CC BY
20О ПРИЗНАНИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ПОД ПРУДОМ, ОБРАЗОВАННЫМ ВОДОПОДПОРНЫМ СООРУЖЕНИЕМ НА ВОДОТОКЕ
ШАЛЯПИН Григорий Павлович,
кандидат юридических наук,
начальник Управления организационно-правового обеспечения Государственно-кооперативного объединения рыбного хозяйства (Росрыбхоз), доцент кафедры
Дмитровского рыбохозяйственного технологического института АГТУ (Москва, Россия). E-mail: griha71@mail.ru
Краткая аннотация: Споры по вопросу о праве собственности на земельные участки под прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках, длятся несколько лет. В отдельных случаях договоры аренды таких земель признаны ничтожными, свидетельства на собственность земли - не действительными, а сами сделки - притворными. В статье анализируются законоположения, позволяющие признать право собственности и аренды земель под ложем прудов, даны практические рекомендации об устранении пробелов в указанной части правового регулирования.
Abstract: Last few years the debate on the right of ownership of the land under the ponds formed by the water retaining structures at watercourses. In some cases, the lease agreements of such sites are considered null and void, the certificate of ownership - not valid, and the transaction - pretended. The article analyzes the provisions of laws that allow to recognize the property and the right to lease land under the bed of ponds. It gives practical recommendations to eliminate gaps in the designated part of the regulation of legal relations.
Ключевые слова: Земельный кодекс, Водный кодекс Российской Федерации, Закон об аква-культуре, земельный участок, собственность, аренда, пруд, водный объект, суд, право.
Keywords: Land code, Water code of the Russian Federation, the Law on aquaculture, land, property, rental, pond, water body, court, law.
В настоящее время основную долю продукции товарной аквакультуры в нашей стране производят рыбоводные хозяйства, использующие пруды, в том числе пойменные, русловые, а также образованные водоподпорными сооружениями на водотоках. И если с первыми, у административных органов, как правило, претензий нет (в случае их расположения на землях сельхозназначения, находящихся у предпринимателей в собственности или аренде), то вот с двумя другими типами прудов возникают проблемы, связанные, как минимум, с недопониманием основ возникновения указанных прав на собственность или аренду земельных участков под прудами. В итоге можно видеть рост досудебных и судебных актов, подвергающих сомнению наличие
таких прав у предпринимателей.
Судя по содержанию вынесенных решений судов различных инстанций [1], требования истцов, оспаривающих права собственности на «пруды, образованные водоподпорными сооружениями на водотоках», чаще всего удовлетворялись последние пять лет не в пользу рыбоводных хозяйств (выделенное понятие уточнено Федеральным законом от 01.07.2017 № 143-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)» [2], далее - Закон
1. Интернет-сайте РосПравосудие: Судебная практика по статье 8 ВК РФ, https://rospravosudie.com/
2. СЗ РФ, 03.07.2017, № 27, ст. 3940.
№ 143-Ф3).
По результатам рассмотрения судами ряда дел, инициированных преимущественно органами прокуратуры, признавались ничтожными договоры аренды земельных участков, расположенных под ложем указанных прудов, не действительными свидетельства на собственность таких земель, а сделки купли-продажи и передачи их в аренду - притворными. Также устанавливались незаконными: записи в Едином государственном реестре недвижимости о праве собственности на земельные участки под прудами и сделках с ними; действия по определению местоположений границ «спорных» земельных участков и результаты межевания, с последующим требованием снять эти участки с кадастрового учета. В итоге предприниматели, занимающиеся прудовым рыбоводством, становились банкротами, либо их финансовое и имущественное положение резко ухудшилось, а пруды остались бесхозными с дальнейшей их экологической и технической деградацией, вплоть до разрушения плотин и дамб.
В содержании мотивировочной части многих судебных решений в качестве обоснований «незаконности» сделок при приобретении в собственность или передаче в аренду земельных участков под прудами приводятся аргументы, которые не основаны на нормах закона, а чаще всего опираются на положения утративших силу законодательных актов, или некорректное толкование норм материального права (хотя имеются иные, нижеуказанные примеры судебных решений, подтверждающие наши выводы). Ответчикам по искам предъявляются претензии в том, что они незаконно используют пруды и расположенные под ними, а также гидротехническими сооружениями (далее - ГТС), земельные участки [3].
В упомянутых делах истцы мотивируют к статье 102 Земельного кодекса Российской Федерации [4] (далее - ЗК РФ), в которой опре
3. Интернет-сайте «Судебные и нормативные акты РФ» http://sudact.ru/regular/doc: апелляционное определение Верховного Суда РФ от 18.01.2017 № 50-АПГ16-30; определение Верховного Суда РФ от 23.10.2015 № 308-ЭС15-13761; решение суда Республики Башкортостан от 17.12.2015 по делу № 2361/15; апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 19.06.2015 по делу № 33-3977/15 и другие.
4. СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
делено, что земли поверхностных водных объектов относятся к землям водного фонда, на которых не формируются земельные участки, и они могут быть только в собственности Российской Федерации. Там же констатируется, что согласно ч.1 ст.8 Водного кодекса Российской Федерации [5] (далее - ВК РФ) и ч.5 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» [6] (далее - Закон № 73-ФЗ) под прудом формируются земельные участки, которые могут находиться не только в собственности Российской Федерации, но и субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физических и юридических лиц. Несмотря на это, упомянутые законоположения чаще всего «додумываются» истцами до заключения о том, что «исходя из указанной нормы закона, пруд должен представлять собой замкнутый водоем, ограниченный со всех сторон береговой линией». Для усиления обозначенной позиции применяется ГОСТ 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения» [7], согласно которому пруды до 1 кв. км. (100 га) признаются «мелководными водохранилищами», а более указанной площади, - просто «водохранилищами». На основании этого резюмируется, что «по смыслу вышеуказанных норм законодательства, в негосударственной собственности могут находиться пруды и покрытые ими земли, которые не имеют гидравлической связи с иными водными объектами и расположены за пределами водотоков, то есть замкнутые водоемы». На основании последнего делается заключение о том, что пруд, расположенный на водотоке «включает в себя, в качестве составной части, такой водоток и покрытые им земли, которые могут быть только федеральной собственностью».
Такие выводы, по нашему мнению, не основаны на законе. Вступивший в силу с 1 января 2006 г. ВК РФ четко разделил все водные объекты на категории: водоемы и водотоки (ст. 5), отнеся пруды и реки с ручьями к разным категориям (пруды - к водоемам, а реки и ручьи -к водотокам), с разным правовым режимом их
5. СЗ РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 238.
6. СЗ РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2380.
7. Интернет-сайт «Госты РФ»: http://gostrf.eom/normadata/1/4294834/4294834122.pdf
использования. Например, на основании ст. 65 ВК РФ на пруду не формируются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы с особыми требованиями к осуществлению хозяйственной и иной деятельности в их границах, в отличие от реки или ручья, на прилежащей прибрежной территории которых такие зоны и полосы обязательно создаются.
При этом ВК РФ не содержит понятий: «река, расположенная внутри пруда», «ручей, протекающий внутри пруда», как например, в нем имеется понятие «озеро, расположенное в границах болота» (ст.65), хотя последние также отнесены к разным видам водоемов. Это говорит о том, что водоток (река, ручей, канал) существует лишь до впадения в искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на этом водотоке, а продолжается он лишь, вытекая из него. Таким образом, водоток с точки зрения водного законодательства не постоянен, а делится на части, переходя на всем своем пути то в озеро, то в пруд или водохранилище, как отдельные водные объекты. В данном случае нет правовых оснований для отождествления термина «водоток» в толковании естественных наук (гидрологии, географии) и юридической науки, включая понятие, предусмотренное федеральным законом.
ВК РФ не содержит дефиниций «замкнутый (или обособленный) водоем», «ограниченный со всех сторон береговой линией», «не имеющий гидравлической связи с иными водными объектами», применимых к понятию «пруд». Такие положения ранее предусматривал старый Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 № 167-ФЗ [8], который признан утратившим силу Законом № 73-Ф3. На основании последнего (статьи 4), со дня введения в действие нового Водного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, признаются не действующими на территории Российской Федерации. Изданный в СССР ГОСТ 19179-73, на который чаще всего ссылаются истцы, не является даже правовым актом и в любом случае он не должен противоречить действующему водному законо-
8. СЗ РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4471 (утратил силу).
дательству. В связи с этим нельзя на основании упомянутого ГОСТа обобщать в названии «водохранилище» два разных водоема: пруд и водохранилище, с различными правовыми режимами их использования.
Более того, Федеральный закон № 143-ФЗ предусмотрел понятие «пруд, образованный водоподпорным сооружением на водотоке» без ограничения его какой-либо площадью акватории. Понятие «русловой пруд» в ВК РФ или ином законодательном акте Российской Федерации не содержится, поэтому нет оснований так называть пруд, предусмотренный Законом № 143-Ф3. Даже логически, исходя из названия, русловой пруд не должен в своих границах выходить за пределы естественного русла реки, в то время как акватория пруда, образованного водоподпорным сооружением на водотоке значительно превосходит площадь такового у русла. Согласно Справочника в области аквакуль-туры (рыбоводства), утвержденного в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 02.07.2013 № - «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] (далее - Закон об аквакультуре) приказом Минсельхоза России от 15.06.2015 № 247 [10], русловые пруды - водные объекты в границах водотока, образованные путем перегораживания русла водотока гидротехническим сооружением, и не зарегистрированные в Государственном водном реестре как водохранилище. Пруд, упомянутый в Законе № 143-ФЗ, не ограничен границами водотока, а значительно превышает его, занимая часть поймы, превышая ширину изначального русла водотока, т.е. такой пруд не может относиться к категории «русловых» прудов. Это означает, что истцами при решении спора необоснованно производится подмена одного понятия другим.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [11] право собственности на земельные участки, на которых построены пруды (в
9. СЗ РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.
10. Интернет-сайт АО «Кодекс»: http://docs.cntd.ru/document/420284843.
11. СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4148.
том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках), сохраняется, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. ЗК РФ (ст. 40 и 77) позволяет строить на землях сельскохозяйственного назначения пруды, образованные водоподпорными сооружениями на водотоках. Применение в данном случае статьи 102 ЗК РФ к землям сельскохозяйственного назначения не обоснованно, так как она регулирует только правоотношения, связанные с землями водного фонда. Прямой перенос её действия на рыбоводные пруды наносит ущерб всему отечественному товарному рыбоводству. Данная статья определяет земли водного фонда как земли, покрытые поверхностными водами. Рыбоводные пруды по технологии прудового рыбоводства весной заполняются водой, а осенью сливаются. В данном случае земля пруда до семи месяцев может находиться под водой, а остальное время - в сухом состоянии. Кроме того, раз в четыре года пруд согласно действующим рыбоводно-технологическим нормативам (утверждены приказами Минрыбхоза СССР от 24.04.1985 № 241 [12] и от 26.04.1985 № 254 [13], действующими в настоящее время) выводится на летование на срок от одного года до двух лет. В это время земля используется для выращивания различных сельхозкультур, находясь в «сухом» состоянии.
Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» [14] не предусматривает перевод земель из одной категории в другую с такой периодичностью (два раза в год или раз в четыре года), а на основании статьи 7 этого закона перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли водного фонда возможен только в случае их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства. Таким образом, земля под рыбоводным прудом остается той категории, какой она была до строительства
12. КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc& base=ESU&n=29402#06763824360881743.
13. там же: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n= 24461# 09862734106384987.
14. СЗ РФ, 27.12.2004, № 52 (ч.1), ст. 5276.
(образования) пруда, т.е. сельскохозяйственного назначения, и не может быть землей водного фонда.
Аналогичная позиция о нецелесообразности и незаконности отнесения земель под ложем указанных выше прудов к категории земель водного фонда изложена в Постатейном научно-практическом комментарии к Федераль-«Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», изданном под редакцией академика А.В. Габова [15].
Что касается утверждения истцов: «действующее законодательство не предусматривает возможности отчуждения (передачи в аренду) земельного участка под водным объектом отдельно от самого водного объекта», то на него необходимо ответит, следующее: передача земли под ложем пруда в пользование предпринимателю от любого собственника не является единственным основанием для эксплуатации водного объекта, покрывающего эти земли. Дополнительным основанием для использования поверхностного водного объекта является решение о предоставлении его в пользование в целях забора (изъятия) водных ресурсов и/или сброса сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства), которое в силу п. 11 ч. 3 ст. 11 ВК РФ необходимо получить рыбоводному хозяйству, использующему пруд, образованный водопод-порным сооружением на водотоке.
Более того, Закон об аквакультуре (ч.3 ст.7) предусматривает, что договорные обязательства и иные отношения, связанные с оборотом прудов (в том числе образованных во-доподпорными сооружениями на водотоках), используемых в целях осуществления прудовой аквакультуры, определяются в соответствии с водным, гражданским и земельным законодательством. В соответствии с ЗК РФ (п.5 ч.1 ст.1) и ВК РФ (ст.8) вода следует за судьбой земли. Значит, первичным основанием использования пруда является правоустанавливающий документ на землю (договор аренды
15. Постатейный научно-практический комментарии к Федераль-«Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ под ред. А.В. Габова. - М.: ИЗиСП, 2014. -240 с.
или свидетельство на собственность). Вторичным же необходимо считать разрешительный документ на пользование водным объектом (водными ресурсами).
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12.09.2017 № 19-КТ17-26 [16] на основании действующего законодательства констатируется, что «само по себе нахождение в границах земельного участка водного объекта (его части) не свидетельствует о невозможности предоставления такого земельного участка в аренду». Данные выводы также опровергают позицию истцов о незаконности передачи в аренду земельного участка под прудом, созданном водоподпорным сооружением на водотоке, поэтому статьи 167 и 168 (о недействительности сделки и её последствиях), как и статья 170 (недействительность мнимой и притворной сделок) Гражданского кодекса Российской Федерации к нашему случаю не применимы.
Сложившаяся ситуация с «отъемом земель под прудами» не могла остаться без внимания рыбоводного сообщества и объединений предприятий аквакультуры, в 2016 году обратившихся к Президенту Российской Федерации с просьбой решить эту проблему. В свою очередь Глава государства дал Правительству Российской Федерации поручение от 25.04.2016 № Пр-1191 (п. 1), согласно которого в определенные сроки необходимо было «в целях устранения излишних административных барьеров для прудовых рыбоводных хозяйств, представить предложения по внесению в законодательство изменений, направленных на регулирование использования водных объектов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, для осуществления товар-нойаквакультуры» [17].
Во исполнение данного поручения издан Закон № 143-ФЗ. Он дал положительный результат. Уже сложилась положительная судебная практика рассмотрения «земельных» споров в пользу интересов рыбоводных хо-
16. Интернет-сайт «Кодексы и законы РФ»: https://www.zakonrf.info/suddoc/ 11fd062cf85839d7ae6a00a579f543d3/.
17. Перечень поручений Президента РФ по итогам форума ОНФ «Форум действий. Регионы», от 25.04.2016, http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/52258.
зяйств, исходя из принципа добросовестности участников гражданских правоотношений. Примером может служить определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2017 № 37-КГ17-9, апелляционное определение Орловского областного суда от 30.11.2017 по делу № 33-2765, постановление восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2018 № 18АП-16303/2017 по искам, касающимся отчуждения земельных участков под прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках [18]. Поддерживая позицию ряда ученых-юристов (Г.А. Волков, Д.О. Сиваков, А.Е. Ястребов), осветивших в своих работах по водному праву проблематику «приватизации» и эксплуатации «русловых» прудов [19], мы также приходим к выводу о том, что на законодательном уровне остается не до конца урегулированным вопрос предоставления в пользование таких прудов. Полагаем, что для решения этой проблемы необходимо внести дополнения в статью 102 ЗК РФ (а не в общие понятия ВК РФ), позволяющие формировать на землях водного фонда земельные участки, оставляя их в федеральной собственности, которые являются ложем руслового пруда.
Данная поправка позволит уполномоченным государственным органам передать эти земельные участки в установленном порядке в аренду под товарное прудовое рыбоводство (авт. прим. - здесь речь не идет о «приватизации» их в частную собственность, против которой выступают вышеуказанные авторы), с получением дополнительных доходов в бюджет от арендной платы, а также налоговых и прочих выплат, осуществляемых рыбхозами.
Кроме того, для правильного понимания Закона № 143-ФЗ, необходимо получить единую позицию о толковании его норм от Минсельхоза России, Минэкономразвития России и Минпри-
18. сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/ (судебные решения).
19. Волков Г.М. Правовой режим прудов и обводненных карьеров: проблемы в законодательстве. / Водное законодательство и экологические вызовы: сборник материалов науч.-практич. конф. (Москва, 15 июня 2012 г.) / под общ. ред. С.А.Боголюбова., М.: ИЗиСП- Изд.-во: «Анкил», 2012., 312 с.; Сиваков Д.О. Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения: Монография - М.: Изд.-во: «ДиЭмЭйДжи-принт», 2015. - 548 с.; Ястребов А.Е. Право собственности на пруды: спорные вопросы законодательства и судебной практики./ Экологическое право. - 2017, № 1 - С. 30-32.
роды России, а также внести необходимые дополнения в приказ Минсельхоза России от 06.04.2015 № 129 «Об особенностях водопользования, землепользования, а также создания и эксплуатации зданий, строений, сооружений для целей аквакультуры (рыбоводства)»[20] (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 26.10.2015 № 43.), упомянутый выше Справочник, Класси
Библиография:
фикатор в области аквакультуры (рыбоводства), утвержденный приказом Минсельхоза России от
18.11.2014 № 452[21] (Российская газета от
23.01.2015 № 12/1 (спец. выпуск)).
Данные ведомственные приказы нужно откорректировать и дополнить положениями, касающимися всех трех вышеупомянутых типов прудов, используемых в товарном рыбоводстве.
1. Собрание Законодательства РФ, 03.07.2017, № 27, ст. 3940.
2. Определения Верховного Суда РФ от 18.01.2017 № 50-АПГ16-30; от 23.10.2015 № 308-ЭС15-13761 ; решение суда Республики Башкортостан от 17.12.2015 по делу № 2-361/15; апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 19.06.2015 по делу № 33-3977/15. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт «Судебные и нормативные акты РФ»: http://sudact.ru/regular/doc .
3. Собрание Законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
4. Собрание Законодательства РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 238.
5. Собрание Законодательства РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2380.
6. ГОСТ 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения». (Электронный ресурс) / Интернет-сайт «Госты РФ»: http://gostrf.com/normadata/ 1 /4294834/4294834122.pdf
7. Собрание Законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4471.
8. Собрание Законодательства РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.
9. Справочник в области аквакультуры (рыбоводства), утвержденный приказом Минсельхоза России от 15.06.2015 № 247. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт АО «Кодекс»: http://docs.cntd.ru/document/420284843.
10. Собрание Законодательства РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4148
11. Отраслевой сборник нормативно-технологической документации по товарному рыбоводству, утвержденный приказом Минрыбхоза СССР от 24.04.1985 № 241. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=29402#06763 824360881743.
12. Рыбоводно-биологические нормы для эксплуатации прудовых хозяйств, утвержденный приказом Минрыбхоза СССР от 26.04.1985 № 254. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=24461# 09862734106384987.
13. Собрание Законодательства РФ, 27.12.2004, № 52 (ч.1), ст. 5276.
14. - «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ под ред. А.В. Габова. - М.: ИЗиСП, 204. -240 с.
15. Определение Верховного Суда РФ от 12.09.2017 № 19-КТ17-26. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт «Кодексы и законы РФ»: https://www.zakonrf.info/suddoc/ 11fd062cf85839d7ae6a00a579f543d3/.
16. Перечень поручений Президента РФ по итогам форума ОНФ «Форум действий. Регионы», от 25.04.2016, (Электронный ресурс) / Интернет-сайт http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/52258.
17. Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2017 № 37-КГ17-9, апелляционное определение Орловского областного суда от 30.11.2017 по делу № 33-2765, постановление восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2018 № 18АП-16303/2017. (Электронный ресурс) / Интернет-сайт КонсультантПлюс: http://www.consultant.ru/ (судебные решения).
18. Волков Г.М. Правовой режим прудов и обводненных карьеров: проблемы в законодательстве. / Водное законодательство и экологические вызовы: сборник материалов науч.-практич. конф. (Москва, 15 июня 2012 г.) / под общ. ред. С.А.Боголюбова., М.: ИЗиСП- Изд.-во: «Анкил», 2012., 312 с.
19. Сиваков Д.О. Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения: Монография - М.: Изд.-во: «ДиЭмЭй-Джи-принт», 2015. - 548 с.
20. Ястребов А.Е. Право собственности на пруды: спорные вопросы законодательства и судебной практики./ Экологическое право. - 2017, № 1 - С. 30-32.
21. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 26.10.2015 № 43.
22. Российская газета от 23.01.2015 № 12/1 (спец.выпуск).
