CC BY
690
A.B. Шухарева
Шухарева Анна Васильевна — адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Технико-юридические аспекты признания нормативных правовых актов утратившими силу
Большой интерес к вопросам юридической техники объясняется во многом активизацией нормотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях. Этому вопросу посвящены научные работы, диссертационные исследования, учебные и справочные пособия. Такой интерес ученых-правоведов к данной теме и актуальность знаний о юридической технике для практиков обусловили становление учебной дисциплины во многих юридических вузах.
Юридико-технический уровень нормативного правового акта является, по общему признанию, одним из важнейших показателей его качества. Юридическая техника — один из важнейших инструментов предупреждения и исправления юридических ошибок.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации содержат многочисленные нормативные правовые установления, посвященные подготовке и оформлению отдельных видов правовых актов. Частью требований, установленных этими документами, являются положения, посвященные утрате юридической силы правовыми актами.
По общему правилу, акт признается утратившим юридическую силу правовым актом того же вида, каким принят (утвержден) утративший силу документ. Это правило могут сопровождать оговорки, уточняющие, каким органом акт или его структурная единица признается утратившими силу, а также то, что законодательством может быть предусмотрен иной порядок. Например, в Законе г. Москвы от 8 июля 2009 года № 25 (в ред. от 1 июня 2011 г.) «О правовых актах города Москвы»1 содержится следующее положение: «Признание правовых актов или их отдельных положений утратившими силу осуществляется правовыми актами того же вида и того же органа государственной власти (должностного лица), принявшего (издавшего) исходные правовые акты».
Следует отметить, что не всегда утрата силы осуществляется с помощью правовых актов того же вида. Например, Инструкция по делопроизводству в аппарате Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (утверждена приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15 июня 2007 г. № 76) предусматривает: «Распоряжения Генерального директора Судебного департамента признаются утратившими силу либо подлежат изменению как приказами, так и распоряжениями Г енерального директора Судебного департамента».
Так и сам закон «О правовых актах города Москвы» допускает исключение: «Распоряжения Правительства Москвы, распоряжения заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, приказы и распоряжения руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы, приказы и распоряжения органов исполнительной власти города Москвы отменяются распоряжением Мэра Москвы, если указанные правовые акты не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Уставу города Москвы, законам города Москвы, иным правовым актам города Москвы более высокой юридической силы либо их выполнение не обеспечено финансовыми или материальными ресурсами. Распоряжения заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, приказы и распоряжения руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы могут быть отменены распоряжениями Правительства Москвы»2.
В данном случае решающее значение имеет юридическая сила документа, которым вносятся изменения. Поэтому более точными представляются формулировки, отражающие это обстоятельство. Например, в Законе Челябинской области от 30 мая 2002 года № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» (в ред. от 29 ноября 2007 г.) указано: «Внесение изменений в нормативный правовой акт области, признание его утратившим силу производится нормативным правовым актом области аналогичной юридической силы».
Положение о том, что признание правового акта утратившим силу осуществляет орган, принявший правовой акт, также является слишком общим и нуждается в уточнении. Это связано с тем, что орган, принявший правовой акт, может быть ликвидирован или реорганизован. В качестве примера можно привести положение Закона Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 года
1 См.: Ведомости Московской городской Думы. — 2009. — 4 сентября.
2 См. там же.
№ 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» (в ред. от 19 марта 2009 г.), отражающее это обстоятельство: «В случае ликвидации или реорганизации правотворческого органа вопросы об изменении, в том числе дополнении, приостановлении и прекращении действия правовых актов, принятых (изданных) данным органом, решаются правопреемником органа или вышестоящим органом либо органом, принявшим решение о ликвидации или реорганизации правотворческого органа».
В Нижегородской области также действует Закон «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-З. Анализ его положений, посвященных технике утраты юридической силы, позволяет выявить как существенные дефекты нормативного регулирования данного института на региональном уровне, так и недостатки при реализации его норм, в части признания утратившими силу правовых актов области или их структурных единиц.
Во-первых, согласно статье 51 Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-З, внесением изменений в закон области считается:
1) замена либо исключение слов, цифр, предложений;
2) новая редакция структурной единицы закона;
3) дополнение структурными единицами закона;
4) дополнение структурной единицы закона новыми словами, цифрами или предложениями;
5) приостановление действия закона или его структурных единиц;
6) продление действия закона или его структурных единиц;
7) исключение структурных единиц не вступившего в силу закона;
8) признание утратившими силу отдельных структурных единиц закона.
Закон «О внесении изменений в закон Нижегородской области “О муниципальной службе в Нижегородской области”» предполагает признание утратившей силу строки. Строка не является структурным элементом нормативного акта и она не может быть признана утратившей силу, поэтому в подобных случаях вносить изменения необходимо следующим образом:
Пример:
«2) в приложении 1:
а) в разделе «Ведущие должности муниципальной службы (группа 3)» части I:
строку
«Помощник (советник) главы муниципального образования города Нижний Новгород»
исключить».
Во-вторых, согласно части 3 статьи 51 Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области», «если в закон области вносится значительное число изменений, то он может быть принят в новой редакции». Иными словами — речь идет о так называемой замене или косвенной отмене нормативного акта. Обосновывая точку зрения о том, принятие нового акта, с началом действия которого старый теряет юридическую силу, то есть косвенная отмена — это не лучший способ утраты силы актом и в какой-то степени является свидетельством неотработанной юридической техники, предлагаем дополнить редакцию части 3 статьи 51 Закона следующими словами: «Если в закон области вносится значительное число изменений, то он может быть принят в новой редакции с обязательным признанием предыдущего акта утратившим силу».
В-третьих, Закон «О нормативных правовых актах Нижегородской области» содержит статьи, предусматривающие прекращение действия закона и утрату им силы.
В части 3 статьи 41 говорится: «Закон области прекращает свое действие в случаях: 1) истечения срока, на который было рассчитано действие закона; 2) признания закона утратившим силу другим законом области; 3) признания решением суда закона противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу области, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу или в иной срок в соответствии с решением суда».
Часть 1 статьи 48 гласит:
«Нормативный правовой акт или его отдельные положения утрачивают юридическую силу в случаях:
1) истечения срока действия нормативного правового акта или наступления события, при котором акт считается утратившим силу;
2) признания акта или его отдельных положений утратившими юридическую силу принявшим его органом (должностным лицом);
3) признания нормативного правового акта утратившим юридическую силу по решению суда в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
4) в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством области».
В такой ситуации законодатель должен в тексте акта разграничить понятия «прекращение действия» и «утрата юридической силы». В научном мире уже длительное время ведутся дискуссии по вопросу соотношения этих двух феноменов, ученые не приходят к единому мнению, поэтому вряд ли целесообразно в законе субъекта выделять оба эти понятия. Не вносят ясности и позиции законода-
телей других субъектов Российской Федерации, где приняты законы «О правовых актах», «О правотворчестве».
Так как в Российской Федерации не принят закон о нормативных правовых актах, сделать вывод о законодательной регламентации употребления соответствующих понятий не представляется возможным. На основе анализа определенной категории нормативных актов можно заключить следующее: на уровне Федерации нормативные акты утрачивают силу путем издания соответствующего документа о признании их таковыми. Термин «прекращение действия» используется только в отношении соглашений и международных договоров. Считаем достаточным содержания в Законе «О нормативных правовых актах Нижегородской области» статьи об утрате актами юридической силы, с указанием полного перечня оснований для этого.
В связи с этим предлагаем признать утратившей силу часть 3 статьи 41 Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области» от 10 февраля 2005 года № 8-З.
В-четвертых, не совсем понятным является разделение на протяжении всего текста Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области» понятий «закон» и «нормативный правовой акт»: в главе 6, судя по названию, речь должна идти о всех нормативных правовых актах, но статья 51 этой главы регламентирует порядок внесения изменений в закон области. Также и статья 41 называется «Вступление в силу закона области». Таким образом, можно сделать вывод о существовании пробела в правовом регулировании порядка вступления в силу подзаконных актов области и внесения в них изменений.
В-пятых, Закон от 11 марта 2004 года № 20-З «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Нижегородской области» состоит из 5 статей, статьи 2, 3, 4 полностью дублируют статьи 39, 40, 41 Закона от 10 февраля 2005 года № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» соответственно.
Дублирование образует множественность правил по одному вопросу. Строго говоря, дублирование не рассогласовывает систему права и потому не ставит правоприменителя в ситуацию выбора норм, как при коллизии. Дублирование может оказать позитивное действие в случаях, когда положения, имеющие принципиальное политическое и юридическое значение, повторяются на разных иерархичных уровнях права с целью придания системе права свойств единства и стабильности. В данном случае повторение норм в актах равной юридической силы является неоправданным и превращается в дефект, который не исчерпывается только лишь «засорением» правовой материи. Он порождает трудности у самих законодателей при дальнейшей работе с актами, в частности, вслед за изменением основного нормативного правового акта должны изменяться и дублирующие акты, а для этого требуется весьма значительное время.
Например, Закон Нижегородской области от 11 мая 2010 года № 80-З признал утратившими силу часть 3 статьи 3 Закона «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Нижегородской области» и часть 3 статьи 40 Закона «О нормативных правовых актах Нижегородской области», содержащие одинаковые предписания, то есть законодателю приходится выполнять двойную работу.
Так как Закон от 10 февраля 2005 года № 8- З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» содержит более полное правовое регулирование отношений, связанных с разработкой, принятием, вступлением в силу и утратой силы нормативных актов Нижегородской области, предлагаем признать утратившим силу закон от 11 марта 2004 года № 20-З «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Нижегородской области».
К настоящему времени в Нижегородской области действует более 1600 законов, в их числе — более 1000 законов о внесении изменений, и более 100 законов о признании утратившими силу. Нужно отметить, что техника признания законов Нижегородской области утратившими юридическую силу также не свободна от дефектов. Проанализируем некоторые из них.
Во- первых, отсутствие единообразия в оформлении названий законов об утрате юридической силы.
Так, в практике Законодательного собрания Нижегородской области — принятие законов со следующими наименованиями:
— Закон Нижегородской области от 9 сентября 2005 года № 125-З «О признании утратившими силу отдельных законов Нижегородской области»;
— Закон Нижегородской области от 1 июня 2005 года № 65-З «О признании утратившими силу отдельных законодательных актов Нижегородской области»;
— Закон Нижегородской области от 10 июля 2003 года № 55-Зэ «О признании утратившими силу отдельных актов законодательства Нижегородской области».
Не считаем, что данный недостаток приводит к трудностям в правоприменении, однако свидетельствует о достаточно «легкомысленном» отношении законодателей области к технике признания юридических актов утратившими силу, что может сказываться на других важных аспектах деятельности по приведению законодательства области в соответствие с изменяющимися реалиями общественной жизни.
В Нижегородской области было принято два закона, содержащих положения об отмене нормативных предписаний.
Закон Нижегородской области от 21 июня 2001 года № 194-З «Об отмене частично или полностью некоторых законов Нижегородской области» был издан до появления Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов (2003 г.) и, несмотря на название, содержит предписание об утрате силы актом, а не о его отмене, в связи с этим нашей критике подвергнется другой законодательный акт, изданный в 2009 году, подразумевающий отмену нормативного акта.
Закон Нижегородской области от 1 декабря 2009 года № 218-З «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Закона Нижегородской области “О мерах социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области”» и об отмене Закона Нижегородской области «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Закона Нижегородской области “О мерах социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области”».
Пункт 79 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов предполагает: «Для приведения законодательных актов в соответствие с вновь принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом, устранения множественности норм по одним и тем же вопросам готовятся предложения о приведении законодательства в соответствие с вновь принимаемым законодательным актом путем признания законодательных актов (их структурных единиц) утратившими силу»1.
Пункт 102 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов содержит следующее положение: «Если законодательный акт еще не вступил в силу, а необходимость в нем отпала, применяется термин “отменить”»2.
Законодатель использовал термин «отменить» по отношению к вступившему в силу и действующему (в течение 4 месяцев) нормативному акту, как видится, с целью фиксации особого случая лишения акта юридической силы — отмены со дня его принятия.
На наш взгляд, перед нами факт превышения полномочий субъектов, принявших данный нормативный правовой акт. Лишение юридического акта силы с момента его принятия означает его недействительность, основаниями признания его таковым являются: несоответствие Конституции РФ, Уставу Нижегородской области, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Единственным субъектом, который вправе признать акт недействительным с момента принятия, является Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П пришел к выводу о том, что статья 125 Конституции содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия — Конституционный Суд РФ полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция РФ такими полномочиями не наделяет. Даже решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
Во-вторых, более значительным недостатком является неуказание источников официального опубликования законодательных актов, их структурных единиц при признании их утратившими юридическую силу.
Пункт 32 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов содержит следующее положение: «Если в законодательный акт вносятся изменения или законодательный акт признается утратившим силу, то обязательно указывается источник его официального опубликования».
Там же пункт 47 предусматривает: «При признании законодательного акта утратившим силу указываются следующие источники официального опубликования:
1) при признании утратившим силу законодательного акта или его структурных единиц указывается источник их официального опубликования;
2) при признании утратившим силу законодательного акта в неотделимой части (не выделенной в самостоятельную структурную единицу) указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
1 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490.
2 Там же.
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;
3) при признании утратившим силу не всего законодательного акта, а его структурной единицы в неотделимой части (не выделенной в самостоятельную меньшую структурную единицу) указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования признаваемой утратившей силу в неотделимой части структурной единицы законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в данную структурную единицу»1.
Таким образом, независимо от того, утрачивает ли акт свою силу полностью либо частично, обязательным является указание в перечне источника официального опубликования акта (газета «Нижегородские новости»).
В заключение систематизируем ряд правил юридической техники признания нормативных правовых актов утратившими силу:
1. В связи с принятием акта подлежат признанию утратившими силу все ранее принятые нормативные правовые акты или их структурные части, если они противоречат включенным в новый акт нормам права или поглощаются ими.
2. При признании утратившим силу акта вышестоящего уровня подлежат признанию утратившими силу акты нижестоящего уровня, принятые в его реализацию. Данное требование также распространяется на случаи, когда из акта вышестоящего уровня исключаются отдельные нормы, в реализацию которых приняты акты нижестоящего уровня.
3. Перечень актов и их частей, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием акта, должен содержаться либо в самом акте, либо в акте о порядке введения его в действие.
4. При признании структурных единиц действующего акта утратившими силу такие части из действующего акта исключаются, но их номера сохраняются. К сохранившемуся номеру добавляется ссылка на акт о признании акта (или его части) утратившим силу. Нумерация сохранившихся структурных частей не изменяется.
5. При значительном числе актов (три или более) или их частей (глав, статей, пунктов и подпунктов), подлежащих признанию утратившими силу, в связи с принятием нового акта и имеющих более низкий уровень, чем новый акт, уполномоченный орган поручает соответствующим государственным органам принять (издать) акты о признании утратившими силу их актов с указанием срока принятия (издания). Проект такого поручения подготавливается органом, вносящим в уполномоченный орган проект нового акта.
6. Если акт утратил юридическую силу не полностью, он включается в перечень для признаний утратившим силу только в части, противоречащей вновь принятому акту или поглощенной последним.
7. Если признанию утратившими силу подлежат отдельные пункты полностью, а другие только в определенной части, то сначала указываются пункты, подлежащие признанию утратившими силу полностью.
8. Подлежат признанию утратившими силу также акты, дублирующие нормы других актов и не содержащие новизны.
9. Подлежат признанию утратившими силу, как основной акт, так и акты (или их части), которыми в его текст были внесены изменения и дополнения. В случаях неоднократного изменения редакции какого-либо акта (статьи, пункта, подпункта, абзаца), подлежащего признанию утратившим силу полностью, в перечень включаются в виде самостоятельных пунктов все акты об этом, в том числе промежуточные акты, изменявшие редакцию.
10. В случае, если актом признаются утратившими силу другой акт или его часть, в которых предусматривалось признать утратившими силу ранее принятые акты, последние не возобновляют свое действие.
11. Не вступившие в силу акты не могут быть признаны утратившими силу. При необходимости такие акты должны быть отменены.
12. В перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, не включаются законы (структурные элементы законов) временного характера, срок действия которых истек. Законы (структурные элементы законов) временного характера подлежат включению в перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, в случае, если срок их действия не истек. Если действие закона временного характера или его структурного элемента было продлено на неопределенный срок, то в перечень включается как основной закон, так и закон, продляющий действие основного закона.
1 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18 ноября 2003 года № вн2-18/490.
13. В случаях, когда в актах, наряду с нормами временного характера, срок действия которых истек, содержатся нормы постоянного действия и все эти нормы подлежат признанию утратившими силу, в перечень включается весь акт в целом.
14. В случае если статья (пункт) акта содержит указание на приложение, которое подлежит признанию утратившим силу, то в перечень включается только данная статья (пункт), а приложение отдельно не оговаривается.
15. В случае если в статье (пункте) акта наряду с утверждением приложения содержится норма, касающаяся других вопросов, сохраняющих значение, а приложение подлежит признанию утратившим силу полностью, то в перечень включается данный пункт в части, относящейся к приложению, а приложение отдельно не оговаривается.
16. Если приложение подлежит признанию утратившим силу частично, то в перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, включаются только структурные элементы приложения.
Дефекты нормативного регулирования института утраты силы правовых актов в Нижегородской области присущи также и законодательству других регионов. Описанные выше технико-юридические правила оформления признания законов утратившими силу позволят усовершенствовать эту процедуру, поскольку она является эффективным инструментарием улучшения качества правового регулирования общественных отношений. В настоящее время принимается множество новых правовых актов всех уровней, что неизбежно влечет необходимость утраты силы или внесения изменений во все другие акты, которые противоречат их содержанию. В этой связи федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», необходимость принятия которого поддерживается многими учеными и юристами-практиками, станет главным источником основных правил юридической техники вообще и техники утраты силы — в частности, что несомненно позитивно скажется не только на качестве подготовки и оформления правовых актов как документов, так и на их содержании.
