CC BY
121
ДЕФЕКТЫ ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКОГО ОФОРМЛЕНИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ЛИ. Киричкова, П.В. Прохоров
Киричкова Людмила Ивановна — главный консультант отдела систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Прохоров Павел Владимирович — аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, консультант отдела систематизации законодательства
Обзор юридико-технического оформления федеральных законов
Формирование системы российского законодательства переходного периода в основном завершено, и в настоящее время на повестку дня встают вопросы не только непротиворечивости норм, устранения отдельных несоответствий ряда установлений, напрямую зависящих от воли законодателей, но и технически грамотного юридического оформ-лениятекстов федеральныхзаконов.Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин в интервью «Российской газете» высказал мнение, что «нередко качество законов и их применение не выдерживают международной судебной оценки» и «возникает необходимость повышения правосознания и правовой подготовки законодателей всех уровней, а также тех, кто эти законы исполняет»1.
Как свидетельствует практика, федеральные законы содержат целый ряд серьезных недостатков юридико-технического характера.
Наиболее распространенным видом недоработок юридико-технического характера является ненадлежащее приведение в текстах федеральных законов источников официального опубликования нормативныхправовыхактов, то естьлибо излишне указаны источники официального опубликования, либо напротив — приведены не все необходимые источники официального опубликования. Такое оформление противоречит части 3 статьи 15 Конституции РФ: правоприменитель в этом случае лишается информации обо всех принятых и опубликованных изменениях. Председатель Конституционного Суда РФ также отметил, что все изменения в законодательстве должны своевременно доводиться до правоприменителей, что необходима «информационная революция в интересах всей нашей правоприменительной системы».
Например, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 252-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»2 в подпункте 2 пункта 1 и подпунктах 1 и 2 пункта 2 при перечислении источников официального опубликования не указано «Собрание законодательства РФ»за 2006 г.,
№ 1, ст. 11, а в Федеральном законе от 30 декабря 2006 г. № 282-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О рынке ценных бумаг”»3 из перечня источников официального опубликования следует исключить как излишний «Собрание законодательства РФ»за 1999 г., № 28, ст. 3472.
Также считаем необходимым указание втекстах рассматриваемыхфедеральныхзаконов о ратификации уставов, конвенций, протоколов, соглашений и т. п. (международных актов) источников официального опубликования как одно из средств их адаптации к системе законодательства Российской Федерации. Например, втексте Федерального закона от 7 мая 2007 г. № 67-ФЗ «О ратификации поправочных документов к Уставу и Конвенции Международного союза электросвязи 1992 года»4 следовало бы указать источник официального опубликования Федерального закона «О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи», поскольку он был опубликован в «Собрании законодательства РФ»за 1995 г., № 3, ст. 1211.
В ряде случаев данные об источниках официального опубликования приведены с ошибками, то есть неверно указан годили статья. В Федеральном законе от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»5 в статье 30 неверно указан один из источников официального опубликования: «Собрание законодательства РФ» за 2004 г., № 41, ст. 3994.
Были случаи нарушения порядка указания источников официального опубликования нормативных правовых актов (Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»6.
В текстах Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 272-ФЗ «О внесении изменения в статью 30 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государствен-
ной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”»7 и Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществля-ющихдеятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»8 использовался смешанный вариант указания источников официального опубликования, тогда как в законодательной практике существуют два варианта указания источников официального опубликования (помимо источников официального опубликования самого акта): изменений, внесенныхвдей-ствующую редакцию данной структурной единицы, либо всех изменений, внесенных в законодательный акт9. В случае смешанного варианта указания источников официального опубликования правоприменитель лишается информации обо всех принятых и опубликованных изменениях.
В отдельных случаях вносимые изменения не соответствовали текстам изменяемых федераль-ныхзаконов, как, например, в Федеральном законе от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” и статью 2 Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий”»10 и в Федеральном законе от 26 апреля 2007 г. № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”, а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах»11.
В Федеральном законе от 25 ноября 2006 г. № 196-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”»12 вносимые изменения были неверно изложены стилистически.
Содержание статей некоторых федеральных законов не поддавалось реализации в работе по учету и систематизации законодательства, а также могло создавать трудности в правоприменении (например, содержание пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 252-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»13. Не представляется возможным исчисление абзацев десятками (101, 103, 136 и т. д.), учитывая, что абзац в строгом понимании не является юридической категорией. Применение абзаца для исчисления ведется в современном за-
конотворчестве из-за отсутствия более мелких структурных единиц.
Традиционная отечественная законодательная практика не использовала подобных форм утраты силы нормативных правовых актов и их структурных единиц.
В некоторых случаях был нарушен порядок указания реквизитов используемыхссылок на нормативные правовые акты (дата, номер, наименование) — Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»14. Также не унифицирован порядок оформления самих ссылок на структурные единицы закона, правовое регулирование которых исключается из общего правила.
Текст Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Фе-дерации»15 содержал грамматические и стилистические ошибки, а также ошибки в наименованиях приведенных в тексте актов.
Федеральные законы зачастую содержали такие ошибки, как неверно указанное цифровое обозначение статьи, ошибочно приведенные реквизиты федерального закона (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательныхактов Российской Федерации»16, нарушенный порядок нумерации частей при изложении новой редакции статьи (Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О банке развития”»17, неверно приведенная ссылка на абзац, тогда как такой абзац в пункте отсутствует (Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 85-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 261, 262 и 263 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»18.
Необходимо отметить, что наименования многих федеральных законов, подвергшихся экспертизе, некорректны, так как понятие «законодательные акты Российской Федерации», используемое в них, относится к категории прежней законодательной деятельности (см. статьи 8411, 102, 167 Конституции РФ 1978 г. с изменениями и дополнениями) и вдействующей Конституции РФотсут-ствует.
Вызывает возражение употребление словосочетаний «отдельные законодательные акты» и «некоторые законодательные акты», не являющихся юридическими по своему характеру, для обозначения группы нормативных правовых актов, выбранных по определенному признаку.
Подобные, на первый взгляд, незначительные недоработки в актах федерального законодательства требуют, как мы полагаем, незамедлительно-
го устранения, так как имеют неприятную тенденцию распространяться на акты иной юридической силы. Например, подобные словосочетания встречаются в постановлениях Правительства РФ: от 6 февраля 2004 г. № 51 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в Российской Федерации»19, от 12 ноября 2004 г. № 627 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыхзаконодательныхактов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»20, от 14 июля 2006 г. № 437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность»21, от 16 января 2007 г. № 14 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»22, от 15 мая 2007 г. № 293 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»23.
Кроме того, в Федеральном законе «Об особой экономической зоне в Магаданской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»24, принятом Государственной Думой 9 февраля 2007 г., например, в наименовании использовалось словосочетание «некоторые законодательные акты», а в заголовке статьи 27 словосочетание «отдельные законодательные акты», что нарушает единообразие и унификацию федеральных законов.
Отсутствие единообразия, «вольного» или «невольного», можно наблюдать и в тексте Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 243-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год»25.
В основном акте употребляется понятие «медицинские сестры врачей общей практики (семейных врачей)», тогда как в тексте приложения 3 к данному закону, регулирующего структуру рас-
ходов бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 г., данное понятие отсутствует, но приводятся понятия, сходные по значению. В дальнейшем при применении данного закона это может сказаться негативно в отношении медицинских сестер врачей общей практики, которые не будут признаны семейными.
В Федеральном законе от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и отдельные законодательные акты Российской Федера-ции»26 законодатель не везде исчисляет сроки рабочими днями, хотя для устранения неясностей при правоприменении целесообразно уточнить, какие дни, календарные или рабочие, имеются в виду.
В последних двух случаях отсутствие четких и ясных формулировок регулирующих норм может вызвать затруднения в правоприменении и даже привести ксоциальным конфликтам. Еще вдекаб-ре 2006 г. Президент РФ В.В. Путин на совещании с лидерами политических партий отметил: «Надо добиваться, чтобы законодательные формулировки были абсолютно точными».
Необходимо добиваться, чтобы законодательная регламентация была формально определенной, не содержала неясностей и не вызывала трудностей в ее применении. Так, в статье 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. №244-ФЗ«О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»27 указано, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр «также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами». Из текста Федерального закона не ясно, кто и в каких пределах вправе принимать «иные» нормативные правовые акты, а данная в статье 2 формулировка не дает однозначного понимания самой этой категории.
Такая же неопределенность содержится в части 2 статьи 1 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах»28, где установлено, что специальные экономические меры применяются в случаях возникновения некой «совокупности обстоятельств», которые в самом законе не определены.
Подобные формулировки с неясным, неопределенным содержанием приводят к вольному, неоднозначному трактованию, возможности произвольного применения норм и даже могут исказить смысл положений закона.
Часто в наименованиях законов не отражается в полной мере предмет правового регулирования или даже наименование закона полностью не совпадает с предметом его правового регулирования, что приводит в дальнейшем к значительной правке первоначального текста. Показателен в
этом смысле пример прохождения Федерального закона от 7 мая 2007 г. № 68-ФЗ «О Знамени Победы»29, в преамбуле которого закрепляется, что предметом регулирования Федерального закона является установление статуса Знамени Победы, правовые основы его хранения и использования. Однако в первоначальной редакции, принятой Государственной Думой 23 марта 2007 г., большинство норм относилось к изготовлению, использованию и хранению официальных копий Знамени Победы, а также вводилось понятие символа Знамени Победы, его детальное описание и цветной рисунок в приложении. Учитывая, что само Знамя Победы является официальным символом Победы, введение понятия символа Знамени Победы приводит как бы к символизации символа. В этом случае нормы данного Федерального закона следовало бы именовать: Федеральный закон «Об официальных копиях Знамени Победы и его символе». Верхняя палата парламента отклонила закон в данной редакции, но 6 апреля 2007 г. Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации, и закон без каких-либо изменений был направлен Президенту для подписания и обнародования. Президент, в свою очередь, вернул закон в Государственную Думу на доработку, и только после этого депутаты Государственной Думы 25 апреля 2007 г. приняли Федеральный закон в окончательном виде, исключив из него все положения, связанные с так называемым «символом Знамени Победы».
Анализ Федерального закона от 6 января 2007 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»”30 показал, что новая редакция пункта 8 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”» воспроизводит(повторяет) ряд уже ранее принятых, но еще не вступивших в законную силу предписаний. Таким образом, воспроизводится один итот же текст, что свидетельствует об избыточности правоположений.
Особое внимание должно быть обращено на формулировки наименований федеральных законов. Их неоправданно удлиненный вид приводит к тому, что федеральные законы именуют и различают по номеру (№ 122, № 133 и т. д.), в то время как ранее в отечественной правотворческой деятельности при официальном опубликовании текста номер никогда не указывался, он не считался официальным реквизитом. Например, Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации”»31.
Данное юридико-техническое исследование не затрагивает волевых решений законодателя, а обращено на правомерное, эффективное использование приемов законодательной техники, которые соответствуют букве и духу действующей Конституции РФ. Более широко эта тема изложена в докладе Министерства юстиции РФ о ненадлежащем состоянии законотворческой деятельности и имеющихся проблемах. Привлекая внимание к ним, Президент РФ В.В. Путин 2 августа 2005 г. поручил Правительству РФ устранить недостатки в законотворческой деятельности, предложив начать с повышения уровня контроля за этой деятельностью и ее экспертизы. Следует отметить, что срок исполнения поручения закончился в марте текущего года.
В связи с этим считаем, что вышеприведенный анализ необходим для совершенствования законодательной практики Государственной Думы, так как некачественная законодательная деятельность не может не сказаться на авторитете Федерального Собрания РФ в целом.
Проведенная юридико-техническая системная экспертиза федеральных законов подтверждает насущную необходимость принятия базового федерального закона о нормативных правовыхактах России.
Проекты закона «О нормативных правовых актах» в разных вариантах более 30 лет пытались провести через законодательные органы СССР и РСФСР, России. Однако это сделано так и не было. Каждый раз время выдвигало свои объективные и субъективные причины, обусловливавшие непринятие закона. В настоящих условиях нужда в нем есть. Это единодушно отмечают и юридическая общественность, и государственные органы — субъекты законодательной инициативы.
Примечания
1. Российская газета. — 2007. — 6 апреля. — С. 4.
2. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 15.
3. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 45.
4. СЗ РФ. — 2007. — № 20. — Ст. 2368.
5. СЗ РФ. — 2006. — № 52. — Ст. 5497.
6. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 21.
7. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 35.
8. СЗ РФ. — 2007. — № 7. — Ст. 834.
9. См.: Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Издание Государственной Думы. — 2004.
10. СЗ РФ. — 2007. — № 17. — Ст. 1932.
11. СЗ РФ. — 2007. — № 18. — Ст. 2118.
12. СЗ РФ. — 2006. — № 48. — Ст. 4946.
13. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 15.
14. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 21.
15. СЗ РФ. — 2006. — № 52. — Ст. 5497.
16. СЗ РФ. — 2007. — № 18. — Ст. 2117.
17. СЗ РФ. — 2007. — № 22. — Ст. 2563.
18. СЗ РФ. — 2007. — № 23. — Ст. 2691.
19. СЗ РФ. — 2004. — № 8. — Ст. 663.
20. СЗ РФ. — 2004. — № 47. — Ст. 4652.
21. СЗ РФ. — 2006. — № 30. — Ст. 3399.
22. СЗ РФ. — 2007. — № 4. — Ст. 519.
23. СЗ РФ. — 2007. — № 21 — Ст. 2514.
24. Одобрен Советом Федерации 30 марта 2007 г. Вето Президента РФ. — 12 апреля 2007 г.
25. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 6.
26. СЗ РФ. — 2007. — № 17. — Ст. 1929.
27. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 7.
28. СЗ РФ. — 2007. — № 1. — Ст. 44.
29. СЗ РФ. — 2007. — № 20. — Ст. 2369.
30. СЗ РФ. — 2007. — № 2. — Ст. 361.
31. СЗ РФ. — 2004. — № 35. — Ст. 3607.
Заключение на проект закона Нижегородской области «Об ответственности родителей и иных законных представителей за воспитание детей»
Рассмотрев на основании статьи 58 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области представленный проект закона Нижегородской области «Об ответственности родителей и иных законных представителей за воспитание детей» (далее — проект закона), сообщаем о следующих замечаниях:
1. Согласно правилам юридической техники и подпункту 5 пункта 1 Правил оформления проектов законов Нижегородской области и проектов постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области, а также принятых законов Нижегородской области и постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области, утвержденных постановлением Законодательного Собрания области от 29 марта 2007 г. № 478-1У наименование законопроекта должно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования, быть точным, четким, максимально информационно насыщенным и отвечать на вопрос «О чем?». В наименовании представленного проекта закона речь идет об ответственности родителей и иных законных представителей за воспитание детей, но указанный проект закона никакую ответственность не устанавливает. Имеется лишь отсылочная статья 6 проекта закона, согласно которой в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, предусмотренных проектом закона и иными законодательными актами, родители и иные законные представители несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Наименование проекта закона не соответству-еттакже и его предмету, определенному в статье 1, в соответствии с которой представленный проект закона конкретизирует обязанности родителей и иных законных представителей по воспитанию детей и определяет способы профилактики неисполнения указанных обязанностей.
Кроме того, в проекте закона не определены ни цели его принятия, ни задачи, которые он должен решить.
2. Ряд вопросов, рассматриваемых законопроектом, уже урегулированы федеральным законодательством, например:
— положения статьи 2 проекта закона, предполагающей регулирование обеспечения родителями и иными законными представителями мер по получению их детьми основного общего образования, установлены нормами Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон). Пунктом 2 статьи 52 Закона на родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников возлагается обязанность по обеспечению получения детьми основного общего образования. В пункте 1 статьи 52 Закона предусматривается, что родители (законные представители) несовершеннолетних детей до получения последними основного общего образования имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением. Пункты «в», «г», «д» статьи 2 проекта закона урегулированы соответ-
