CC BY
97
В. В. Круглое, Е. П. Пельвицкая
Уральский государственный юридический университет (Екатеринбург)
О ВЗАИМОСВЯЗИ НОРМ ЗЕМЕЛЬНОГО И ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ ВОДНОГО ФОНДА
Рассматриваются вопросы правового регулирования оборота земельных участков с расположенными в их границах поверхностными водными объектами на основании норм современного водного и земельного законодательства. На основании анализа судебной практики выявлены наиболее спорные вопросы, связанные с отнесением поверхностного водного объекта к пруду или обводненному карьеру, с одной стороны, либо к водохранилищу - с другой, по признаку изолированности и обособленности от иных водных объектов, что в конечном счете влияет на правовой режим земельного участка под такими объектами. Кроме того, восстановление права собственности Российской Федерации на земельные участки с расположенными на них поверхностными водными объектами также направлено на обеспечение интересов граждан в области пользования общедоступными водными объектами и их права на благоприятную окружающую среду.
Высказаны предложения по совершенствованию земельного законодательства в части отнесения земельных участков к определенной категории земель исходя из целевого назначения и разрешенного использования. Данные изменения направлены на повышение эффективности охраны, использования и оборота земельных участков, в границах которых имеются поверхностные водные объекты
Ключевые слова: земельный участок, поверхностный водный объект, категория земель, целевое назначение земельного участка, земли водного фонда
Для цитирования
Круглов В. В., Пельвицкая Е. П. О взаимосвязи норм земельного и водного законодательства в процессе управления землями водного фонда // Российское право: образование, практика, наука. 2020. № 5. С. 69-75. DOI: 10.34076/2410-2709-2020-5-69-75
УДК 349.6 DOI: 10.34076/2410-2709-2020-5-69-75
Изменения, происходившие в политике и экономике жизни нашей страны в ходе земельной реформы в начале 1990-х гг., затронули многие сферы жизни общества, в частности повлекли за собой появление новых форм собственности на земельные участки и водные объекты. Законодательно были определены процедуры приобретения и прекращения прав на эти объекты, в связи с чем возникла необходимость государственного регулирования отношений в сфере охраны, использования и оборота земельных участков и расположенных на них поверхностных водных объектов.
Согласно гражданскому законодательству земля и другие природные ресурсы могут от-
чуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Водное законодательство регламентирует водные отношения, однако имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Водным кодексом Российской Федерации. Оборот же земельных участков осуществляется исходя из положений гражданского законодательства и Земельного кодекса Российской Федерации, зачастую без учета расположенных в их границах водных объектов.
Таким образом, оборот земли, земельного участка и поверхностного водного объекта в настоящее время является сферой регулирования нескольких отраслей законодательства: природоохранного, гражданского, водного и земельного. Мы считаем, что при регулировании оборота этих объектов зачастую отсутствует системная связь норм земельного и водного законодательства, что на практике порождает многочисленные споры.
В Водном кодексе Российской Федерации водные отношения - это отношения, возникающие по поводу водных объектов, а именно природного или искусственного водоема, водотока либо иного объекта. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Однако необходимо отметить, что водный объект является таковым не в силу факта его физического существования, а в результате включения сведений о нем в государственный водный реестр, представляющий собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах на территории Российской Федерации. Этот факт является юридическим основанием для признания земель, на которых расположен учтенный в водном реестре водный объект, землями водного фонда.
Согласно водному законодательству поверхностные водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных законом. Право собственности на пруд и обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, определяется правом собственности на землю. Прекращение права собственности на земельный участок приводит одновременно к прекращению права собственности на пруд либо обводненный карьер, находящиеся в границах такого земельного участка, что указывает на их «единую судьбу» при определяющей роли в этой связке земельного участка. Это соответствует основному принципу земельного права - единству судьбы земельного участка и объекта, на нем расположенного.
Земельный кодекс Российской Федерации относит к землям водного фонда земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными со-
оружениями, расположенными на водных объектах. При этом на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков. Однако необходимо отметить, что по российскому законодательству все-таки разрешается образование земельного участка, в границах которого находится поверхностный водный объект, при условии что границы земельного участка не пересекают береговую линию водоема за исключением случаев, установленных федеральным законом.
Вместе с тем, сравнивая равнозначные по силе кодифицированные акты: Водный и Земельный кодексы Российской Федерации, можно отметить явное противоречие в определении значимого для правоприменения и оборота понятия «земли водного фонда». Как отмечает О. И. Крассов, «водное законодательство включает в состав водного фонда и земли водного фонда, несмотря на то что данная категория земель является самостоятельным правовым понятием» [Крассов 2011].
Анализируя формы собственности на земли водного фонда, А. В. Зиберов уделяет внимание законным интересам. Он пишет, что публичный и частный интересы в отношении земель указанной категории обеспечиваются и охраняются только в тех пределах, которые прямо закреплены законом, причем недопустимо и сужение границ публичного интереса [Зиберов 2006].
Путаницу в этот вопрос вносит и земельное законодательство, согласно которому в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются земли, занятые водными объектами. Однако на практике не всегда можно получить достоверные сведения о водном объекте, расположенном на землях данной категории. Так, при приватизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, ранее находившихся у сельскохозяйственного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования, нередко встречаются случаи передачи в частную собственность физическим или юридическим лицам земельного участка с расположенным на нем поверхностным водным объектом. В. П. Емельянцев пишет, что сложность в правовом регулировании оборота земельных участков во многом связана с избыточной отраслевой дифференциацией, множеством бланкетных и отсылоч-
ных норм, вариативностью регулирования и нормативного определения [Емельянцев 2019].
Сложность правоприменения в отношении земель водного фонда заключается и в том, что учет земельных участков и водных объектов осуществляется по своим правилам, зачастую без их системной связи [Берг 2018]. Как известно, государственный водный реестр должен содержать сведения, в том числе, о кадастровых номерах земельных участков, в границах которых расположены водные объекты. В государственном кадастре недвижимости должны содержаться и сведения о земельных участках, в границах которых расположены объекты, учтенные вводном реестре, с отнесением данных участков к землям водного фонда. Однако зачастую в едином государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о землях водного фонда, а если они и имеются, то о крупных водных объектах рыбо-хозяйственного или хозяйственно-питьевого назначения. Информации же о земельных участках, на которых расположены малые реки, водотоки, пруды, обводненные карьеры, небольшие по площади водохранилища, для отнесения их к землям водного фонда в государственной системе учета по большей части нет.
На практике это приводит к тому, что при выполнении кадастровых работ для последующей передачи земельного участка в частную собственность в реестр вносятся сведения о земельном участке, расположенном исключительно на землях сельскохозяйственного назначения, без учета находящегося на нем водного объекта. Это напрямую нарушает не только нормы действующего законодательства, в частности запрет на передачу в частную собственность объектов, ограниченных в обороте и находящихся исключительно в федеральной собственности, но и в немалой степени попирает право граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации.
Водным кодексом Российской Федерации установлено, что полоса земли вдоль береговой линии водного объекта предназначается для общего пользования. По закону каждый гражданин вправе пользоваться общедоступными водными объектами для личных
и бытовых нужд. Однако в результате передачи сельскохозяйственному предприятию или физическому лицу в собственность земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения практически никогда не учитывается нахождение на нем водного объекта, по каким-то причинам не учтенного в государственном водном реестре. В едином государственном реестре недвижимости такой передаваемый в частную собственность земельный участок отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, а не к землям водного фонда. В практике есть мнение, что если земельный участок не отнесен к землям водного фонда, значит в его составе не может или не должно быть водных объектов.
Еще одной проблемой в правоприменении является то, что водное законодательство не содержит нормативного определения понятия «пруд» либо «обводненный карьер», не определяет способы образования, размеры этих объектов, что зачастую приводит к трудностям в понимании того, какие именно из указанных водных объектов могут находиться в иной, нежели чем федеральной, форме собственности. И. А. Игнатьева указывает, что вопрос о необходимости разграничения отдельных природных объектов, у которых отсутствуют правовые дефиниции, «сопровождается проблемой иного порядка, а именно объединения в существующих определениях нескольких компонентов природной среды» [Игнатьева 2020].
Право собственности на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения в основном связано с приватизацией, произошедшей в середине 1990-х гг., либо исполнением обязанности по переоформлению ранее возникшего права постоянного (бессрочного) пользования. На землепользователей по закону возлагалась прямая обязанность по переоформлению ранее возникших у них прав постоянного бессрочного пользования либо пожизненного наследуемого владения независимо от того, для какой цели они были предоставлены. Аналогичная ситуация складывалась в странах ближнего зарубежья [Карпухин, Гринец 2016]. При этом не учитывался факт нахождения в границах земельного участка водного объекта, сведения о котором отсутствовали в официальных учетных документах.
В дальнейшем при оспаривании результатов приватизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения прокуроры заявляли иски о признании недействительным образования земельного участка, занятого водным объектом, об исключении записи о нем из государственного кадастра недвижимости, а также о признании отсутствующим у частного собственника права на данный земельный участок. В качестве же основания своих требований истцы указывали на принадлежность спорного земельного участка Российской Федерации в силу положений действующего водного законодательства. Аргументы состояли в том, что передача в собственность земельного участка с расположенным на нем водным объ-
Для надлежащего разрешения возникающих споров немаловажной является правильная квалификация водного объекта как пруда либо обводненного карьера, с одной стороны, и водохранилища - с другой, между тем они имеют разные правовые режимы
ектом, по сути, есть отчуждение поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, поэтому если водный объект относится к федеральной собственности, то его составная часть, покрытая поверхностными водами земля в пределах береговой линии, также является федеральной. По мнению истцов, земельный участок как объект земельных отношений не может быть сформирован для последующей передачи в частную собственность, так как является ограниченным в обороте. В этой ситуации водный объект мог быть предоставлен исключительно в пользование и только на основании договора водопользования или решения соответствующего публичного органа.
В одном из судебных споров межрайонный природоохранный прокурор указал, что спорный земельный участок, переданный в частную собственность дачному объединению, расположен в границах части акватории руслового пруда, образованного на ручье без названия. Указанный водоем и его береговая полоса отнесены к объектам общего пользования, запрет на приватизацию которых установлен природоохранным, вод-
ным и земельным законодательством. Нахождение в частной собственности водного объекта общего пользования и его береговой полосы влечет нарушение прав и законных интересов Российской Федерации, а также неопределенного круга лиц на равный доступ к природным ресурсам, препятствует передвижению и пребыванию граждан около водного объекта, осуществлению рекреации и рыболовства, причаливанию плавучих средств. Требования прокурора о признании незаконным образования земельного участка и о снятии его с кадастрового учета были полностью удовлетворены, а право собственности ответчика прекращено (решение Щербинского районного суда г. Москвы от 10 марта 2016 г.).
Также для надлежащего разрешения возникающих споров немаловажной является правильная квалификация водного объекта как пруда либо обводненного карьера, с одной стороны, и водохранилища - с другой, между тем они имеют разные правовые режимы. В этом случае заинтересованные стороны обязаны представить доказательства, в соответствии с которыми можно признать тот или иной водный объект либо естественным русловым объектом, поскольку он расположен непосредственно на водотоке (на реке), имеющем гидравлическую связь с другими поверхностными водными объектами (водохранилище), либо искусственно созданным руками человека водным объектом (пруд, обводненный карьер), обладающим признаками изолированности и обособленности от других поверхностных водных объектов.
В одном из своих актов Судебная коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отметила, что не все пруды, указанные в ч. 2 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации, могут переходить в частную собственность, а только те, которые изолированы и обособлены от других поверхностных водных объектов. Все остальные водные объекты, включая пруды, образованные на водотоке (реке, ручье, канале) с помощью водонапорного сооружения, остаются в собственности Российской Федерации (определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 6 декабря 2018 г. № 301-ЭС18-10194).
К слову, ранее в Водном кодексе Российской Федерации (в 1995 г.) говорилось, что
обособленный водный объект (замкнутый водоем) является небольшим по площади непроточным искусственным водоемом, не имеющим гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Однако в современном водном законодательстве данное нормативное положение отсутствует, что затрудняет процесс правоприменения, а в конечном счете порождает многочисленные споры. На рост числа споров обращают внимание некоторые юристы, в частности А. Ф. Ефимов и М. Н. Николаев, приводящие подробный анализ ситуаций в делах такой категории [Ефимов, Николаев 2019].
Например, по одному из гражданских дел суд прекратил право частной собственности физического лица потому что прокурор досказал факт гидравлической связи водного объекта на спорном земельном участке с иным поверхностным водным объектом. Суд указал, что в данном случае земельный участок с находящимся в его границах водным объектом не мог быть сформирован как объект земельных отношений и в этом качестве не мог быть приватизирован. Сделка по предоставлению в частную собственность земельного участка, находящегося в федеральной собственности, была признана недействительной (ничтожной), поскольку противоречила требованиям водного, земельного и гражданского законодательства, нарушила права Российской Федерации и посягнула на публичные интересы неограниченного круга лиц. При этом не имело правового значения предоставление данному гражданину ранее спорного земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения, поскольку формирование земельного участка, постановка его на кадастровый учет производились в нарушение норм действующего земельного и водного законодательства (решение Невьян-ского городского суда от 31 августа 2016 г. по гражданскому делу № 2-795/2016).
В Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 7-1120
«О внесении изменения в статью 102 Земельного кодекса Российской Федерации» (подготовлен Самарской губернской Думой)1. Согласно пояснительной записке к указанному документу данные поправки направлены на согласование положений Земельного кодекса Российской Федерации об отнесении земельных участков, на которых расположены водные объекты, к категориям земель. В частности, в целях установления однозначного толкования положений Земельного кодекса Российской Федерации предлагается исключить из состава земель водного фонда земли, занятые водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для осуществления прудовой аквакуль-туры) и относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения. По мнению разработчиков законопроекта, это позволит также избежать споров о необходимости перевода земель сельскохозяйственного назначения, на которых находятся используемые в сельскохозяйственном производстве водные объекты, в земли водного фонда.
Мы считаем, что данные предложения своевременны и направлены на устранение коллизий в правоприменении в отношении земель указанных категорий, что сделает более устойчивым оборот земельных участков, в границах которых находятся поверхностные водные объекты. Необходимо учитывать, что в настоящее время деление земель на категории, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения и земли водного фонда, связано с целевым назначением земельного участка. Указанный подход к кате-горированию земель направлен на то, чтобы исключить отнесение одних и тех же земель одновременно к землям сельскохозяйственного назначения и водного фонда.
1 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте https://sozd.duma.gov.ru/ по состоянию на 2 декабря 2019 г.
Список литературы
Берг Л. Н. Об основных гносеологических проблемах формирования модели правового воздействия // Государство и право. 2018. № 3. С. 95-98.
Емельянцев В. П. Споры о месторасположении и границах земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения // Комментарий судебной практики / отв. ред. К. Б. Яро-
шенко. М.: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Контракт, 2019. Вып. 24. С. 87-106.
Ефимов А. Ф., Николаев М. Н. О некоторых вопросах разрешения судами споров о земельных участках, примыкающих к водным объектам // Комментарий судебной практики / отв. ред. К. Б. Ярошенко. М.: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации; Контракт, 2019. Вып. 25. С. 70-83.
Зиберов А. В. Некоторые вопросы форм собственности на земли водного фонда по российскому законодательству // Законодательство и экономика. 2006. № 7.
Игнатьева И. А. Проблемы создания и унификации определений правовых понятий, обозначающих природные объекты // Российский юридический журнал. 2020. № 2. С. 177-187.
Карпухин М. Ю., Гринец Л. В. Ресурсосберегающие технологии в степной зоне Северного Казахстана: их преимущества и проблемы // Аграрный вестник Урала. 2016. № 4. С. 13-17.
Крассов О. И. Земельный участок - основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 4-12.
Виктор Викторович Круглов - заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры земельного, градостроительного и экологического права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: ecoland@usla.ru.
Елизавета Петровна Пельвицкая - кандидат экономических наук, доцент кафедры земельного, градостроительного и экологического права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: ecoland@usla.ru.
On the Relationship between Land and Water Legislation in the Water Fund Land Management
The article deals with the issues of legal regulation of the turnover of land plots with surface water bodies located within their borders on the basis of the modern water and land legislation. The analysis of judicial practice allowed to identify the most controversial issues of attribution of a surface water body to a pond or a watered quarry on the one hand, or to a reservoir, on the other hand, on the basis of isolation from the other water bodies, which ultimately affects the legal regime of the land plot under such objects. In addition, the restoration of the Russian Federation's ownership of land plots with surface water bodies located on them is also aimed at ensuring the interests of citizens to use public water bodies and their right to a favorable environment.
The authors propose improving land legislation in terms of assigning land plots to a certain category of land based on the intended purpose and permitted use. These changes are aimed at improving the efficiency of protection, use and turnover of land plots within the boundaries of which there are surface water bodies.
Keywords: land plot, surface water object, land category, purpose of land plot, water fund lands
Recommended citation
Kruglov V. V., Pel'vitskaya E. P. О vzaimosvyazi norm zemel'nogo i vodnogo zakonodatel'stva v protsesse upravleniya zemlyami vodnogo fonda [On the Relationship between Land and Water Legislation in the Water Fund Land Management], Rossiiskoe pravo: obra-zovanie, praktika, nauka, 2020, no. 5, pp. 69-75, DOI: 10.34076/2410-2709-2020-5-69-75
References
Berg L. N. Ob osnovnykh gnoseologicheskikh problemakh formirovaniya modeli pravovogo vozdeistviya [On the Main Epistemological Problems of Forming a Model of Legal Influence], Gosudarstvo I pravo, 2018, no. 3, pp. 95-98.
Efimov A. F., Nikolaev M. N. O nekotorykh voprosakh razresheniya sudami sporov o zemel'nykh uchastkakh, primykayushchikh k vodnymob''ektam [On Some Issues of Court Resolution of Disputes on Land Plots Adjacent to Water Bodies], Yaroshenko K. B. (ed.) Kommentarii sudebnoi praktiki [Commentary on Judicial Practice], Moscow, In-t, zakonodatel'stva i sravnit. pravove-deniya pri Pravitel'stve Ros. Federatsii, Kontrakt, 2019, vol. 25, pp. 70-83.
Emel'yantsev V. P. Spory o mestoraspolozhenii i granitsakh zemel'nykh uchastkov iz zemel' sel'skokhozyaistvennogo naznacheniya [Disputes about the Location and Boundaries of Land Plots from Lands of Agricultural Purpose], Yaroshenko K. B. (ed.) Kommentarii sudebnoi praktiki [Commentary on Judicial Practice], Moscow, In-t zakonodatel'stva i sravnit. Pravovedeniya pri Pravitel'stve Ros. Federatsii, Kontrakt, 2019, vol. 24, pp. 87-106.
Ignat'eva I. A. Problemy sozdaniya i unifikatsii opredelenii pravovykh ponyatii, oboznacha-yushchikh prirodnye ob''ekty [Problems of Creating and Unifying Definitions of Legal Concepts That Designate Natural Objects], Rossiiskii yuridicheskii zhurnal, 2020, no. 2, pp. 177-187.
Karpukhin M. Yu., Grinets L. V. Resursosberegayushchie tekhnologii v stepnoi zone Severnogo Kazakhstana: ikh preimushchestva i problemy [Resource-Saving Technologies in the Steppe Zone of Northern Kazakhstan: Their Advantages and Problems], Agrarnyi vestnik Urala, 2016, no. 4, pp. 13-17.
Krassov O. I. Zemel'nyi uchastok - osnova ponyatiinogo apparata zemel'nogo prava [Land Plot - the Basis of the Conceptual Apparatus of Land Law], Ehkologicheskoe pravo, 2011, no. 4, pp. 4-12.
Ziberov A. V. Nekotorye voprosy form sobstvennosti na zemli vodnogo fonda po rossiiskomu zakonodatel'stvu [Some Questions of Forms of Ownership of Water Fund Lands Under Russian Legislation], Zakonodatel'stvo i ehkonomika, 2006, no. 7.
Viktor Kruglov - honored lawyer of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor of the Department of land, urban planning and environmental law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: ecoland@usla.ru.
Elizaveta Pel'vitskaya - candidate of economic sciences, associate professor of the Department of land, urban planning and environmental law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: ecoland@usla.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 19.08.2020
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 22.09.2020
