CC BY
74
8. Babich M.E. State Ecological Policy and Strategic Planning // Ecological Bulletin of Russia. 2017. No. 11. P. 48-53.
9. Protection of the Natural Environment. Article-by-article commentary to the Law of Russia. Under the editorship of V.P. Vorfolomeeva, V.V. Petrov. M.: The Republic, M. 1993. 224 p.
10. Rayanov F.M. Constitutional State and the Modern World. Legal Center Press. SPb. 2012. 230 p.
11. ^nin N.M., Matorina E.I., Mangusheva T.S. About Legal Bases and Features of State Regulation in the Sphere of National Relations // Bulletin of SHUA. 2017. No. 3. 94-99 p.
12. Bogolyubov S.A. Environmental Protection in a Federal State // Education and Law. 2017. No. 2. P. 37-43.
13. Danilov-Danilyan V.I. On the Correlation of Legal and Economic Aspects of Conservation // Law and Ecology: materials of an international school-workshop of young lawyers. Ed. Yu. A. Tikhomirov, S. A. Bogolyubov. M.: SISP, 2014. 382 p.
14. Government and Business in the System of Law Coordinates. V.R. Avkhadeev, S.B. Balaeva, Y.V. Bobrova, and others; edited by A.V. Gabov. M.: INFRA-M, 2014.
15. Abanina E.N. The Restriction of Stay of Citizens in Forests to Ensure Environmental Safety // Vesunik SSLA. 2016. No. 5. P. 177-181.
16. Brinchuk MM. Laws of Nature and Society. In two parts. M. Yurlitinform 2015. 952 p.
17. Netsvetaev A.G. Planning and Forecasting of Environmental Protection // Educational-practical guide «Environmental Law». M.: MECI 2006. 223 p.
18. Bogolyubov S.A. The Main Thing is the Forecasting of the Implementation of Environmental Policy // Environmental law. 2011. No. 6. 2-9 p.
19. Brinchuk M.M. Planning as an Element of the Ecological and Legal Mechanism // Environmental law. 2013. No. 5. P. 6-14.
20. Zhavoronkova N.G. The Role of State Strategic Planning Documents in Ensuring Environmental Protection and Rational Use of Natural Resources // Bulletin of Moscow state law Academy im. After O. E. Kutafin. 2017. No. 2. P. 42-52.
21. Bogolyubov S.A. The Laws of Nature and the Laws of Society // State and Law. 2016. No. 11. P. 21-31.
т
УДК 349.4 н
о
5
Г.А. Волков I
и
с
ПРУДЫ И ОБВОДНЕННЫЕ КАРЬЕРЫ, |
КТО СОБСТВЕННИК? ПРОДОЛЖЕНИЕ ДИСКУССИИ 1
§
Введение: в Водном кодексе РФ 2006 г. законодатель сохранил федеральную соб- • ственность на большинство водных объектов. Исключение составляют пруды и об- ™ водненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего 2 на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому ~
или юридическому лицу. Однако в нем не содержится определений терминов «пруд» 1 и «обводненный карьер», что создает проблемы в определении правового режима
© Волков Геннадий Александрович, 2018
Доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета (МГУ имени М.В. Ломоносова); e-mail: gennadiv@mail.ru © Volkov Gennadiy Aleksandrovich, 2018
Doctor of Law, Professor of Environmental Law and Land Law department of the law faculty (Moscow state University named after M.V.Lomonosov) 173
русловых прудов, прежде всего, по вопросам, могут ли к «прудам» быть отнесены «русловые» пруды, соответственно, могут ли они находиться в частной собственности. Цель: выявить, имеют ли нормы Федерального закона 2017 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)» о прудах, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, обратную силу. Методы: использованы методы частнонаучного (специально-юридического, формально-юридического, сравнительно-правового) инструментария. Результаты: исследованы проблемы, связанные с определением этих терминов, правом собственности на них, в т.ч. на русловые пруды, защитой права публичной собственности на водные объекты в связи с принятием Федерального закона 2017 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)». Особое внимание уделено вопросу, имеют ли нормы данного Федерального закона о прудах, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, обратную силу, на который обоснован отрицательный ответ. Выводы: положения Земельного кодекса РФ и Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» о прудах, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, не имеют обратной силы, а сами такие пруды находятся в собственности Российской Федерации.
Ключевые слова: пруд, русловый пруд, обводненный карьер, водоток, право собственности, земельный участок, водоподпорное сооружение, гидротехническое сооружение.
G.A. Volkov
PONDS AND WATERED QUARRY: WHO IS THE OWNER? FURTHER DISCUSSION
Background: in the Water code of the Russian Federation of 2006, the legislator has retained Federal ownership of the majority of water objects. With the exception of ponds and watered quarries located within the boundaries of the land belonging due to the property right to the subject of the Russian Federation, municipality, an individual or a legal entity. However, it does not contain the definition of the terms "pond" and "watered quarry" so it poses problems in determining the legal regime of river bed ponds, primarily on the issues of whether to "ponds" to be assigned "river bed" ponds, respectively, if they can be privately owned. Objective: the author of the research intends to determine whether the norms of the Federal Law of 2017 "On Introducing Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on Improving Relations in the Field of Aquaculture (Fish Culture)" on ponds formed by water-retaining structures on watercourses have retroactive effect. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: the methods of private-science (special-legal, formal-legal, comparative-legal) ones. Results: the article examines the problems associated with the definition of these terms, the right of property to them, including river bed ponds, protection of the right of public ownership of water objects in connection with the adoption of the Federal law 2017 "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on Improving Relations in the Field of Aquaculture (fish farming)". Special attention is paid to the question if there can be retroactive effect of the provisions of the Federal law. The article justifies a negative response. Conclusion: provisions of the Land Code of the Russian Federation and the Federal Law "On the Enactment of the Land Code of the Russian Federation" on ponds formed by water retaining structures on watercourses are not retroactive, and such ponds are owned by the Russian Federation.
Key-words: pond, river bed pond, watered quarry, watercourse, right of ownership, land, water retaining structure, hydraulic structure.
В Водном кодексе РФ 2006 г. (далее — ВдК РФ) (в ред. от 29 июля 2017 г.)1 законодатель сохранил федеральную собственность на большинство водных объ-
174
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 23, ст. 2381; 2017. № 31, ч. I, ст. 4810.
ектов. Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица.
Вместе с тем определений терминов «пруд» и «обводненный карьер» в ВдК РФ не содержится, что создает проблемы в правоприменении в определении правового режима русловых прудов, прежде всего, по вопросам, могут ли к «прудам» быть отнесены «русловые» пруды, соответственно, могут ли они находиться в частной собственности.
Подтверждением существования данной проблемы являются возникшие после принятия ВдК РФ попытки «приватизации» проточных озер и водохранилищ путем приватизации образованных под ними земельных участков. Так, например, прокуратура Ульяновской области оспорила продажу в собственность физическому лицу участка земли с озером и водохранилищем. В ходе проверки было установлено, что в 2010 г. администрация муниципального образования «Мелекесский район» передала по итогам аукциона в собственность жителю Самарской области земельный участок площадью более 263,5 тыс. м2, расположенный в с. Старый Письмирь. Данный природный объект включает в себя реку Письмирь и находящееся на ней водохранилище. Прокуратура предъявила в суд исковое заявление с требованием признать незаконными постановление администрации муниципального округа «Мелекесский район» о проведении аукциона по продаже земельного участка и договора купли-продажи участка по основанию, что в соответствии с ВдК РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, а также в границах территорий общего пользования2.
Постепенно формировалась положительная правоприменительная практика по оспариванию, в основном прокурорами, правовых актов и действий по образованию земельных участков, на которых находятся русловые пруды, постановке их на кадастровый учет, предоставлению в собственность и договоров купли-продажи таких земельных участков. Однако с 2011 г. она стала кардинально меняться. Например, решением Арбитражного суда Московской области по делу № А41-686/11, оставленным без изменения всеми вышестоящими судебными инстанциями, отказано в удовлетворении требований заместителя прокурора Московской области о признании недействительными постановления главы муниципального образования об утверждении границ земельных участков, решения уполномоченного органа кадастрового учета о проведении государственного кадастрового учета земельного участка, постановления главы муниципального района о предоставления в собственность образованного земельного участка, договора купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки — об обязании возвратить поверхностный водный объект — ручей без названия, приток реки Коломенка с расположенным на нем русловым прудом, находящимся на земельном участке, в федеральную собственность.
Арбитражными судами всех инстанций была выражена правовая позиция, согласно которой прокурором не было доказано нахождение руслового пруда в
2 URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20111026060720.shtml (дата обращения: 29.09.2017).
175
федеральной собственности лишь на том основании, что не было представлено доказательств принадлежности водного объекта и земельного участка, занятого им, к федеральной собственности, что в государственном водном реестре не были зарегистрированы права водопользования на пруд. В итоге арбитражные суды пришли к выводу, что русловый пруд не является водным объектом общего пользования, доступ к которому гарантируется государством.
Основой таких решений послужило обстоятельство отсутствия сведений в государственном водном реестре о ручье без названия, притока реки Коломенка с расположенным на нем русловым прудом.
Формальный подход основан на положениях п. 6 ст. 1 и ч. 1 ст. 31 ВдК РФ, согласно которым водный фонд является совокупностью водных объектов в пределах территории Российской Федерации, а государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах, т.е. что по смыслу закона водными объектами, находящимися в публичной собственности, являются только те, сведения о которых занесены в государственный водный реестр.
Представляется, что такое толкование юридического значения государственного водного реестра не является правильным исходя из смысла водного законодательства, прежде всего, принципа значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование водных отношений осуществляется согласно представлению о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в т.ч. водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав, закрепленного в п. 1 ст. 3 ВдК РФ. Поэтому отсутствие сведений о водном объекте в государственном водном реестре, безусловно, не может свидетельствовать о его юридическом отсутствии, тем более, при его физическом наличии.
С этой точки зрения определение водного фонда, которое содержалось в ст. 1 ВдК РФ 1995 г.3 (в ред. от 31 декабря 2005 г.), представляется более точным. Согласно данному определению он состоит из совокупности водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр. Учитывая, что многие водные объекты, прежде всего, сотни тысяч мелких речек и ручьев, которые часто не имеют и географического названия4, до сих пор не занесены в государственный водный реестр, и нет соответствующих сведений о землях водного фонда в подавляющем большинстве случаев, масштаб имеющейся правовой неопределенности представляется весьма значительным.
Обозначенные проблемы были рассмотрены автором настоящей статьи в 2012 г. Обоснована правовая позиция, направленная на защиту публичных
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. ст. 4471.
176 4 Например, наиболее часто встречающееся на карте обозначение — «ручей безымянный».
интересов5! Она заключается в том, что образование земельного участка, в границах которого находится «русловый» пруд, противоречит п. 2 ст. 102 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) (в ред. от 29 июля 2017 г.)6, согласно которому на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков, т.к. в случае образования такого земельного участка его граница будет проходить по водному объекту. Поэтому не может быть законно образованного земельного участка, находящегося в частной собственности, в пределах которого расположен русловый пруд.
Данная правовая позиция была востребована в правоприменительной практике, которая опять изменилась и приобрела единообразие7.
Однако Федеральным законом 2017 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)»8- ст. 3 Федерального закона 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»9 (в ред. от 29 июля 2017 г.) была дополнена п. 30, согласно которому «право собственности на земельные участки, на которых построены пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках), сохраняется, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации». Также были уточнены права собственника земельного участка, установленные в ст. 40 ЗК РФ, что он вправе строить пруды (в т.ч. образованные водоподпор-ными сооружениями на водотоках), и изменена ст. 77 ЗК РФ о составе земель сельскохозяйственного назначения в части нахождения на них соответствующих водных объектов.
Причастие «построены» в прошедшем времени совершенного вида в п. 30 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» побуждает поставить вопрос: можно ли считать эти правовые нормы «законом о водной амнистии» и имеют ли они обратную силу?
Представляется, что ответ на этот вопрос — отрицательный по следующим основаниям.
Во-первых, в дополнение к вышеизложенной правовой позиции применения ст. 102 ЗК РФ следует обратить внимание на то обстоятельство, что согласно ст. 7 ВдК РФ 1995 г. «поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект», т.е. по смыслу этого положения ранее существовавшие русловые пруды, их поверхностные воды в состоянии замедленного водообмена, дно и берега юридически являлись «единым» объектом, и, соответственно, в силу ст. 34 ВдК РФ находились
5 Подробнее об этом см.: Волков ГА. Правовой режим прудов и обводненных карьеров: кто 1 собственник? // Экологическое право. 2012. № 5. С. 24-27; СПС КонсультантПлюс: Версия Проф. •
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147. 3
7 См.: Апелляционные определения Ростовского областного суда от 14 марта 2013 г. по делу 1 № 33-3057/2013, Орловского областного суда от 8 апреля 2014 г. по делу № 33-824, Ростовского ) областного суда от 21 августа 2014 г. по делу № 33-11172/2014 и по делу № 33-11259/2014, Став- 2 ропольского краевого суда от 19 июня 2015 г. по делу № 33-3977/15, Московского городского £3 суда от 28 июля 2015 г. по делу № 33-26302/15; постановления Арбитражного суда Централь- ю ного округа от 25 июня 2015 г. № Ф10-1337/2015 по делу № А64-5150/2012, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июля 2015 г. № Ф08-4225/2015 по делу № А32-27320/2011 и
от 30 ноября 2015 г. № Ф08-8118/2015 по делу № А63-6060/2014, Арбитражного суда СевероЗападного округа от 17 февраля 2016 г. по делу № А21-5743/2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.07.2017; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 27, ст. 3940.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4148; 2018. № 1, ч. I, ст. 90. 177
в федеральной собственности. Данная норма сохранила преемственность в ч. 3 ст. 5 ВдК РФ 2006 г., в соответствии с которой поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
Поскольку русловый пруд не может быть без поверхностных вод образовавшего его ручья или речки и земель под ним, то он в силу ч. 1 ст. 8 ВдК РФ 2006 г. находится в федеральной собственности.
Обстоятельства наличия водообмена в русловых прудах, непосредственной экологической взаимосвязи с водотоками исключают возможность их выбытия из фактического владения публичного собственника — Российской Федерации и обусловливают допустимость защиты права публичной собственности с помощью негаторного иска, на который исковая давность не распространяется (ст. 208 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) (в ред. от 29 июля 2017 г.)10.
Во-вторых, из взаимосвязи правовых норм ст. 40 ЗК РФ и п. 30 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» следует, что пруды, образованные водоподпорными сооружениями на водотоках, возникают в результате строительства.
Вместе с тем согласно подп. 3 и 7 ч. 3 ст. 11 ВдК РФ 2006 г. для строительства руслового пруда требуется решение о предоставлении водного объекта в пользование, поскольку эти работы связаны со строительством водоподпорного сооружения, являющегося гидротехническим11, и с изменением дна и берегов водных объектов, а также разрешение на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (в ред. от 29 июля 2017 г.)12.
Следует отметить, что еще до принятия Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»13****, которым обосновывается принятие Федерального закона от 1 июля 2017 г. №N 143-ФЗ, в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» имелась ст. 22.1 «Государственная регистрация прав на гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах»14, ч. 2 которой позволяла проводить государственную регистрацию права собственности на созданное гидротехническое сооружение на основании документов, подготовленных в соответствии с водным законодательством, в которых в графической форме обозначены схемы размещения этих сооружений15.
Соответственно, решение о предоставлении водного объекта в пользование не может служить основанием для изменения права собственности на земли во-
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2018. № 1, ч. I, ст. 43.
11 См.: Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2013 г. № 986 «О классификации гидротехнических сооружений» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 45, ст. 5820), а также понятия «водохранилища» и «пруд», содержащиеся в «ГОСТ 19179-73. Государственный стандарт Союза ССР. Гидрология суши. Термины и определения» (пункты 177 и 178). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. 1, ст. 16; 2018. № 1, ч. I, ст. 91.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27, ст. 3440.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3594; с изм., внесенными Федеральным законом от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 23, ст. 2380).
15 Указанной нормы нет в действующем Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29, ч. I, ст. 4344), что создает еще и проблемы государственной регистрации прав на построенные гидротехнические сооружения, в т.ч. на водоподпорные сооружения на водотоках.
дного фонда, а подтверждает лишь сохранение права собственности Российской Федерации на земли водного фонда водотоков.
Нет повода говорить о наличии обратной силы п. 30 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и в связи с нормами, регулирующими введение в действие ГК РФ, ЗК РФ и ВдК РФ.
Согласно п. 1 ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к земельным отношениям, возникшим до введения в действие ЗК РФ, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, т.е. по общему правилу нормы ЗК РФ не имеют обратной силы. В отношении правил, содержащихся в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», таких случаев вообще не предусмотрено.
Положения ст. 2 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»1^ весьма категоричны. ВдК РФ применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Следует также отметить, что и положения ВдК РФ 1995 г. по общему правилу не имели обратной силы. В ст. 6 данного Кодекса предусматривалось, что акты водного законодательства РФ не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие актов водного законодательства РФ распространяется на отношения, возникшие до введения их в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие актов водного законодательства РФ, они применяются к правам и обязанностям, возникшим после введения их в действие.
Конституционный Суд РФ в своих актах17 неоднократно выражал позицию, согласно которой основным принципом существования закона во времени является немедленное действие; придание обратной силы закону — исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений.
Таким образом, положения ЗК РФ и Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» о прудах, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках, не имеют обратной силы, а сами такие пруды находятся в собственности Российской Федерации.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 23, ст. 2380.
17 См.: Определения Конституционного Суда РФ от 24 ноября 2005 года № 416-О, от 15 апреля 2008 г. № 262-О-О, от 16 апреля 2009 г. № 504-О-О, от 23 марта 2010 г. № 410-О-О, от 22 апреля 2010 г. № 606-О-О, от 24 февраля 2011 г. № 135-О-О, от 20 октября 2011 г. № 1456-О-О. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 179
