CC BY
6АДМИНИСТРАТИВНЫЕ БАРЬЕРЫ ДЛЯ БИЗНЕСА КАК СЛЕДСТВИЕ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О РЫБОЛОВСТВЕ
ШАЛЯПИН Григорий Павлович,
кандидат юридических наук, начальник организационно-правового управления Государственно-кооперативного объединения рыбного хозяйства (Росрыбхоз), доцент кафедры аквакультуры
Дмитровского рыбохозяйственного технологического института. E-mail: griha71@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена анализу правоприменительной практики, в отношении хозяйствующих субъектов, сложившейся при реализации Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В ней затрагивается вопрос обоснованности согласования государственными органами рыбоохраны антропогенной деятельности на основании статьи 50 этого Закона. Выявляется неопределенность предусмотренного в ней понятия «иная деятельность». Констатируется, что субъекты, осуществляющие любые работы на водоеме и близ него, без положительного заключения Росрыболовства на их выполнение, не всегда правомочно обвиняются в правонарушении. Для устранения административных барьеров, стоящих перед бизнесом в указанной части, предлагается внесение изменений в данный Закон.
Abstract: The article is devoted to the analysis of law enforcement practice in respect of business entities established by the Federal law «On fisheries and conservation of aquatic biological resources». It addresses the issue of the validity of the approval of state authorities fisheries of human activities on the basis of article 50 of this Law. Revealed under uncertainty in it is the concept of "other activities". It is stated that the entities carrying out any work on the pond and near it, without the positive opinion of the Agency on their performance, not always competent are accused of the offense. To eliminate the administrative barriers facing the business in the specified part of the proposed changes to the Law.
Ключевые слова: Закон о рыболовстве, водные объекты, водные биологические ресурсы, предприниматель, органы рыбоохраны, согласование, деятельность, суд.
Keywords: The law on fisheries, water bodies, aquatic biological resources, the entrepreneur, the bodies of fish protection, coordination, activities, the court.
На основании ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[1] основными принципами охраны окружающей среды являются: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также проведения в соответствии с российским законодательством проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
При этом указанный законодательный акт (ст. 4.2) подразделяет все объекты, оказывающие негативное воздействие на окружаю-
щую среду, на категории (в зависимости от уровня такого воздействия) и предусматривает критерии, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих такое негативное воздействие, к той или иной категории.
Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»[2] введены конкретные критерии перечисленной антропогенной деятельности, включая пищевое сельскохозяйственное производство (свиноводство^ птицеводство и т.д.) в зависимости от вида, объема и степени опасности его продукции и отходов. В свою очередь установление категорийности объектов воздействия влечет за собой соответствующие
правовые последствия, в том числе в части предъявления требований к хозяйствующим субъектам при получении необходимых разрешительных документов на их деятельность.
Таким образом, данным подзаконным актом исключено неопределенное толкование понятия вышеупомянутого Закона «иная деятельность» (включая ту, что вообще не оказывает негативного влияния на экологию), которую всегда необходимо рассматривать в контексте «презумпции экологической опасности», в том числе при оценке экологического вреда. Последнее утверждение, представленное в работах Т.Н. Малой и И.Н. Жочкиной, нами полностью поддерживается в отношении заведомо подтвержденного негативного антропогенного воздействия на окружающую среду[3, с. 135].
В противовес этому, на наш взгляд оптимальному, законотворческому решению, иной подход прослеживается в части сохранения водных биоресурсов и среды их обитания (т.е. в первую очередь - водных объектов) в Федеральном законе от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[4] (далее - Закон о рыболовстве).
В соответствии со ст. 50 Закона о рыболовстве при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания (ч. 1). При этом указанная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 2). И, если к перечисленным видам деятельности претензий нет, то вот под «иной деятельностью» можно понимать все что угодно.
Предусмотренный в Законе о рыболовстве порядок утвержден постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых
технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания»[5] (далее - Постановление № 384). Однако он также не содержит исчерпывающего перечня «иной деятельности», которую необходимо согласовывать с административным органом, либо каких-либо критериев оценки влияния такой деятельности на водные биоресурсы и среду их обитания.
На наш взгляд, норма ч. 1 ст. 50 Закона о рыболовстве по смыслу, придаваемому ей в системе действующего правового регулирования, лишает предпринимателей права осуществлять любую (хозяйственную и иную) деятельность на водных объектах и прилегающих к ним территориях без согласования с Росрыболовством.
Такое утверждение доказывается сложившейся правоприменительной практикой, о чем можно судить по общедоступным материалам судебных споров, годами длящихся между агентством и предпринимателями, осуществляющими свою деятельность в различных сферах экономики[6].
Обилие судебных тяжб по вопросу правомочности возбуждения государственными органами рыбоохраны административных дел за нарушение статей 8.38 и 8.42 КоАП РФ[7] говорит в первую очередь о том, что предприниматели в основной массе не видят оснований в необходимости согласования своей деятельности с Росрыболовством.
Решения судов по данной проблеме остаются неоднозначными даже после выхода Постановления № 384 взамен утратившим силу постановления Правительства РФ от 28.07.2008 № 569 «Об утверждении Правил согласования размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрения новых технологических процессов, влияющих на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания»[8], которое подвергалось жесткой критике и не позволяло урегулировать многие спорные вопросы в отношениях между рыбоохраной и бизнесом^, с. 97]. Как правило, в спорах о необходимости получения заключения Росрыболовства на конкретный вид деятельности на водном объекте и в водоохраной зоне, суды встают на сторону административного органа. При этом
оспариваемая предпринимательская деятельность бывает очень разнообразной. Часто в судах оспаривается необходимость согласования в водоохраной зоне добычи грунта и песка, а также их складирование, отвалов минеральных ресурсов, транспортировки грузов и выполнения погрузо-разгрузочных работ, строительства линейных объектов, размещения временных построек для разных производственных нужд, содержания и выпаса скота, равно как и выполнения различных производственных процессов в животноводстве, включая рыбоводство, и т.д.
В некоторых случаях предприниматели выигрывают спор не по существу, а в связи с нарушениями административным органом процессуальных норм (отсутствие доказательств, свидетелей и понятых, и прочее). Впрочем, имеются примеры, когда суды по сути поддерживали позицию предпринимателей, считая излишним требование Росрыболовства в согласовании их деятельности. Так, в 2015 году Белгородским отделом государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов Московско-Окского ТУ Росрыболовства (далее - Отдел рыбоохраны) в отношении предпринимателя Б. (по этическим соображениям фамилия и имя сокращены - Прим. авт.) было возбуждено административное дело о незаконном осуществлении товарного рыбоводства без согласования с государственными органами рыбоохраны.
Данный предприниматель много лет занимался на русловом пруду в Белгородской области товарной аквакультурой на основании лицензии на водопользование. В связи с истечением срока её действия и внесением изменений в водное законодательство гражданин Б. обратился в Управление природопользования и охраны окружающей среды Белгородской области и Отдел рыбоохраны с заявлением о предоставлении в его пользование водного объекта -упомянутого пруда для целей рыбоводства.
Отдел рыбоохраны отказал предпринимателю в согласовании условий водопользования в связи с невыполнением требований пункта 5 Правил согласования Федерального агентства по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности,
оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (далее -Правила согласования), утвержденных Постановлением № 384.
В свою очередь Управление природопользования и охраны окружающей среды Белгородской области, мотивируя отказом Отдела рыбоохраны в согласовании заявленной деятельности предпринимателя, отказало ему в выдаче решения о предоставлении водного объекта в пользование с целью забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностного водного объекта и их сброса при осуществлении ак-вакультуры.
Считая отказ в согласовании незаконным, предприниматель обратился в Арбитражный суд Белгородской области, который решением от 30.12.2015 по делу № А08-2679/2015 принял сторону истца[10]. В дальнейшем ответчиком в лице Московско-Окского ТУ Росрыбо-ловства данное решение оспаривалось (не в пользу этого ведомства) в апелляционной и кассационной инстанции, вплоть до обращения в Верховный Суд РФ.
Определением Верховного Суда РФ от 05.10.2016 № 310-КГ16-12203[11 ] Московско-Окскому ТУ Росрыболовства было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, а по существу спора Суд пришел к выводу, что предприниматель Б. не осуществляет деятельность, предусмотренную Постановлением № 384 и Законом о рыболовстве, поэтому применение в данном случае Правил согласования неправомерно.
Тем не менее, несмотря на положительный для гражданина Б. исход судебного разбирательства, в настоящее время сохраняется негативная правоприменительная практика, согласно которой территориальные органы Рос-рыболовства требуют от рыбоводных хозяйств согласование их основной деятельности. Аналогичные судебные споры продолжаются в ряде других регионов. Например, в Ставропольском краевом суде сразу несколькими предпринимателями оспариваются аналогичные дела (по ст.ст. 8.38 и 8.42 КоАП РФ), возбужденные Прикавказским отделом государственного кон-
троля, надзора и охраны водных биоресурсов Азово-Черноморского ТУ Росрыболовства по административным правонарушениям[12]. В этом случае ситуация для истцов усугубляется тем, что одним из элементов объективной стороны правонарушения, предусмотренных в указанных статьях Кодекса, является угроза причинения общественно опасных последствий, а не их обязательное наступление, т.е. для квалификации деяния по ним не требуется наступления вредных последствий.
В упомянутом определении Верховного Суда РФ делаются выводы об отсутствия правовых оснований в согласовании Росрыболов-ством рыбоводной деятельности. Вместе с тем, природоохранные и правоохранительные органы требуют наличия такого согласования исходя из неопределенности понятия «иной деятельности», предусмотренной ч. 1 ст. 50 Закона о рыболовстве. Постановлением № 384 указанное законоположение было расширено до непредусмотренной Законом интерпретации «иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (далее - иная деятельность)» (п. 1 Правил согласования), однако при отсутствии в Законе о рыболовстве исчерпывающего перечня такой деятельности, либо отсылочной ссылки на него, позволяет сотрудникам Росрыболовства на свое сугубо субъективное усмотрение принимать решение о возможности (или невозможности) негативного воздействия любой деятельности человека на водные биоресурсы и среду их обитания.
По мнению Девятнадцатого Арбитражного апелляционного суда по делу от 24.03.2016 № А08-2679/2015[13] и вынесенному по нему определению Верховного Суда РФ предприниматель Б., занимающийся рыбоводством и соблюдающий требования природоохранного законодательства, не должен получать заключение органов рыбоохраны на свою деятельность по причине того, что товарная ак-вакультура не относится к рыбохозяйственной деятельности и не имеет отношения к добыче водных биоресурсов, регламентированной Законом о рыболовстве. На основании статей 11 и 12 Федерального закона от 02.07.2013 № 148-«Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесе-
нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[14] товарное рыбоводство относится к сельскохозяйственному производству.
Предприниматели, занимающиеся указанным видом деятельности, как правило, в силу специфики рыбоводного производства, улучшают экологическое состояние водных объектов и повышают их биопродуктивность, поэтому нет основанид подозревать их, исходя из принципа презумпции добросовестности участников гражданских правоотношений, в нарушении природоохранного законодательства. По сути, такое же мнение отражено в приведенном определении Верховного Суда РФ.
Помимо непосредственно выращивания, содержания и размножения объектов аквакуль-туры под понятие «иная деятельность» попадают любые действия рыбоводных хозяйств (использование плавсредств, эксплуатация энергетических и силовых установок, организация досуга работников и т.д.), влияние которых (положительное, отрицательное или индифферентное) на водные биоресурсы и среду их обитания нужно доказать. А бремя такого доказывания (с привлечением сторонних организаций, включая научно-исследовательские институты, финансовыми и временными затратами) вновь ложится на предпринимателей.
Исходя из многообразия видов деятельности (не всегда хозяйственной), которые могут выполняться на водном объекте и прилежащей к нему территории, требование в их согласовании с Росрыболовством может быть доведено до абсурда. Например, следуя логике закона, коммерческие услуги по организации отдыха для граждан близ водоема с использованием музыки и фейерверков, тоже должны согласовываться с органами рыбоохраны на предмет влияния звука, света и летающих предметов на водные биоресурсы и среду их обитания.
Помимо этого Законом о рыболовстве и Постановлением № 384 не предусмотрена периодичность согласования Росрыболовством хозяйственной и иной деятельности (ежегодно, ежемесячно или в других временных рамках), что вызывает вопросы у хозяйствующих субъектов и постоянные претензии к ним со стороны органов рыбоохраны. Известно, что до 2005 го-
да федеральные государственные учреждения Госкомрыболовства России согласовывали условия водопользования практически всем рыбоводным хозяйствам в нашей стране, но уже в 2008 году, после реорганизации ведомства и переименования его в Росрыболовство, была инициирована новая компания по согласованию рыбоводной деятельности. При этом государственные инспектора рыбоохраны не всегда могут обосновать периодичность такого согласования и дать исчерпывающий ответ на вопрос о том, в каком случае подготовка указанного заключения должна выполняться в обязательном порядке.
Административные органы субъектов Российской Федерации, уполномоченные выдавать решения о предоставлении водных объектов в пользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов и их сброса при осуществлении аква-культуры, предусмотренного ч. 2 ст. 11 ВК РФ[15], отказывают в выдаче указанного разрешительного документа предпринимателям по причине несогласования их рыбоводной деятельности с Росрыболовством.
Несмотря на указанную Верховным Судом РФ неправомерность отказа со стороны Департамента природопользования и охраны окружающей среды Белгородской области в предоставлении предпринимателю Б. решения на право пользования водным объектом, по причине несогласования его деятельности с Росры-боловством, имеются многочисленные примеры отказов в выдаче аналогичных решений административными органами других регионов.
В связи с такой неразберихой предприниматели несут репутационные и финансовые потери, а многие не желают в дальнейшем связывать свой бизнес с товарной аквакультурой.
Не лучше обстоят дела в этом отношении и у других сельскохозяйственных товаропроизводителей. Как видно из кассационного определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 04.02.2011 № 33-292-2011 административные органы требуют согласовывать с рыбоохраной даже сенокошение[16]. В данном случае считаем целесообразным поддержать позицию О.В. Поповой о том, что «сельскохозяй-
ственный товаропроизводитель не может отвечать за вред окружающей среде, если он причинен в результате нормальных для современного уровня экономики и науки способов сельскохозяйственного производства»[17, с. 91], аргументируя это обычной человеческой потребностью ежедневно питаться, а не только созерцать красоты природы.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П сказано: «Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан»[18].
Принимая во внимание вышеизложенное считаем, что действующая редакция законоположения ч. 1 ст. 50 Закона о рыболовстве содержит в себе неопределенность, что приводит к расширительному и избирательному толкованию понятия «иная деятельность», которую необходимо обязательно согласовывать с Росрыболовством. Это несовместимо с требованиями ст. 19 Конституции Российской Федерации и конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, предусмотренными ч. 3 ст. 55 Основного закона.
В связи с этим, во избежание дальнейших негативных последствий для бизнеса, полагаем справедливым предложить законодателю внести в ч. 1 ст. 50 Закона о рыболовстве следующие уточняющие дополнения: после слов «иной деятельности» необходимо добавить: «, перечень которой утверждает Правительство Российской Федерации, ...».
В дальнейшем, при подготовке такого перечня (либо критериев) необходимо привлечь профильные научные и общественные организации, а также производственные объединения
из различных сфер экономики для учета их аргументированной и обоснованной позиции по каждому виду деятельности.
Кроме того, считаем важным рекомендовать Росрыболовству до внесения соотвест-вующих изменений в действующее правовое
Библиография:
регулирование, при реализации им полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 50 Закона о рыболовстве, осуществлять согласование только той деятельности, которая конкретно перечислена в указанной статье, не расширяя по своему усмотрению общее понятие «иная деятельность».
1. СЗ РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.
2. СЗ РФ, 05.10.2015, № 40, ст. 5566.
3. Малая Т.Н., Жочкина И.Н. Место принципа полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в системе принципов государственной политики в области экологического развития // Аграрное и земельное право.- 2017.- № 1 (145). - С. 132-135.
4. СЗ РФ, 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5270.
5. СЗ РФ, 20.05.2013, № 20, ст. 2480.
6. Судебная практика по экологии и природопользованию. Интернет-сайт Природопользователь РФ, http://ecosta1f.ru/sudebnaya-praktika/404-sudebnaya-praktika-po-ekologii-i-prirodopolzovaniyu-st-8
7. СЗ РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
8. СЗ РФ, 04.08.2008, № 31, ст. 3740.
9. Шаляпин Г.П. Практика рассмотрения судебных споров по использованию водных объектов рыбоводными организациями // Советник юриста.- 2011.- № 7.- С. 94-98.
10. Интернет-сайт Право.Ру, http://docs.pravo.ru/document/view/76130819/87541336/.
11. Интернет-сайт КонсультантПлюс, http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=ARB; п=477130#0.
12. Интернет-сайт Ставропольского краевого суда. Судебное делопроизводство. https://kraevoy--stv.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1.
13. Интернет-сайт КонсультантПлюс, http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc& base=RAPS019&n=70089#0.
14. СЗ РФ, 08.07.2013, № 27, ст. 3440.
15. СЗ РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2381.
16. Интернет-сайт Судебные решения.РФ, http://xn--90afdbaav0bd1afy6eub5d.xn--p1ai/bsr/ case/69459.
17. Попова О.В. Правовое регулирование защиты окружающей среды от неблагоприятного воздействия сельского хозяйства // Аграрное и земельное право.- 2017.- № 2 (146). - С. 88-92.
18. Интернет-сайт КонсультантПлюс, http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 102663/.
