпас скота, временное размещение средств производства, погрузо-разгрузоч-ные работы и иные виды работ, которые априори не могут влиять на водные биоресурсы и среду их обитания (т.е. водные объекты). С одним из алогичных выводов о необходимости согласования с рыбоохраной сенокошения возле водоема можно ознакомиться на сайте Верховного суда Республики Карелия [13].

Таким образом, ч. 1 ст. 50 Закона о рыболовстве содержит в себе субъективизм и неопределенность, что приводит к расширительному и избирательному толкованию понятия «иная деятельность», которую необходимо согласовывать с Рос-рыболовством. Это несовместимо с требованиями ст. 19 Конституции Российской Федерации [14] и конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина,

12. СЗ РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2381.

13. См. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 04.02.2011 № 33-292-2011 на Интернет-сайте Судебные реше-ния.РФ, http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/ case/69459.

14. СЗ РФ 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

предусмотренными ч. 3 ст. 55 Основного закона России. О недопустимости принятия двусмысленных и неясносных правовых норм говорит Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 13.07.2010 № 15-П [15].

Во избежание негативных последствий для граждан и бизнеса, считаем необходимым внести в Законопроект о совершенствовании рыболовства вышеизложенные дополнения.

Во-вторых, Законопроект об изменении КоАП РФ предусматривает новую статью 8.48, в которой предлагается наложить административные штрафы на граждан, должностных лиц и юридических лиц за несоблюдение ограничений и (или) запретов осуществления хозяйственной и иной деятельности в рыбоохранных зонах.

Указанные запреты и условия установления рыбоохранных зон определены постановлением Правительства Российской Федерации от 06.10.2008 № 743 «Об утверждении правил установления рыбо-охранных зон» [16] (далее - Постановление № 743). Данными правилами установлено, что ширина рыбоохранных зон прудов, обводненных карьеров, имеющих гидравлическую связь с реками, ручьями, озерами, водохранилищами и морями, составляет 50 метров (п.11). При этом в указанной зоне запрещено (п.16): движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие (п.п. «г»); сброс сточных вод (п.п. «ж»); распашка земель (п.п. «и»); выпас сельскохозяйственных животных (п.п. «л») и т.д.

Таким образом, рыбоводным хозяйствам, по сути, запрещается заниматься товарным рыбоводством на прудах и обводненных карьерах, поскольку некоторые из перечисленных запрещенных видов работ они обязаны выполнять согласно дей-

15. См. на Интернет-сайте КонсультантПлюс, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ 102663/.

16. СЗ РФ, 13.10.2008, № 41, ст. 4682.

ствующим рыбоводно-технологическим нормативам и ветеринарным требованиям: сброс воды, выпас сельхозживотных, распашка земли и другие производственные работы [17]. Подъезды к водоемам не всегда можно покрыть твердым покрытием с учетом постоянного изменения их подпорного уровня и обширной площади прибрежной полосы. Статья 65 ВК РФ не предусматривает вокруг прудов и обводненных карьеров водоохранных зон и прибрежных защитных полос, т.к. земельный участок возле рыбоводного пруда является производственным участком, на котором располагаются некапитальные постройки для хранения средств связи, пожаротушения, медпомощи, спасательных плавсредств и прочего необходимого инвентаря, в том числе используемого для обеспечения безопасности персонала и гидротехнических сооружений. Здесь же располагаются энергоносители и энергоустановки, авто- и механизированное спецоборудование, представляющие опасность для посторонних граждан, которые от них необходимо ограждать по технике безопасности. Это также не позволяет вводить возле прудов режим открытых водоохранных зон и прилежащих защитных полос по аналогии с иными водными объектами, что учтено ВК РФ, но не принято во внимание Постановлением № 743.

Запрет сброса сточных вод в рыбо-охранных зонах прудов и карьеров, «имеющих гидравлическую связь» с иными водными объектами, перечисленными в Постановлении № 743, выглядит абсурдным, т.к. все пруды и карьеры имеют гидравлическую связь с каким-либо водным объектом (при этом ВК РФ не предусматривает понятия «водоем, имеющий гидравлическую связь с иным водным объектом»), а на основании п. 11 ч. 3 ст. 11 ВК РФ прудовые хозяйства обязаны оформ-

17. См. приказы Минрыбхоза СССР от 24.04.1985 № 241 и от 26.04.1985 № 254 на сайте КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n= 29402 #06763824360881743 и

http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n= 24461# 09862734106384987.

лять решение на забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и сброс сточных вод для осуществления аквакуль-туры (что запрещено упомянутым постановлением). При определении рыбоохран-ных зон в Постановлении № 743 все вышеуказанные нюансы не были учтены, но до введения реальной меры ответственности за нарушение режима использования этих зон оно не оказывало негативного влияния на деятельность рыбоводных хозяйств. В случае же внесения в КоАП РФ статьи 8.48 практически все прудовые рыбоводные хозяйства станут нарушителями закона. В целях недопущения этого необходимо до внесения указанных дополнений в КоАП РФ внести изменения в Постановление № 743 в части исключения из него пункта 11, установившего рыбоохран-ную зону прудов и карьеров.

Помимо изложенного, во избежание несинхронного принятия взаимосвязанных между собой законопроектов, целесообразно объединить их положения в одном проекте под названием: «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства и усилением административной ответственности за нарушения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов». В противном случае все перечисленные в настоящей работе проблемы крайне негативно скажутся на развитии отечественного рыбоводства. В отдельной монографии нами более подробно изложены аргументы о вреде скоропалительного принятия законодательных актов, регламентирующих указанные сферы, без инвентаризации составов административных правонарушений и оценки практики правоприменения [18, с. 105].

18. Сиваков Д.О., Шульга С.В., Шаляпин Г.П. Правовое обеспечение развития рыбного хозяйства в России и за рубежом. Монография. Изд.: LAP Lamb. Acad. Publishing. (2-е изд.).- 2018. - 120 с. https://www.lap-publishing.com/catalog/details/store/ru/book/978-613-8-28191-7/.

Библиография:

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (Электронный ресурс) / Интернет-портал федеральных проектов НПА: http://regulation.gov.ru/projects#npa=18906.

2. Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с усилением административной ответственности за нарушения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов» (Электронный ресурс) / Интернет-портал федеральных проектов НПА: http://regulation.gov.ru/ projects#npa=18898.

3. Собрание Законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

4. Собрание Законодательства РФ, 27.12.2004, № 52 (ч. 1), ст. 5270.

5. Шаляпин Г.П. Административные барьеры для бизнеса как следствие неопределенности норм Федерального закона о рыболовстве // Аграрное и земельное право. - 2017.- № 5 (149). - С. 79-84.

6. Собрание Законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.

7. Собрание Законодательства РФ, 05.10.2015, № 40, ст. 5566.

8. Собрание Законодательства РФ, 20.05.2013, № 20, ст. 2480.

9. Решение Девятнадцатого Арбитражного апелляционного суда и определение Верховного Суда РФ по делу от 24.03.2016 № А08-2679/2015 (Электронный ресурс) / Интернет-сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=RAPS019&n=70089#0.

10. Собрание Законодательства РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.

11. Собрание Законодательства РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2381.

12. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 04.02.2011 № 33-292-2011 (Электронный ресурс) / Интернет-сайт Судебные решения РФ: http://xn--90afd baav0bd1 afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/case/69459.

13. Собрание Законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.

14. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П (Электронный ресурс) / Интернет-сайт Консультант-Плюс http://www.consultant. ru/document/cons_doc_ LAW_ 102663/.

15. Собрание Законодательства РФ, 13.10.2008, № 41, ст. 4682.

16. Отраслевой сборник нормативно-технологической документации по товарному рыбоводству, утвержденный приказом Минрыбхоза СССР от 24.04.1985 № 241. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=29402#06763 824360881743.

17. Рыбоводно-биологические нормы для эксплуатации прудовых хозяйств, утвержденный приказом Минрыбхоза СССР от 26.04.1985 № 254. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=24461# 09862734106384987.

18. Сиваков Д.О., Шульга С.В., Шаляпин Г.П. Правовое обеспечение развития рыбного хозяйства в России и за рубежом. Монография. Изд.: 1.АР Lamb. Acad. Publishing. (2-е изд.). - 2018. - 120 с. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт Lambert Academic Publishing: https://www.lap-publishing.com/ catalog/details/store/ru/book/978-613-8-28191-7/.