CC BY
146УДК 349.414
Налимов Денис Олегович Финансовый университет при Правительстве РФ
Юридический факультет
Россия, Москва
denickolala@mail.ru
Nalimov Denis
Financial University under the Government of the RF
Law Faculty Russia, Moscow
ПРОБЛЕМЫ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА ИСКУССТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИИ Аннотация: в некоторых странах создание искусственных земельных участков (далее - ИЗУ) является эффективным инструментом развития таких сфер деятельности людей, как увеличение площади проживания, туризм, транспортное обслуживание, рекреационная сфера, обеспеченность рабочими местами, обслуживание экологических потребностей. В статье анализируется действующее российское законодательство касательно регулирования искусственных земельных участков, созданных на водных объектах и находящихся в федеральной собственности и выявляются проблемные вопросы, образованные из установленного порядка создания, эксплуатации и самой правовой сущности подобных объектов права.
Ключевые слова: искусственный земельный участок, земельное законодательство, землепользование.
ISSUES OF THE CURRENT LEGAL REGIME OF ARTIFICIAL LAND
PLOTS IN RUSSIA
Annotation: in some countries, the creation of artificial land plots is an effective tool for the development of such areas of human activity as increasing the area of residence,
tourism, transport services, recreation, job security, and servicing environmental needs. The article analyzes the current Russian legislation concerning the regulation of artificial land plots created on water bodies and located in Federal ownership and identifies problematic issues formed from the established procedure for creating, operating and the very legal essence of such objects of law. Key words: artificial land plot, land law, land-use.
В современном мире, в условиях все более ограниченных земельных ресурсов и роста технологических возможностей, создание и эксплуатация искусственно созданных земельных участков позволяет стимулировать развитие в тех областях, где они применяются. ИЗУ имеют массу достоинств, среди которых можно выделить потенциальную многозадачность, относительную экономичность, долговечность и рациональность. Мировая цивилизация и, в частности, наше государство, имеют довольно длительную историю применения технологий по созданию подобных участков, однако полноценная правовая урегулированность данного вопроса долго отсутствовала, пока в 2011 году в России не был принят специальный федеральный закон, регламентирующий отношения по их созданию и использованию.
Важным видится отметить то, что для принятия решения о создании ИЗУ в каком-либо регионе необходимы две главные предпосылки: наличие в нем соответствующих земель водного фонда, находящихся в федеральной собственности и наличие потребности в их эксплуатации.
В российском законодательстве присутствует легальное определение искусственного земельного участка, созданного на водном объекте и находящегося в федеральной собственности. В соответствии с Федеральным законом от 19.07.2011 № 246-ФЗ, это «сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком» [1]. Фактически это остров или полуостров, созданный на федеральном водном
объекте с помощью традиционных и нетрадиционных методов, таких как грунтовый, свайный, ледовой, мусорный и другие, обретающий статус полноценного земельного участка после его ввода в эксплуатацию - так, мы можем говорить о нем как о природно-антропогенном объекте [10].
Некоторые исследователи, однако, считают, что земля, как исключительно природный ресурс, не может быть воссоздана путем человеческих усилий, ввиду чего более корректно было бы использовать применительно к подобным участкам термин «объект капитального строительства». Как видится, данная позиция не имеет достаточного рационального обоснования, т. к. рост технологий в современности обуславливает некое отстранение от таких парадигм, как то, что земельный участок не может являться рукотворным объектом (по аналогии, например, с искусственными водоемами). Подобное мышление, однако, вполне обосновано касательно термина «территория», которая едва ли может быть создана человеческим трудом. Вероятно, исходя из данной позиции законодатель и убрал это слово из проектного понятия ИЗУ («искусственно образованная территория») [7]. Кроме того, важно понимать, что искусственные земельные участки в правовом плане не являются идентичными искусственным островам, регулирование которых осуществляет, например, законодательство о континентальном шельфе.
Одним из базовых начал правового регулирования ИЗУ является статья 102 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающая законодательное ограничение, заключающееся в том, что для постройки такого участка предоставляется водный объект, а не подводная земляная территория, хоть фактически ИЗУ строится именно на ней. Так, согласно правовой позиции ВАС, формирование и образование земельного участка из земель, покрытых поверхностными водами, постановка его на кадастровый учет как объекта недвижимого имущества не допускается [5].
Кроме того, действующий закон позволяет образование ИЗУ лишь на тех водных объектах, которые находятся в федеральной собственности. Это, конечно, не исключает роли органов местного самоуправления или органов
государственной власти субъектов в процессе согласования строительства ИЗУ, однако позиция законодателя на этот счет не совсем ясна. Предполагается, что при расширении возможностей для строительства ИЗУ и на водных объектах других форм собственности, данный институт станет более востребованным, эффективным и гибким в реализации. Не секрет, что иной раз некоторые пруды и обводненные карьеры, находящиеся в собственности, например, субъектов РФ, имеют размеры, сопоставимые с размерами озёр. Использование таких объектов для развития индустрии строения искусственных земельных участков могло бы в некоторой степени простимулировать определенные отрасли экономики, тем более что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и её субъектов.
Продолжая разговор о правовой сущности ИЗУ, некоторые авторы замечают, что после анализа законодательства в вопросах градостроительства и земельных отношений, можно заключить, что с момента осуществления хозяйственной деятельности на таком участке объект перестает обладать свойствами сооружения, что в конечном итоге является не совсем корректным [9, с. 15]. Так, следуя из законодательного определения, являясь земельным участком, ИЗУ все же является сооружением, что отличает его от прежнего статуса, закрепленного в Федеральном законе № 261-ФЗ, который определял ИЗУ исключительно как земельный участок.
Важно также понимать, что не все объекты, возведенные на водных территориях, являются гидротехническими сооружениями. Однако, вероятно, они будут считаться таковыми в случае возведения их с целью использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, как того требует ст. 3 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» [3].
Итак, подобный участок в процессе формирования обретает два правовых режима, которые регулируются различными нормативными правовыми актами. Это, соответственно, режимы до ввода в эксплуатацию (при строительстве) и
непосредственно после такого ввода. Вопросы по дальнейшему переустройству участка регулируются теми же правилами, что и переустройство обычного земельного надела. Говоря о регулировании правового режима в процессе строительства, важную роль здесь имеет Градостроительный кодекс РФ.
Необходимо отметить и некоторые особенности процесса создания ИЗУ. Инициаторами создания могут выступать как физические (в т. ч. ИП), так и юридические лица, федеральные исполнительные органы власти, исполнительные органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Такой широкий список обуславливается большими возможностями применения ИЗУ: они могут служить для развития бизнеса, отводиться под специальное назначение, компенсировать нехватку земель в регионе и т. д. Право собственности на подобный участок могут обрести Российская Федерация (в случае строительства за счет федерального бюджета или когда его создание сопряжено с созданием или расширением морского порта), ее субъект или муниципальное образование (при строительстве за счет соответствующих бюджетов), физические и юридические лица, если они создают ИЗУ на основе договора (кроме концессионного соглашения). В случае передачи права собственности другим лицам, у новых собственников остаются обязанности прежнего собственника по содержанию и эксплуатации ИЗУ.
Кем бы не являлся инициатор, он не освобождается от соблюдения бюрократических требований, целью которых является осуществление контроля и надзора за природопользованием, ведь создание ИЗУ в некоторых случаях может привести к отрицательным социально-экономическим или экологическим последствиям. Так, необходимо подготовить проект разрешения на создание ИЗУ, согласовать его с федеральными органами исполнительной власти, в чью компетенцию включены вопросы надзора в области охраны и использования водных объектов, рыболовства, биологических ресурсов, в области водного транспорта и управления соответствующим имуществом, а также с органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления. Последний, в свою очередь, обязуется опубликовать проект в сети «Интернет»
для мониторинга общественного мнения, получения различного рода замечаний и предложений от заинтересованных лиц и органов. Само разрешение же выдается, как правило, органом исполнительной власти субъекта РФ; в исключительных случаях - уполномоченным федеральным органом власти (например, в случае расположения ИЗУ на территориях двух и более субъектов РФ, разрешение выдает Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ) или Правительством РФ (если строительство ИЗУ затрагивает вопросы государственной безопасности и обороны). Разрешение не требуется в том случае, если строительство ИЗУ уже предусмотрено в решении о создании морского порта или о его расширении.
Таким образом, регулирование выдачи разрешения осуществляется многими органами и зависит от того, какую сферу жизнедеятельности планируется затронуть строительством ИЗУ. Такой подход, выражающийся в четком разделении ведомственных функций, следует полагать, позволяет наиболее тщательно проанализировать соответствующие риски.
Важно, что при этом разрешение выступает в качестве перевода земель водного фонда и иных земель в соответствующую целевому назначению категорию и в качестве установления вида разрешенного использования земельного участка, а принятие иных документов, регулирующих данные вопросы, не требуется. Дальнейший перевод земель из одной категории в другую, а также изменение вида разрешенного использования производятся на основании земельного и градостроительного законодательства. Кроме того, подобное разрешение, в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» [4], является одним из оснований для осуществления кадастрового учета и регистрации прав на ИЗУ.
Интересно, что если ИЗУ, в соответствии с разрешением, будет отнесен к землям населенных пунктов, такое разрешение является основанием для внесения изменений в генеральный план той или иной административно -территориальной единицы без принятия каких-либо дополнительных решений или проведения слушаний по данному вопросу (ч. 3 ст. 14 ФЗ «Об искусственных
земельных участках»), что хоть и является в какой-то степени рациональным, императивно исключает возможность волеизъявления населения соответствующих территорий даже на уровне общественных слушаний. Это, в свою очередь, ограничивает права и законные интересы общественности; нарушает принцип участия граждан при решении земельных вопросов, предусмотренный п. 4 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ.
После выдачи разрешений существует вероятность проведения публичных торгов на право заключения договора о создании такого участка в случае, если оно осуществляется за счет средств физических или юридических лиц. Если победителем становится не инициатор, то затраты, понесенные инициатором, не возмещаются, что влечет за собой потерю заинтересованности в подготовке документов по созданию ИЗУ и реализации перспективных инвестиционных процессов [9, с. 17]. Сам договор имеет собирательную конструкцию и включает в себя элементы договоров купли-продажи, подряда, простого товарищества, инвестиционного договора и договора о развитии застроенной территории [8,
Несмотря на такую специфику конструкции, договор имеет неравномерное распределение обязательств между заключающими его субъектами: на застройщика ложится обязательство в определенный срок провести необходимые работы и построить на участке утвержденные объекты, тогда как на публичный субъект ложится лишь обязательство по утверждению необходимой документации в допустимый срок, при этом ответственность данного субъекта за неисполнение (ненадлежащее исполнение) договора не является существенной стороной этого договора. Следует заметить, что орган, заключивший договор, имеет право отказаться от его исполнения в случае неисполнения обязательств застройщиком (например, при создании ИЗУ в месте, отличном от запланированного, но на том же водном объекте или по любым иным обстоятельствам, указанным в законе или в договоре). Застройщик же, для одностороннего отказа от исполнения договора, должен обратиться в суд. Фактическое отсутствие различного рода гарантий для застройщика при
с. 237].
заключении подобного неравноправного договора создает проблему привлечения инвестиций и является коррупциогенным фактором.
Таким образом, искусственные земельные участки, созданные на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, имеют сложную правовую природу. Из-за того, что по факту введения в эксплуатацию они являются (или же могут являться) сооружениями, гидротехническими сооружениями, природно-антропогенными объектами и непосредственно земельными участками одновременно, правовое регулирование таких отношений не ограничивается земельным правом - оно дополняется водным, экологическим, градостроительным и гражданским законодательством. Вероятно, следовало бы дополнить специальный закон об ИЗУ положениями, допускающими возможность их создания не только на федеральной собственности и создающими особый, более гибкий механизм перевода категорий земель, сопряженных с ИЗУ. Кроме того, существенные недоработки в гражданском законодательстве о процессе создания ИЗУ, как видится, не позволяют достаточно простимулировать инвесторов вкладываться в подобные проекты несмотря на тот факт, что их использование могло бы принести существенную прибыль вследствие решения определенных локальных проблем.
1. Федеральный закон "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 19.07.2011 № 246-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // СПС
обращения 20.07.2020).
2. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс:
Список литературы:
КонсультантПлюс:
Законодательство
//
ШЬ: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_116987/
(дата
Законодательство
//
URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения 21.07.2020).
3. Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21.07.1997 № 117-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15265/ (дата обращения 22.07.2020).
4. Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" от 13.07.2015 № 218-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс: Законодательство // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182661/ (дата обращения 22.07.2020).
5. Определение ВАС РФ от 12.12.2013 № ВАС-15137/13 по делу № А55-17214/2012 // [Электронный ресурс] // URL: https://www.zakonrf.info/suddoc/ffaf6b374d566b24b0db54ed76ec5b2c/ (дата обращения 21.07.2020).
6. Приказ Министерства природных ресурсов с экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 198 «Об утверждении Требований к схеме размещения искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части и требований к составу и содержанию обоснования создания искусственного земельного участка» [Электронный ресурс] // URL: http://docs.cntd.ru/document/902363786 (дата обращения 20.07.2020).
7. Проект Федерального закона № 123551-5 "Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 10.11.2008) // [Электронный ресурс] // URL: http://docs.cntd.ru/document/902160942 (дата обращения - 22.07.2020).
J Выпуск
8
8. Сиваков Д. О., Севальнев В. В. Коррупционные риски в области использования и охраны водных объектов // Всероссийский криминологический журнал, 2019, Т.13 - № 2, 234-242 с.
9. Жданова Р. В., Зюзина Т.О. Особенности получения разрешения на создание искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящегося в федеральной собственности, или его части // Международный сельскохозяйственный журнал, 2018. - № 6 (366), 15-19 с.
10. Канская Е. В. Искусственные земельные участки: понятие и проблемы, возникающие при государственной регистрации прав на них // Молодой ученый. — 2015. — № 19. — 483-486 с. // URL: https://moluch.ru/archive/99/22160/ (дата обращения: 22.07.2020).
11. Пономарева Е. В., Абдуллина Ю. И. Некоторые проблемные аспекты правового регулирования искусственно созданных земельных участков // Символ науки. - 2016. № 9-1 (21).186-187 с.
12. Мельников Н. Н. Теоретические проблемы межотраслевого механизма правового регулирования отношений в сфере создания и эксплуатации искусственных земельных участков // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2015. № 1. 143-154 с.
