CC BY
73
Чапрак A.A. Социально-педагогический портрет курсанта-первокурсника вуза МВД
TPMsvHa молодого vvtHoro
тельского состава над раскрытием потенциала курсанта в период обучения.
Примечания
1. См.: Грибанов А.В. Педагогические условия социального становления личности курсанта вуза МВД России: дис. ... канд. пед. наук. Кострома, 2006.
2. Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии [Электронный ресурс]. 11Р1_: http://yanko.lib.ru/books/psycho/ rubinshteyn=osno vu_obzhey_psc.pdf
3. См.: Божович Л.И. Проблемы формирования личности: Избранные психологические труды / под ред. Д.И. Фельдштейна. Изд. 2-е, стереотип. М.; Воронеж, 1997.
4. Выготский Л.С. Собрание сочинений: в 6-ти т.; Т. 4, ч. 2 [Электронный ресурс]. URL: http://www.myword.ru
5. Гладышева И.А. Педагогические условия социальной ответственности у студентов негосударственного вуза: дис. ... канд. пед. наук. Кострома, 2006.
6. См.: Пигузова H.H. Теоретические основы развития диалогового мышления учащихся в процессе обучения истории [Электронный ресурс]. URL: http://www.herzen. spb.ru/img/files/m1 ch a/m etodika/Teo reticheskie_os no vai. pdf
7. Лисовский В.Т. Ценности жизни и культуры современной молодежи (социологическое исследование) // Тугариновские чтения. Материалы научной сессии. Серия «Мыслители». Вып. 1 . СПб., 2000. С. 40—44.
A.B. Шухарева
Шухарева Анна Васильевна — преподаватель кафедры гражданского права и процесса, Нижегородская академия МВД
России (603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д. 3)
E-mail: [email protected]
Мониторинг утративших силу нормативных правовых актов как средство повышения эффективности современного правотворчества
Данная статья посвящена анализу правового мониторинга как средства выявления и учета документов, утративших свою регулятивную ценность. Автором исследуется предложение по введению рейтинга правовых актов, обосновывается необходимость формирования федерального регистра утративших силу нормативных правовых актов. Анализу подвергается практика проведения ревизии правовых актов различных уровней, принятых в СССР и действующих до сих пор.
This article analyzes the legal monitoring as a means of identifying and accounting acts, which have lost their regula-toryvalue. The author examines a proposal to introduce legislation rankings, and the necessity of the formation of the federal register expired regulations. The author analyzes the subject of the audit practice of acts of different levels adopted in the USSR, which are still in effect.
В ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а также докладах Совета Федерации неоднократно затрагивалась тема правового мониторинга, отмечалось его огромное значение. Мониторинг законодательства признают наиболее рациональным и перспективным способом как повышения эффективности правового регулирования в целом, так и функционирования отдельных институтов права.
Отмечая необходимость совершенствования процедуры мониторинга правовых актов, имеющего целью определение утративших силу документов а также прекративших свое регулятивное воздействие на общественные отношения, нужно указать на положительную практику такой деятельности, сложившуюся, в частности, в органах судебной власти. Так, согласно Приказу Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 января 2001 года № 10 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения фондов правовой информации в системе
Судебного департамента», на первой странице документа, которым признаются утратившими силу другие акты, в правом верхнем углу ставится простым карандашом буква «И» (документ имеет статус изменяющего).
В Судебном департаменте на хорошую плановую основу поставлен процесс формирования картотеки утративших силу актов. «При полной утрате силы нормативным актом — все листы с текстом акта перечеркиваются по диагонали непрерывной линией и в верхней части титульного листа делается запись “у.с.”». При этом учетная карточка на этот акт перечеркиваются непрерывной красной линией по диагонали, а в верхней части карточки делается такая же запись, как на акте. После этого карточка ставится в специальный раздел картотеки для утративших силу и отмененных актов. В этот же раздел относятся карточки на акты, нормативное содержание которых исчерпывается внесением изменений в утратившие силу и отмененные акты.
Если утрачивает силу структурная единица акта (статья, пункт, подпункт, абзац), то непрерывной линией перечеркивается только соответствующий текст и запись делается на полях, напротив структурной единицы акта. В карточке делается соответствующая отметка.
При частичной утрате силы актом в целом текст не перечеркивается, а в верхней части первого листа бумажного носителя делается запись «ч.у.с.». При частичной утрате силы структурной единицей акта соответствующая запись делается на полях, напротив структурной единицы акта1.
Признавая несомненную перспективность такой деятельности, позволяющей вести полноценный учет утративших силу правовых актов, отметим, что эта практика не получила широкого распространения в других государственных структурах. Считаем целесообразным становление системы оценки и анализа утративших силу законодательных и подзаконных актов частью работы всех уполномоченных на их принятие органов, включение в круг их полномочий ведение мониторинга таких юридических документов. И хотя речь о мониторинге правовых актов ведется Советом Федерации ежегодно в своих докладах — институту утраты силы правовых актов не уделено внимания ни в одном из них.
Интерес может представлять следующая новелла института мониторинга правовых актов, предложенная Советом Федерации РФ. Им выдвинута идея рейтинга законов, принятых в течение парламентского года.
В развитие этой идеи ниже предлагается ряд подходов к определению законов года в нескольких номинациях, по ряду критериев, например, наилучший или наихудший закон года, самый популистский или самый социально значимый, просто полезный закон и т. д.
По данным социологического опроса, проведенного в рамках сети Интернет на странице Совета Федерации, его посетители, ознакомившись с объективной разноплановой многоаспектной информацией о принимаемых законах, предложили классифицировать нормативные правовые акты по следующим параметрам:
— наиболее ожидаемые;
— наиболее успешно реализуемые;
— наиболее социально ориентированные;
— наиболее цитируемые в СМИ;
— наиболее лоббистские;
— наиболее противоречивые;
— наиболее популистские;
— наиболее коррупциогенные;
— наименее финансово (ресурсно) обеспеченные;
— наименее рыночные;
— наименее ясные;
— наименее экологичные;
— наименее справедливые2.
Мы убеждены, что использование такой шкалы оценки правовых актов позволит систематически выявлять дефекты законодательства, так называемые неработающие акты, а перед властью будет
обостряться проблема решения судьбы несправедливых законов, вплоть до утраты ими силы.
Например, Федеральное Собрание РФ принимает закон или поправки в закон, которые абсолютно не нужны, поскольку регулируют отношения, уже урегулированные нормами иного нормативного правового акта, или, наоборот, есть насущная потребность в принятии того или иного закона, а он по неизвестным причинам долгое время отлеживается на полках архивов и т. д. К сожалению, «черные» законодательные технологии приводят к принятию некачественных, невостребованных, противоречащих истинным целям законов, к внедрению в правовую систему ложных норм, реализация которых окажется невозможной или затруднительной.
Применение приемов и средств законодательной техники должно вести к повышению качества закона, его престижности и социальной полезности. Но нередко возникают и прямо противоположные примеры, когда принимается заведомо недействующий закон, неэффективный закон, что вызывает возмущение в социально-правовой среде и порождает «мертвое», или «заплатное», законодательство.
В настоящее время идет процесс творческого поиска единых критериев оценки закона, определяющих его рейтинг. Крайне непросто выработать такие критерии, поскольку законотворчество — очень деликатная материя. «По большому счету, принятый закон — это плод коллективного творчества, и к нему необходимо иметь уважение как со стороны законодателей, так и со стороны правоприменителей и граждан, на которых будут распространяться те или иные нормы. Уважение к закону со стороны общества возможно только тогда, когда закон будет понятен, доступен и открыт для ознакомления и восприятия людей»3.
Также особое значение следует придавать юридической экспертизе нормативных правовых актов, закрепляющих утрату силы иных документов, позволяющей выявить технико-юридические дефекты утраты силы, факты неоправданной отмены акта, злоупотребления своими полномочиями и т. п.
Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Минюста России от 29 октября 2003 года № 278, предлагают:
«При проведении юридической экспертизы актов, признающих утратившими силу другие акты, рекомендуется оценивать компетенцию органа, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате отмены акта.
Не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.
Одним из признаков несоответствия правового акта федеральному закону является:
— принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона»4.
Правовые акты, в период своего действия нарушающие права граждан, могут быть признаны
Шухарева А.В. Мониторинг утративших силу нормативных правовых актов как средство повышения эффективности современного правотворчества
Шухарева А.В. Мониторинг утративших силу нормативных правовых актов как средство повышения эффективности современного правотворчества
утратившими силу к моменту оспаривания их в суде, и практика решений судов в таких случаях не однозначна. Отказ в принятии заявления об оспаривании нормативного акта по причине утраты им силы, несомненно, является ущемлением права гражданина на самозащиту. В связи с этим считаем возможным предусмотреть возможность экспертизы актов, отменяемых уполномоченными органами на предмет наличия факта злоупотребления обязанностями с целью скрыть нарушение чьего-либо права.
Кроме мониторинга утративших силу правовых актов рациональным средством повышения эффективности института утраты юридической силы станет создание федерального регистра утративших силу нормативных правовых актов всех уровней. Отметим, что эта деятельность отнюдь не нова, так, в Министерстве юстиции РФ ведутся несколько видов регистров, один из них — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями5.
В 2004 году Министерством юстиции даны Разъяснения по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно этим разъяснениям, в федеральный регистр кроме реквизитов, текстов, а также источников официального опубликования правовых актов, включаются дополнительные сведения.
К ним относятся:
— экспертные заключения Минюста России и территориальных органов Минюста России;
— постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности правовых актов;
— решения судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения независимо от результата рассмотрения жалоб;
— решения и постановления арбитражных судов;
— решения и постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;
— информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления, заявления в суд);
— предписания Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих федеральному законодательству;
— заключения (письма) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
— указы Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта6.
За признанием правового акта неконституционным следует утрата его юридической силы. Признание акта недействующим влечет обязанность уполномоченных органов признать акт утратившим силу. Данные прямое и косвенное (соответственно) основания утраты силы правовых актов вызывают наибольшие дискуссии у теоретиков и практиков-юристов, поэтому ведение реестра документов, так или иначе приводящих к утрате силы правовыми актами, позволит достичь полной определенности, недопущения возможности применения к общественным отношениям акта, утратившего силу.
В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации, кроме успешного составления и ведения федерального регистра, важно обеспечить полноценный доступ к его базе данных. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является частью портала «Нормативные правовые акты Российской Федерации». Министерство юстиции обеспечивает доступ к сведениям о нормативных правовых актах:
— Федерального законодательства;
— Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
— Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
— Фонда международных документов и соглашений;
— Реестра уставов муниципальных образований и реестра муниципальных образований;
— Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
На портале представлены как текущие редакции нормативных правовых актов, так и предыдущие. Кроме того — доступны дополнительные сведения: информация о юридической экспертизе, опубликовании и обнародовании и т. д.7
Однако по материалам того же электронного ресурса — опрос общественного мнения, проведен-
ный в первом полугодии 2009 года среди 160 посетителей сайта, показал, что более 50% из них не удовлетворены качеством работы портала доступа к нормативным правовым актам Российской Федерации, у 30% участников опроса возникли сложности с поиском интересующих актов. Следует заметить, что самая поздняя редакция Уголовного кодекса РФ, доступная для ознакомления посетителям портала, — 19 января 2010 года, что недопустимо.
Для мониторинга эффективности работы по обеспечению населения правовой информацией следует провести аналогичный опрос мнения посетителей сайта, с более развернутыми вариантами ответов и возможностью внесения предложений по улучшению ее качества.
В целом, создание и реализация единой государственной информационной системы является необходимой мерой для устранения несогласованности и противоречий, восполнения пробелов и отмены устаревших актов, обеспечения единообразного толкования правовых норм.
Устранение значительной части дефектов законодательства, выражающихся в имеющихся противоречиях и неоправданном дублировании правовых норм, возможна за счет ревизии и частичной инкорпорации советской нормативной правовой базы — правовых актов различных уровней, принятых в СССР и действующих до сих пор. Заместитель министра юстиции России Виктор Евтухов считает, что «это в дальнейшем обеспечит стабильность и системность российского права. В результате чего законодательство, несмотря на свое многообразие, станет более доступным для граждан»8.
По его словам, мероприятия по инкорпорации осуществляются на основании ежегодного плана, который утвержден министерством с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти и региональных органов государственной власти субъектов РФ. О результатах работы по инкорпорации необходимо будет ежегодно докладывать президенту страны.
«В ряде стран до сих пор действуют законы и 19 века. Но у нас своя история. По словам представителей Минюста, в России за прошедший век мы фактически трижды в той или иной степени кардинально меняли законодательство, причем переписывали его нередко ценой жизней тысяч людей, ценой глобальных геополитических потерь. Так что сейчас речь должна идти об эволюции законодательства — его инкорпорации, кодификации, своевременном обновлении, но никак не о революционной ломке»9.
На наше обращение в Министерство юстиции РФ по вопросу проведения ревизии советских актов от 14 февраля 2012 года № 17-10513/12 Департаментом законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения были даны следующие пояснения. По предварительной оценке Минюста России насчитывается более 45 000 актов СССР и РСФСР, охватывающих все сферы жизнедеятель-
ности, часть из которых противоречит Конституции Российской Федерации и иным актам федерального законодательства.
Учитывая изложенное, в настоящее время не представляется возможным однозначно определить срок, в течение которого все акты СССР и РСФСР будут переработаны. Деятельность по инкорпорации будет осуществляться поэтапно и предполагает отбор, проведение правовой экспертизы правовых актов СССР и РСФСР на предмет соответствия действующему законодательству, оценку правоприменительной практики, уточнение информации о статусе действия, источниках официального опубликования, а также актуальности действующих редакций.
Во исполнение распоряжения на основании предложений федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приказом Минюста России от 13 октября 2011 года № 357 утвержден План мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2011 год с прилагаемым к нему Перечнем правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации и (или) признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации в 2011 году.
Согласно утвержденному плану мероприятий, в 2011 году федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлялся отбор и правовая экспертиза правовых актов СССР и РСФСР, изданных в период с 1917 по 1930 года.
Подготовку соответствующих проектов правовых актов Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти в установленной сфере деятельности и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке законодательной инициативы.
В подготавливаемых проектах акты СССР подлежат признанию недействующими на территории Российской Федерации, а акты РСФСР — утратившими силу.
Таким образом, в настоящее время началась грандиозная ревизия советского наследия — правовых актов целой эпохи. Этот процесс поставлен на хорошую плановую основу, что позволяет с уверенностью говорить о ее будущей эффективности. Возможно, к ее результатам мы сможем отнести и исчезновение такого феномена, упоминающегося многими правоведами, как «фактически утратившие силу акты по причине их устарелости», так как в поддержку своей точки зрения ученые приводят лишь тексты правовых актов советского времени, не имеющие предмета регулирования в современной России.
Шухарева А.В. Мониторинг утративших силу нормативных правовых актов как средство повышения эффективности современного правотворчества
Шухарева А.В. Мониторинг утративших силу нормативных правовых актов как средство повышения эффективности современного правотворчества
Примечания
1. См.: Об утверждении Инструкции по делопроизводству в аппарате Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 15 июня 2007 года № 76 // Текст приказа официально опубликован не был.
2. См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2008. С. 560—561.
3. Там же. С. 562.
4. Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Минюста РФ
от 29 октября 2003 года № 278 // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
5. Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 года № 904 // СЗ РФ. 2000. № 49, ст. 4826.
6. Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Минюста РФ от 12 января 2004 года № 5 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 8.
7. 11Р1_: http://www.zakon.scli.ru (дата обращения: 03.06.2013).
8. Российская газета. 2012. 17 января.
9. Там же.
