НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ ПРАКТИКИ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ О НАЛИЧИИ ПРАВ ВЛАДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ ПОД ПРУДОМ Текст научной статьи по специальности «Право»

НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ ПРАКТИКИ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ О НАЛИЧИИ ПРАВ ВЛАДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ ПОД ПРУДОМ ШАЛЯПИН Григорий Павлович,

кандидат юридических наук, член Правления - начальник организационно-правового управления Ассоциации «ГКО Росрыбхоз», доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Дмитровского филиала Астраханского государственного технического университета (г. Москва). E-mail: griha71@mail.ru

Краткая аннотация: В данной статье приводятся результаты исследования применения законодательных актов, регулирующих аквакультуру на прудах, сформированных водоподпорными сооружениями на водотоках. Выявляются разногласия в логике законодателя и правоприменителя по вопросу правомочности использования указанных водоемов и возникновения прав пользования и владения ими. Отмечается, что некорректное толкование положений отдельных законодательных актов со стороны административных органов влияет на решения судебных инстанции, включая Верховный Суд РФ, приводя к изъятию собственности у рыбоводных хозяйств. По итогам выполненной работы предлагаются пути решения проблемы в части защиты вещных прав предпринимателей.

Abstract: The article presents the results of the study of the application of legislative acts regulating aquaculture on ponds formed by water pressure structures on watercourses. Differences in the logic of the legislator and the law enforcement officer on the issue of the competence of the use of these reservoirs and the emergence of the rights of use and possession of them are revealed. It is noted that the incorrect interpretation of the provisions of certain legislative acts by the administrative authorities affects the decisions of the court, including the Supreme Court of the Russian Federation, leading to the seizure of property from fish farms. As a result of the work performed, the ways of solving the problem in terms of protection of property rights of entrepreneurs are proposed.

Ключевые слова: право собственности, аренда, товарное рыбоводство, Закон об аквакультуре, пруд, водоем,

водоток.

Keywords: ownership, rent, commercial fish farming, Law on aquaculture, pond, pond, watercourse.

Правоведам нет необходимости перечислять источники права, как и то, что пояснения федеральных органов исполнительной власти законодательных актов таковыми не являются [1]. Остается дискуссионным отнесение к таким источникам решений Конституционного Суда РФ, хотя большинство ученых (Зорькин, Витрук, и др.) признают это утверждение, разъясняя значимость судебного прецедента в российской правовой системе [2]. Вместе с тем, юристам-практикам все чаще приходится сталкиваться с тем, что суды различных инстанций формируют свою позицию и принимают решения на основании пояснений различных органов государственной власти, без анализа соответствия точки зрения этих органов действующему законодательству.

Одним из примеров может служить письмо Рос-рыболовства от 12 марта 2015 г. «О порядке отнесения прудов к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также их предоставления в целях рыборазведения и эксплуатации гидротехнических сооружений», размещенное на многих правовых Интернет-сайтах [3].

Выводы и пояснения, содержащиеся в этом письме, затрагивают полномочия Росимущества, Ростех-

1 Марченко М.Н. Теория государства и права. Элементарный курс: уч. пособие / М.Н. Марченко. - 2-е изд. доп. - М.: Норма, 2011. - 384 с.

2 Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004., № 12.- С. 3-9. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: учебное пособие / Витрук Н.В. -2-е изд. перераб. и доп. - М.: Юрист, 2005. - 527 а

3 См. на сайте АО «Гарант»: http://base.garant.ru/70891458/

надзора, Росводресурсов и иных ведомств. В нем также представлены комментарии к ряду законодательных актов, которые Росрыболовство не вправе давать по ряду причин. Так, в Указе Президента РФ от 30.05.2008 № 863 «О Федеральном агентстве по рыболовству» [4 и постановлении Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 «О Федеральном агентстве по рыболовству» [5 не содержатся полномочия о нормативно-правовом регулировании в области товарного рыбоводства (аквакультуры). Наоборот, данный указ содержит исключение из полномочий этого агентства функций, касающихся оказания услуг и управления государственным имуществом в сфере промышленного рыбоводства (в настоящем понятии «товарного рыбоводства». - Прим. авт.).

А вот постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» [6 полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений, предоставлены упомянутому министерству [7]. И в этом усматривается определенная логика, так как товарное рыбоводство на осно-

4 СЗ РФ, 02.06.2008, № 22, ст. 2544.

5 СЗ РФ, 23.07.2008 № 25, ст. 2979.

6 СЗ РФ, 23.07.2008, № 25, ст. 2983.

7 См. Государственный реестр охраняемых селекционных достижений на сайте Минсельхоза России: http://mcx.ru/upload/iblock/300/300bfdee5ef6907aacb529df3c2bc5f2.pdf.

АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 3(183)

вании статей 11 и 12 Федерального закона от 02.07.2013 № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1 (далее - Закон об аквакультуре) отнесено к сельскохозяйственному производству.

Однако, несмотря на наличие правотворческих функций, Минсельхоз России более корректен в своих высказываниях, разъясняя порядок использования прудов, созданных водоподпорными сооружениями на водотоке и земельных участков под ними. В письме Минсельхоза России от 22.09.2017 № 15-Б-4017/ог сказано, что министерство не уполномочено осуществлять официальное толкование действующего законодательства, поэтому в нем представлена лишь позиция одного из компетентных департаментов по поставленному заявителем вопросу [2].

Оба письма опубликованы в Интернете. На некоторых порталах разъяснения Росрыболовства в дальнейшем удалили (КонсультантПлюс, http://fish.gov.ru/), но не везде (Гарант.ру и др.), оставаясь руководством для заинтересованных лиц. Изначально в нем можно не заметить ничего предосудительного, если не видеть содержание и последствия от его применения. В данном письме агентства делается вывод о том, что пруды, сформированные водоподпорными сооружениями на водотоках, являются водохранилищами, относящимися к федеральной собственности, которые можно использовать для нужд товарной аквакультуры только при наличии договора пользования рыбоводным участком. Также в нем говорится о том, что для эксплуатации указанных прудов в целях товарного рыбоводства не требуется принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в соответствии со ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации [3] (далее - ВК РФ).

Изложенная позиция противоречит Закону об аквакультуре, т.к. в этом законодательном акте изначально не предусматривалось создание рыбоводных участков на прудах вне зависимости от их расположения относительно водотока (ст. 4). А далее, в редакции закона от 1 июля 2017 г. № 143-Ф3, в него включили императивную норму о том, что на прудах, в том числе образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы, рыбоводные участки не выделяются.

Таким образом, комментируя законодательство, Росрыболовство не учло сразу несколько взаимосвязанных законоположений, чем спровоцировало судебные споры о праве на пользование и владения прудами, созданными водоподпорными сооружениями на водотоках, а также водными объектами, являющимися частью мелиоративных систем. Утверждая, что «русловые пруды, образованные водо-подпорными сооружениями, по сути, являются водохранилищами и относятся к федеральной собственности», а потому «осуществление товарного рыбоводства (аквакульту-ры) на них возможно только при наличии договора пользования рыбоводным участком» агентство не приняло во внимание следующее:

1. На основании ст. 5 ВК РФ пруды и водохранилища являются разными водными объектами, отнесенными к категории «водоемы», понятийно отделенными от «водотоков». Они имеют отличный друг от друга водный и правовой режим использования. Например, на основании ст. 65 ВК РФ на пруду не формируются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы с особыми требованиями к осуществлению хозяйственной и иной деятельности в их границах, в отличие от водохранилища, на прилежащей прибрежной территории которого такие зоны и полосы создаются. Это подтверждается постановлениями Росприрод-надзора и многочисленными судебными решениями о прекращении административного производства по ст. 8.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении рыбоводных хозяйств [4].

В данном случае отсутствуют правовые основания для отождествления понятий «пруд» и «водохранилище». Более того, ВК РФ не содержит дефиниций «замкнутый (или обособленный) водоем», «ограниченный со всех сторон береговой линией», «не имеющий гидравлической связи с иными водными объектами», применимых к понятию «пруд». Такие положения ранее предусматривал старый ВК РФ от 16.11.1995 № 167-ФЗ, который признан утратившим силу статьей 3 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-Ф3 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» [5 (далее - Закон № 73-Ф3). На основании ст. 4 указанного Федерального закона со дня введения в действие нового ВК РФ законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, признаются не действующими на территории Российской Федерации. Изданный в СССР ГОСТ 19179-73 «Гидрология суши. Тер-

1 СЗ РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.

2 См. письмо на сайте http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71495008/

3 СЗ РФ, 05.07.2006, № 23, ст. 2381.

См. на сайте Росрыбхоза в разделе «Актуально» отчет Правления: «О состоянии работы по устранению административных барьеров и Гарант.ру: защите прав и законных интересов членов Росрыбхоза», 21.08.2018: http://rosrybhoz.ru/news/news_post/o-sostoyanii-raboty... 5 СЗ РФ, 05.07.2006, № 23, ст. 2380.

мины и определения» [1], который ранее признавал прудом любое водохранилище менее 1 кв. км, не является даже правовым актом, и, в любом случае, он не должен противоречить действующему водному законодательству. Об этом говорит Минприроды России в письме от 20.03.2009 № 0847/3181 о действии на территории Российской Федерации актов Союза ССР и РСФСР [2].

Кроме того, Федеральный закон от 01.07.2017 № 143-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)» [3] (далее - Закон № 143-Ф3) предусмотрел понятие «пруд, образованный водоподпорным сооружением на водотоке» без ограничения его какой либо площадью акватории. Дополнительные аргументы в защиту вышеизложенной позиции мы приводили в отдельных работах, посвященных анализу практики применения данного закона [4].

2. Федеральным законом от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [5 к мелиоративным системам, помимо прочих водных объектов, отнесены водохранилища, а значит, по Закону об аквакультуре, на них также запрещено формировать рыбоводные участки. По мнению ряда авторов (Загретдинов, Лебедев), вопрос о необходимости использования таких водохранилищ в рыбоводстве также остается актуальным [6.

В силу ч. 1 ст. 8 ВК РФ и ч. 5 ст. 7 Закона № 73-ФЗ под прудом формируются земельные участки, которые могут находиться не только в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), но и субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физических и юридических лиц. А в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации [7] (далее - ЗК РФ) и ст. 8 ВК РФ вода следует за судьбой земли. Значит, первичным основанием использования пруда является правоустанавливающий документ на землю (договор аренды, свидетельство на собственность, запись в ЕГРН, и т.д.). Вторичным же необходимо считать разрешительный документ на пользование водой.

3. Пунктом 11 ч. 3 ст. 11 ВК предусмотрено реше-

1 См.на сайте АО «Кодекс»: http://docs.cntd.ru/document/gost-19179-73

2 См. на сайте АО «Кодекс»: http://docs.cntd.ru/document/902203779

3 СЗ РФ, 03.07.2017, № 27, ст. 3940.

4 Шаляпин Г.П. О признании права собственности на земельный участок под прудом, образованным водоподпорным сооружением на водотоке // Аграрное и земельное право.- 2017.- № 10 (154). - С. 4348.

5 СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 142.

6 Загретдинов В.И., Лебедев В.А. Актуальные правовые проблемы осуществления акакультуры на русловых прудах // Экологическое право. - 2017.- № 1. - С. 19-25.

7 СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.

ние о предоставлении водных объектов в пользование в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства). Это решение, вопреки мнению Росрыболов-ства, является основанием для водопользования при эксплуатации пруда в рыбоводстве, в том числе созданного водоподпорным сооружением на водотоке. А за его отсутствие предпринимателю грозит административная ответственность, что видно из решений судебных инстанций (в т.ч. решения Арбитражного суда Московской области от

08.02.2017 по делу № А41-75978/16 [8]). Процедура получения права на пользование рыбоводным участком не корреспондируется с таковой при получении вышеуказанного решения (т.к. в первом случае проводятся торги, а во втором предусмотрен заявительный принцип).

Несмотря на нестыковки позиции Росрыболовства с нормами законов, Верховный Суд РФ определением от

02.08.2018 № 308-КГ18-10596 отказал предпринимателю в кассационной защите по вопросу незаконного проведения аукциона на право пользования рыбоводным участком сформированном на пруду, созданном водоподпорным сооружением на водотоке [9]. Он поддержал все три нижестоящих судебных инстанции, которые на основании вышеупомянутого письма Росрыболовства (в качестве «неопровержимого доказательства», несмотря на заинтересованность ведомства в исходе спора) сделали вывод о том, что на пруду законно создан рыбоводный участок, который далее был выставлен на аукцион. При этом не принималась во внимание информация: кто является собственником и владельцем пруда и земельного участка под ним, к какой категории земель относится этот земельный участок, чье имущество расположено на нем, кто занимался на этом пруду товарным рыбоводством, в какой период и на основании каких документов и т.д.? В итоге был создан конфликт интересов между предыдущим владельцем пруда и вновь появившимся пользователем по результатам аукциона.

Дискуссия по вопросу правомочности предоставления предпринимателям рыбоводных прудов, созданных водоподпорными сооружениями на водотоках, посредством реализации права владения земельным участком, не прекратилась даже после вступления в силу Закона № 143-ФЗ, призванного поставить точку в многолетней полемике. Как видно из материалов многочисленных судебных решений

8 См. решение суда на сайте «Электронное правосудие» в разделе «Экономические споры по административным правоотношениям»: http://kad.arbitr.rU/Card/1 a7fcd08-ea59-47e3-83b7-be1 efaf3f0c1.

9 См. на сайте КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= ДКБ002&п=548101#05526459010039824.

АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 3(183)

[1], отдельные государственные органы до сих пор полагают ют (в том числе руководствуясь мнением Верховного Суда РФ), что упомянутый закон не решил вопроса признания собственности земельных участков сельхозназначения под ложем указанных прудов. И это несмотря на то, что Закон № 143-ФЗ был принят во исполнение поручения Президента РФ от 25.04.2016 № Пр-1191 (п. 1), которым по просьбе рыбоводного сообщества ставилась конкретная задача Правительству РФ внести в законодательство изменения, «направленные на регулирование использования водных объектов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, для осуществления товарной аквакультуры» [2].

Помимо изложенного, можно отследить формирование позиции Верховного Суда РФ на основании писем Росрыболовства и по другим спорным вопросам. Например, решением Верховного Суда РФ от 12.01.2018 № АКПИ17-989 [3] поддержана позиция агентства по спору о пользовании водными объектами, предоставленными для осуществления товарного рыбоводства и любительского рыболовства. Указанная позиция изложена в письме Росрыболовства от 16 марта 2015 г. и размещена на правовых Интернет- сайтах [4]. Как видно из материалов дела истцу было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими 3 и 5 абзацев информации Росрыболовства, содержащей пояснение законодательства о рыболовстве и аквакультуре в части ограничения любительского рыболовства на рыбоводных участках. И хотя по существу спора сомнений в справедливости судебного решения у представителей рыбоводных хозяйств не возникает, все же для нас остается открытым вопрос о правомочности использования разъяснений законов, представленных указанным ведомством, а также юри-

дической силе приводимых им аргументов.

В настоящей статье автор тоже излагает свое понимание положений отдельных законодательных актов, касающихся регулирования аквакультуры, однако, ввиду отсутствия необходимых полномочий, приведенные аргументы никогда не будут использованы судами в мотивировочной части соответствующих решений. Это воспринимается, как само собой разумеющееся, не претендуя даже на предмет юридической конфликтологии. Почему же для отдельных организаций такое стало допустимо?

Во избежание чрезмерного влияния на судебные институты со стороны федеральных органов исполнительной власти, а также в рамках обеспечения равноправия сторон по ст. 8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [5], считаем необходимым получить от Верховного Суда РФ разъяснения о допустимости применения писем госорганов (наделенных и не наделенных правотворческими компетенциями в различных сферах предпринимательской деятельности) при разрешении в судебном порядке экономических споров. При этом важно понять отношение высшего суда к таким разъяснениям, представленным со стороны ведомства, индифферентного к конкретному спору, а также в случае непосредственного его участия в судебном процессе в качестве заинтересованной стороны (особенно истцом или ответчиком).

А для того чтобы руководствоваться рекомендациями Верховного Суда РФ об обжаловании решений административных органов в порядке административного судопроизводства [6] для нас по-прежнему остается открытым вопрос о том, можно ли считать разъяснения уполномоченных ведомств (о применении законодательства) актами, обладающими нормативными свойствами?

См. вышеуказанный отчет Правления Росрыбхоза: http://rosrybhoz.ru/news/news_post/o-sostoyanii-raboty...

2 См. Перечень поручений Президента РФ по итогам форума ОНФ «Форум действий. Регионы», от 25.04.2016, http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/52258.

3 См. на сайте КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_296781/

4 См. письмо на сайте Гарант.ру: http://base.garant.ru/71178560/

1 СЗ РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.

См. на сайте КонсультантПлюс,

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_314764/, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Библиография:

1. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: учебное пособие / Витрук Н.В. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Юрист, 2005. - 527 а

2. Загретдинов В.И., Лебедев В.А. Актуальные правовые проблемы осуществления акакультуры на русловых прудах // Экологическое право. - 2017.- № 1. - С. 19-25.

3. Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004., № 12.- С. 3-9.

4. Марченко М.Н. Теория государства и права. Элементарный курс: учеб. пособие / М.Н. Марченко. - 2-е изд. доп. - М.: Норма, 2011. - 384 с.

5. Шаляпин Г.П. О признании права собственности на земельный участок под прудом, образованным водоподпорным сооружением на водотоке // Аграрное и земельное право.- 2017.- № 10 (154). - С. 43-48.

6. Собрание законодательства РФ, 02.06.2008, № 22, ст. 2544.

7. Собрание законодательства РФ, 23.07.2008 № 25, ст. 2979.

8. Собрание законодательства РФ, 23.07.2008, № 25, ст. 2983.

9. Собрание законодательства РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.

10. Собрание законодательства РФ, 05.07.2006, № 23, ст. 2381.

11. Собрание законодательства РФ, 05.07.2006, № 23, ст. 2380.

12. Собрание законодательства РФ, 03.07.2017, № 27, ст. 3940.

13. Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 142.

14. Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.

15. Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.