CC BY
241
ДЕФЕКТЫ ТЕХНИКО-ЮРИДИЧЕСКОГО ОФОРМЛЕНИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Л.Ф. Апт, Л.И. Киричкова
Апт Людмила Фалъковна — кандидат юридических наук, заслуженный юрист, РФ, началъник отдела систематизации законо-дателъства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федералъного Собрания Российской Федерации
Киричкова Людмила Ивановна — главным консулътант отдела систематизации законодателъства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федералъного Собрания Российской Федерации
Мониторинг юридико-технического оформления федеральных законов (обзор)
Способность законов достигать целей, на которые они рассчитаны, зависит в том числе от правильного юридико-технического оформления правовых норм, их содержащих, а также иных структурных элементов — наименования, преамбулы,примечания,приложения как одного федерального закона, так и целых институтов федерального законодательства. Наблюдение, анализ и оценка качества федеральных законов с позиций юридической техники позволяют выявлять и в дальнейшем отслеживать недостатки, связанные с их оформлением, способные негативно повлиять на правоприменительную практику1.
В процессе текущей экспертной деятельности накопленные и обобщенные данные являются основой для формирования оценки о качестве федерального законодательства за определенный период. Таким образом, проводимый отделом систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации мониторинг юридико-технического оформления федеральных законов позволяет обозначить и наиболее распространенные дефекты современного законотворчества.
Федеральные законы, принятые в 2008 году, также как и в 2007 году, содержат целый ряд серьезных недостатков юридико-технического характера. Их изложение составляет содержание данного обзора.
Особое значение в современном правотворчестве имеет правильная регламентация субъектов, на которых рассчитаны предписания федеральных законов.
Согласно советской практике правотворчества, в текстах федеральных законов в качестве субъектов фигурируют «граждане» вместо «физических лиц». Наблюдается так же, как и в законах 2007 года, тенденция использования термина «гражданин» как основного базового понятия для обозначения всех категорий физических лиц: иностранных граждан, лиц без гражданства — субъектов права, на которых распространяется правовое предписание. В настоящее
время под юрисдикцией Российской Федерации находятся не только граждане России, но и иные физические лица: мигранты, предприниматели без образования юридического лица, лица без гражданства и т. п. Представляется ошибочным использование данного понятия без точного раскрытия его содержания, либо оговорки в отношении иных категорий физических лиц.
Подобные дефекты, связанные с ошибочным обозначением субъектов правовой деятельности, можно встретить в Федеральном законе от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст.3617).
Имеются формальные несоответствия содержательных моментов текста, а именно, преамбулы Федерального закона и пункта 18 части третьей статьи 3 «Цели деятельности, задачи и функции Фонда» в части указания одного из субъектов права, на которого распространяются предписания Федерального закона (в преамбуле речь идет о «физических лицах», в п. 18 ч. 3 ст. 3 — о «гражданах»), что существенно сужает сферу действия целого ряда норм.
В последнее время законодательная практика часто подвергает изменениям федеральный закон, срок действия которого еще не наступил. В тоже время сроки вступления в действие основного и изменяющего законов различаются. По правилам законодательной техники, которые являются аксиоматичными, изменяющий акт не может вступать в действие ранее основного. Иное породит соответствующие неопределенности в правоприменительной практике. Однако ряд нормативных установлений изменяющего федерального закона носит характер самостоятельных положений и согласно своему содержанию создает «иллюзию» самостоятельного действия, которая в правоприменении, на наш взгляд, создает немало коллизий.
Так, федеральные законы — Федеральный закон «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и
2010 годов» — пользуются тем же инструментарием, что еще больше запутывает процесс правоприменения, образуя в системе отечественного законодательства внутренние коллизии.
Факт несовпадения сроков вступления в силу взаимосвязанных федеральных законов наглядно демонстрирует отсутствие необходимой связи между нормами основного и изменяющего его закона в их содержании, что противоречит принципу системности, на что указывалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года2.
Существенный цикл ошибок связан с ненадлежащим использованием понятий и их толкованием в нормативно-правовых предписаниях.
Федеральным законом от 26 марта 2008 года № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 13, ст. 1184) вводится новое определение понятия «документ», существенно меняющее его прежнее содержание. В то же время Федеральным законом не предусмотрено внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 1, ст. 2), содержащий определение понятия «документ», идентичное представленному в предыдущей редакции Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов». Несоответствие определений одного и того же понятия в базовых федеральных законах может вызвать негативные последствия в различных сферах правового регулирования, в том числе в такой важной, как информационная.
Обращает на себя внимание также не всегда качественное использование понятий, излагаемых в федеральных законах. При дополнении статьи 7 основного Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 33, ст. 3418) пунктом 1.3, сформулированным в Федеральном законе «О внесении изменений в статьи 5 и 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», закреплено регулирование понятия «повышенное внимание». Однако его содержание не раскрывается: трудно понять, в каких действиях оно может быть выражено.
В Федеральном законе от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие
стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 18, ст. 1940) по сравнению с действующим регулированием меняется определение понятия «иностранный инвестор», под него в вышеуказанном законе подпадают и российские предприятия, находящиеся под контролем иностранных инвесторов. Однако, избранная форма изложения определения данного понятия, закрепленная в части второй статьи 3, не является правильной. Значение понятия и его толкование в юриспруденции — не одно и то же. Во второе входит не только само разъяснение его законодателем, но и отдельные регламентирующие моменты, которые подвергаются изменениям гораздо чаще, чем само определение, помещенное в начальных статьях федеральных законов. Проследить подобные «частицы» изменений достаточно сложно.
Таким образом, формулировка «понятие используется в значении других федеральных законов» неприемлема. В правотворческой практике подобная форма изложения будет препятствием при внесении изменений, касающихся иных элементов определения «иностранного инвестора». Помимо этого момента, можно предположить, что основные неувязки возникнут в правоприменительной практике. Трудности подобного рода возникнут и при систематизации законодательства, так как разместить часть вторую статьи 3 можно и нужно в разные разделы свода или собрания законодательства.
До сих пор не решен вопрос об указании источников официального опубликования федеральных законов о ратификации уставов, конвенций, договоров, соглашений и т. п. при ратификации протоколов, вносящих изменения и дополнения в тексты международных актов. Тем самым игнорируются принципиальные положения законотворческой практики национальной правовой системы, призванные обеспечить соблюдение и защиту прав человека и гражданина в Российской Федерации, закрепленные в частях 3 и 4 статьи 15 и части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации.
Международные акты, ратифицированные во времена СССР не подлежали обязательному официальному опубликованию, хотя отдельные международные акты публиковались в «Ведомостях...». Опубликование же в сборниках действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами, следует признать как официозное, которое тем не менее в настоящее время не подменяет официальное. Длительность их действия дает основание к постановке вопроса о наличии пробела в правовой системе Российской Федерации в части официального опубликования подобных актов.
Помещение же текстов этих актов в общедоступных справочных правовых системах не придает им официальный характер.
Этот же момент требует фиксации и в Федеральном законе от 29 марта 2008 года № 32-ФЗ «О ратификации протокола к Соглашению о партнерстве и
сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, учитывающего присоединение Республики Болгарии и Румынии к Европейскому союзу» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 13, ст. 1188).
Согласно конституционному положению о вхождении международных договоров в правовую систему Российской Федерации, представляется не требующим доказательства необходимость официального опубликования, как самих международных договоров, так и федеральных законов, их ратифицирующих. Вышеуказанное Соглашение, к которому ратифицируется протокол, было официально опубликовано в Собрании Законодательства Российской Федерации, 1998, № 16, ст. 1802.
Учитывая, что ратифицируемый протокол признается неотъемлемой частью Соглашения и вносит изменения в состав его участников, а следовательно и в регулируемые отношения, представляется необходимым указание источников официального опубликования как самого Соглашения, так и всех изменений, ранее внесенных в Соглашение и ратифицированных Российской Федерацией.
Юридико-техническая экспертиза Федерального закона от 22 июля 2008 года № 130-ФЗ «О принятии Поправки к Конвенции о физической защите ядерного материала» (Собрание законодательства Российской Федерации , 2008, № 30, ст.3586) показала, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 мая 1983 года № 9236-Х «О ратификации Конвенции о физической защите ядерного материала» был официально опубликован в Ведомостях Верховного Совета СССР 11 мая 1983 года, № 19, ст. 283, а сама Конвенция была официально опубликована в Ведомостях Верховного Совета СССР 6 мая 1987 года, № 18, ст. 239. Данные источники официального опубликования согласно положениям действующей Конституции Российской Федерации следовало указать в тексте рассматриваемого Федерального закона.
Аналогичная ситуация с Федеральным законом от 14 июля 2008 года № 114-ФЗ «О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между государствами- членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористичес-кой структуре, подписанное 7 июня 2002 года в городе Санкт-Петербурге (Российская Федерация)» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 29, ст.3414).
Федеральный закон от 5 марта 2004 года № 7-ФЗ «О ратификации Соглашения между государствами-членами Шанхайской организации сотрудничества о Региональной антитеррористической структуре» был официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 2004, № 10, ст. 833, а само Соглашение было официально опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации, 2004, № 48, ст. 4692.
В Федеральном законе «О ратификации Факультативного протокола к Конвенции о правах ребенка,
касающегося участия детей в вооруженных конфликтах» источники официального опубликования Постановления Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 года № 1559-1 «О ратификации Конвенции о правах ребенка» (Ведомости СНД СССР и ВС СССР 27 июня 1990 года, № 26, ст. 497) и самой Конвенции (Ведомости СНД СССР и ВС СССР 7 ноября 1990 года, № 45, ст. 955) в тексте Федерального закона не указаны.
Следовало бы также указать источник официального опубликования Соглашения в Федеральном законе от 30 июня 2008 года № 107-ФЗ «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Сирийской Арабской Республики об урегулировании задолженности Сирийской Арабской Республики перед Российской Федерацией по ранее предоставленным бывшим СССР кредитам от 29 мая 2005 года и Дополнения к этому Соглашению от 17 января 2007 года» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 27, ст.3125).
Вышеуказанное Соглашение было опубликовано в Бюллетене международных договоров, 2007, № 3, с. 19-26.
В Федеральном законе от 16 мая 2008 года № 72-ФЗ «О ратификации Протокола по взрывоопасным пережиткам войны (Протокола V) к Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 20, ст.2257) наблюдается аналогичная ситуация: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 июня 1982 года № 7248-Х о ратификации Конвенции был официально опубликован в Ведомостях Верховного Совета СССР, 1982, № 23, ст. 411, а сама Конвенция и протоколы к ней были официально опубликованы в Ведомостях Верховного Совета СССР, 1984, № 3, ст. 50.
Следует также указать источники официального опубликования в Федеральном законе от 27 октября 2008 года № 192-ФЗ «О ратификации Протокола
о внесении изменений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года», в Федеральном законе от 7 октября 2008 года № 170-ФЗ «О ратификации Протокола между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о внесении изменений и дополнений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» от 4 октября 1997 года» и в Федеральном законе от 7 октября 2008 года № 169-ФЗ «О ратификации Дополнительного протокола к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей».
Данное требование с пониманием было воспринято учеными-юристами на конференции по проблемам, касаемым ошибок в законотворческой
практике, проходившей в мае 2008 года в Нижнем Новгороде.
В отдельных случаях отсутствует единообразие при применении приема приостановления действия закона или отдельных его норм. Это, в частности, относится к Федеральному закону «О приостановлении действия отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». Несмотря на идентичность вносимых изменений, Федеральными законами от 24.12.2002 № 176-ФЗ и от 23 декабря 2003 года 186-ФЗ приостанавливалось действие лишь статьи 1 указанного Федерального закона, в то время как все дальнейшие изменения (от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ, от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ, от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ, от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ), включая нынешнее, касаются приостановления действия указанного Федерального закона в целом.
Неверно указываются отдельные реквизиты Федеральных законов.
Что касается приведения в текстах федеральных законов источников официального опубликования нормативных правовых актов, ситуация в начале 2008 года несколько улучшилась, хотя все-таки ошибки встречались.
Но уже результаты весенней сессии показали, что ошибки в текстах законов возобновились, и тому масса примеров. В статье 3 Федерального закона от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 20, ст. 2251), следует исключить Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 48, ст. 4632, в статье 12 — Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 50, ст. 5279, а в статье 7 — Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3029; 2003, № 27, ст. 2700, 2708; 2004, № 31, ст. 3229; № 34, ст. 3533; 2005, № 1, ст. 13; № 13, ст. 1077; № 27, ст. 2721; № 30, ст.3104, 3131; 2006, № 17, ст. 1776; № 45, ст. 4641; № 52, ст. 5498; 2007, № 31, ст. 4008, 4015; № 41, ст. 4845; № 46, ст. 5553.
То же относится к статье 1 Федерального закона от 14 июля 2008 года № 116-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 29, ст. 3416): при перечислении источников официального опубликования излишне указано Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 12, ст. 1351.
Из перечня источников официального опубликования Федерального закона от 22 июля 2008 года № 142-ФЗ «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации
(Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст.3598) следует исключить следующие: Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 1, ст. 18; № 33, ст. 3421, 3429; 2002, № 22, ст. 2026; 2004, № 31 ст. 3222; 2005, № 27, ст. 2713, так как статьи 182 и 193 Налогового кодекса Российской Федерации были изложены в новой редакции (см. Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 110-ФЗ; Федеральный закон от 16 мая 2007 года № 75-ФЗ). А из перечня источников официального опубликования в статье 1 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 151-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст.3607) необходимо исключить Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 48, ст. 5807, как избыточные сведения.
Излишние источники официального опубликования указаны также в текстах Федерального закона от 22 июля 2008 года № 155-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008 , № 30, ст.3611): Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3027; 2004, № 30, ст. 3083, 3084; 2005, № 1, ст. 34; Федерального закона от 22 июля 2008 года № 144-ФЗ «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст.3600): Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 9 и 2007, № 1, ст. 37; в статье 96 Федерального закона от 23 июля 2008 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст. 3616): Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 43, ст. 5554; в статье 1 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и
2011 годов»: Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3339; 2005, № 52, ст. 5572; 2006, № 52, ст. 5503; в статье 2 того же Федерального закона: Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3487; 2004, № 27, ст. 2711; 2005, № 45, ст. 4585.
Вместе с тем при перечислении источников официального опубликования можно встретить различные варианты приведения неверных сведений по этому институту. Так, в статье 63 вышеуказанного закона ошибочно указано Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 25, а в статье 1 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 158-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодатель-
ства Российской Федерации о налогах и сборах» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст. 3614) неверно указан номер Собрания законодательства Российской Федерации за 2005 год. Вместо «№ 42, ст. 5581» следует указать «№ 52, ст. 5581»; в статье 4 неверно указан источник официального опубликования Федерального закона от 13 марта 2006 года № 39-ФЗ. Следует указать: Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 12, ст. 1233.
В статье 2 Федерального закона от 30 июня 2008 года № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 27, ст. 3126) неверно приведено Собрание законодательства Российской Федерации, 2005 № 1, ст. 25.
В пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 135-ФЗ «О внесении изменения в статью 256 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст.3591) напротив, отсутствуют необходимые источники официального опубликования, которыми вносились изменения в статью 256 части второй Налогового кодекса Российской Федерации: Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 22, ст. 2026; № 30, ст. 3027; 2003, № 1, ст. 6; 2004, № 34, ст. 3525; 2005, № 1, ст. 30; № 24, ст. 2312; 2007, № 31, ст. 4013.
В тексте Федерального закона от 4 марта 2008 года № 26-ФЗ «О внесении изменения в статью 3 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 12, ст. 1074) неверно указан номер Собрания законодательства Российской Федерации за 2001 год, № 52, ст. 4921.
Необходимо отметить, что наименования многих федеральных законов, согласно юридико-технической экспертизе, некорректны, так как понятие «законодательные акты Российской Федерации», используемое в них, относится к категории прежней законодательной деятельности, понятиям Конституции Российской Федерации 1978 года. Понятие «законодательство Российской Федерации» также отсутствует в Конституции Российской Федерации, но активно используется действующей практикой, особенно при изложении отсылочных предписаний.
Анализ положений отечественной системы законодательства свидетельствует, что данное понятие не имеет единого содержания. Его составляет массив предписаний по предмету деятельности: антимонопольное законодательство, водное законодательство, воздушное законодательство, жилищное законодательство, законодательство в области внутреннего водного транспорта, законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т. п. Поэтому отсылки в
целом к «законодательству Российской Федерации» по изложенным причинам считаем неправомерным.
Более приемлемо говорить о федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Вызывает возражение употребление словосочетаний «отдельные законодательные акты» и «некоторые законодательные акты», до сих пор встречающихся в наименованиях федеральных законов, для обозначения группы нормативных правовых актов, выбранных по определенному признаку3.
Оформление федеральных законов подчас требует большей точности и соответствия правилам «Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов». Так, оформление Федерального закона от 2 октября 2008 года № 167-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «О внесении изменения в статью
1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» могло быть более рациональным с тем, чтобы применение данных изменений не вызывало трудностей на практике. Для этого следовало внести поправки в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», сформулировав ее новую редакцию, куда вошли бы содержательно предписания Федерального закона «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», а также предусмотреть отдельной статьей утрату силы последнего. В этом случае наименование рассматриваемого Федерального закона стало бы более компактным и исключало бы повторение словосочетания «о внесении изменений».
В Федеральном законе от 2 октября 2008 года № 166-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах» отсутствует единообразие при внесении изменений в текст приложения к Федеральному закону «О ветеранах» в виде Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации. Так, Федеральным законом от 27 ноября 2002 года № 158-ФЗ «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» внесенные в раздел III Перечня приложения дополнения обозначены в качестве новых абзацев (часть 3 статьи 1 Закона).
В свою очередь, в статье 1 принятого 03.09.2008 Государственной Думой Федерального закона изменяемые положения этого же раздела Перечня именуются позициями.
Кроме того, различаются формулировки внесения изменений в один и тот же текст приложения. Федеральным законом от 27.11.2002 № 158-ФЗ дополняется раздел III Перечня приложения к Федеральному закону. Рассматриваемым Федеральным законом изменения вносятся в раздел III приложения к Федеральному закону.
В Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе-
дерации в связи с совершенствованием организации местного самоуправления» отдельные вносимые изменения делают объем структурных единиц основного Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непомерно большим, что создает трудности в правоприменительной практике ( подпункт б пункта 6 статьи 1 рассматриваемого Федерального закона); форма изложения текста отдельных статей данного Федерального закона ( использование выражения «могут возлагаться», отсылочных предписаний общего характера «действуют в части, не противоречащей.») не соответствует правотворческой практике и дает возможность использовать «каучуковые» формулировки в коррупциогенных целях.
В целом содержание систематизированных норм изменений и основного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляет собой уже не общие принципы, а конкретизацию, в частности, института референдума.
Помимо дефектов в текстах федеральных законов негативные моменты, связанные с законотворчеством, обнаруживаются и дают о себе знать при официальном опубликовании актов.
При проведении юридико-технической экспертизы Федерального закона от 23 июля 2008 года № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст. 3616), также было выявлено несоответствие текстов официального опубликования пункта 3 статьи 161 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации».
Согласно Собранию законодательства Российской Федерации (2007, № 1, ст. 21) этот пункт состоит всего из пяти абзацев. При этом изменение вносится в шестой абзац. Тогда как в Российской газете (№ 297 от 31.12.2006 года) указанный пункт 3 состоит из шести абзацев.
Отсутствие надлежащего качества можно отметить у федеральных законов о государственных корпорациях. В ряде случаев вопрос может стоять об оспаривании целого ряда норм в них, которые лишены правового характера.
Имеющая место ситуация характеризуется тем, что дефекты содержания акта более отчетливо проявляются в его юридико-техническом оформлении: специальные, исключительные нормы данного Федерального закона противоречат общим, более высокой юридической силы.
Ранее не наблюдавшиеся при проведении юридико-технической экспертизы недостатки содержат Федеральные законы о технических регламентах.
Например, в Федеральном законе от 12 июня 2008 года № 88-ФЗ «Технический регламент на мо-
локо и молочную продукцию» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 24, ст. 2801) нет четко установленной правовой формы для подобного вида федерального закона: на этом Федеральном законе следовало отработать специальную форму, включающую соответствие формы выражения и изложения предписаний такого рода. Сам объем Федерального закона не позволяет правоприменителям грамотно им воспользоваться: часть предписаний носит избыточный характер. Наименование статьи 1 «Сфера применения настоящего Федерального закона» не соответствует ее содержанию, потому что речь в ней идет о предметах регулирования. В том или ином виде всюду присутствует понятие «требования», в то время как предписания Федерального закона выполняют в основном регулирующую функцию. Предписаниями пользоваться сложно: тексты отдельных статей имеют объем приблизительно 4 страницы (ст. 5); 6 страниц (ст. 9) и др.
В Федеральном законе от 24 июня 2008 года № 90-ФЗ «Технический регламент на масложировую продукцию» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 26, ст.3009) в пункте 2 части третьей статьи 7 «Требования к упаковке масложировой продукции» закреплена обязательность указания наименования и места нахождения изготовителя (адрес с указанием страны-изготовителя). При этом отсутствуют указания на необходимость помещения штрихового кода и места фактического изготовления продукта, что не соответствует иным требованиям, указанным в части десятой той же статьи. Названные требования установлены международными стандартами, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Проведенная юридико-техническая экспертиза Федерального закона от 22 июня 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008 года, № 30, ст.3579) показала, что часть вторая статьи 4 Федерального закона не соответствует предписанию статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в части применения действующих актов субъектов Российской Федерации. В связи с этим не приведено регулирование по наметившемуся разночтению.
Помимо традиционных требований, изложенных в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов4, юридическая практика выдвигает новые постулаты, связанные с большей определенностью, как понятийного аппарата актов, так и формулировкой регулирующих нормативноправовых предписаний. Несоблюдением этих правил характеризуется текст Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развития жилищного строительства» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30, ст. 3617):
— отсутствует определенность в изложении большинства предписаний («иные решения», «иные объекты», «иные материалы», «иные организации», «иные вопросы» и т. п.);
— неясность в изложении целого ряда установлений, например, в части второй статьи 11 («В перечни земельных участков могут быть включены земельные участки, которые находятся в федеральной собственности и из которых могут быть образованы земельные участки»);
— значимые понятия определяются через те же понятия, например, провозглашенные «цели» определяются через те же «цели» (см. часть первую статьи 3 «Цели деятельности, задачи и функции Фонда»). Термин «цели» упоминается в тексте Федерального закона 36 раз, при этом практически никакой регулирующей нагрузки он не несет;
— отсутствует абстрактное построение предписаний статей, что ведет к огромному увеличению объема Федерального закона, который затруднит его применение;
— ссылки на законодательство Российской Федерации носят общий, а не конкретный характер. Следует указывать хотя бы конкретную предметную отрасль (институт) федерального законодательства, о которой идет речь.
К правилам, которые диктуются юридической практикой можно отнести и вопрос тематической принадлежности тех или иных предписаний к конкретным институтам федерального законодательства. Несоблюдение этого критерия при конструировании предписаний в дальнейшем усложнит работу по их систематизации и консолидации. Именно требования систематизации законодательства обязывают вопросы изменения Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащиеся в данном Федеральном законе, предусмотреть отдельным Федеральным законом.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым материалами мониторинга по юридико-техническому оформлению федеральных законов пополнить Автоматизированную систему обеспечения законодательной деятельности ( автономная автоматизированная система правовой информации Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента Российской Федерации), предусмотрев в ней отдельное поле для подобного рода
данных. Участники законотворческого процесса будут таким образом информированы и смогут воспользоваться сведениями при изменении норм действующих федеральных законов.
Проведенный мониторинг юридико-технического оформления федеральных законов рассматривается экспертами Правового управления Аппарата Совета Федерации как составная часть системы мониторинга качества принятых законов и их правоприменительной практики, но в то же время может рассматриваться как самостоятельная система.
Как считают участники VI Всероссийской научнопрактической конференции «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации», «нужно развивать систему мониторинга, которая позволит в перспективе создать новую модель государственного управления,открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, различных социальных групп и, самое главное, понятную для каждого человека»5.
Примечания
1. В 2007 году отделом систематизации законодательства Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был подготовлен и опубликован в журнале «Юридическая техника» (2007, № 1) Обзор юридико-технического оформления федеральных законов.
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). — М., 2001. — С. 15.
3. См.: Киричкова Л.И. Обзор юридико-технического оформления федеральных законов / Л.И. Киричкова, П.В. Прохоров // Юридическая техника. — 2007. — № 1. — С. 252; Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Российское право. — 2008. — № 2.
4. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. —М., 2004.
5. Парламентская газета. — 2008. — 3 июля.
Открытое письмо ряда руководителей общественных организаций относительно содержания и формы проекта Федерального закона № 350316-4 «Технический регламент на табачную продукцию»
18 ноября 2008 года в «Российской газете» было опубликовано открытое письмо ряда руководителей общественных организаций к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателю Высшего Совета партии «Единая Россия» Б.В. Грызлову.
По мнению редакционной коллегии журнала, по сути обращение представляет собой высоко-
значимый инициативный акт публичной общественной экспертизы проекта федерального закона.
Мы помещаем этот документ не только в научных и учебно-воспитательных целях, но и в качестве иллюстрации реальной возможности участия граждан и общественных объединений в текущем законотворческом процессе.
