CC BY
43
В.И. Червонюк, С.В. Кабышев
Червонюк Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России;
Кабышев Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, председатель Российского правотворческого общества
Техника и технологии использования в современной конституционной практике упрощенных законодательных производств: страноведческий и сравнительно-правовой подходы
Широкое применение в юридической практике современных государств упрощенных законодательных производств и отсутствие теоретического осмысления данного феномена обусловливают научный интерес к заявленной теме. Объективно признанная необходимость использования в конституционной практике упрощенных законодательных производств предопределяет решение одновременно и научной, и практической проблемы, связанной с поиском методологического, технического и технолого-юридического инструментария внедрения их в эту практику. Анализ новейшей литературы указывает на то, что данная проблема пока не стала объектом специального научного анализа. Законотворческая практика, таким образом, развивается, не имея прочного научного основания.
Упрощенные законодательные производства как разновидность юридических производств
Дифференциация юридического процесса, в том числе проблема разделения процесса на виды производств, неизменно привлекает к себе внимание ученых и практиков на протяжении всей истории его существования, поскольку она связана с необходимостью усовершенствования процессуально-правовой формы, с рациональностью и экономичностью использования сил и средств судопроизводства, с сокращением сроков и (что особенно важно) с повышением качества рассмотрения юридических дел, повышением мотивационного воздействия процесса, обеспечением скорейшей защиты прав граждан и удовлетворением их интересов1. С рассматриваемой точки зрения дифференциация юридических производств есть не что иное, как такое построение юридического процесса, при котором в его рамках существует целый ряд отличающихся по своей направленности производств, а равно приспособленных для разрешения различных категорий или различной степени сложности юридических дел.
С учетом характера сложности дел, а следовательно, в зависимости от сложности процессуальноправовой формы, в тех или иных сферах юридической практики правомерно выделять две группы процессуальных производств: 1) ординарные (обычные); 2) неординарные, или нетипичные. Ординарные (обычные), или типичные, юридические производства в зависимости от направленности можно подразделить на: 1) основные, 2) дополнительные (субсидиарные) и 3) особые. Неординарные, или нетипичные, в свою очередь, могут быть дифференцированы на: а) упрощенные и б) сложноструктурированные (сложносоставные), или усложненные, процессуальные производства. Очевидно, что применительно к различным отраслям права в число неординарных производств могут быть включены и иные разновидности.
В основе приведенной процессуальной дифференциации находятся определенные детерминанты: это значит, что применение упрощенных юридических производств обусловлено действием таких факторов, которые применяющий право не вправе игнорировать, не рискуя вступить в конфликт с процессуальным законом.
1 В отраслевых юридических дисциплинах существуют разные оценки феномена дифференциации в праве. В частности, в уголовно-процессуальном праве существует два подхода к содержанию и объему понятия дифференциации процесса. Согласно первому, классическому подходу, в основе понятия дифференциации уголовного процесса лежит такая правовая категория, как уголовно-процессуальная форма. Именно о дифференцированной уголовнопроцессуальной форме говорят ученые, когда хотят подчеркнуть существующие различия в производстве по тем или иным уголовным делам. Другой подход к идее дифференциации уголовного процесса построен на необходимости существования в уголовном процессе дифференцированных процессуальных производств (КищенковА.В. К вопросу о понятии упрощенного производства // Право и политика. — 2009. — № 5. — С. 116—119).
Не следует думать так, что упрощенные процессуальные производства учреждаются в интересах структур, применяющих право. Рационализация поведения правоприменительных органов имеет прямое отношение к проблеме эффективности обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Именно в этой связи в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы от 14 мая 1981 года № Я(81 )7 «Комитет министров государствам- членам относительно путей облегчения доступа к правосудию» и от 28 февраля 1984 года № Я (84) 5 «Комитет министров государствам-членам относительно принципов гражданского судопроизводства, направленных на совершенствование судебной системы» содержится ряд принципиально важных предложений об упрощении процедуры судебного разбирательства гражданских дел1.
И хотя эти рекомендации адресованы прежде всего правоприменительной практике (в основном судебной), их общее (нормативное) значение неоспоримо. С этой точки зрения следует думать так, что и иные сферы юридической практики, включая все области нормотворческой деятельности, зако-нодательствования в особенности, оказываются не свободными от такого рода предложений. Следовательно, необходимость радикального усиления деятельности по обеспечению прав и свобод граждан является тем фундаментальным обстоятельством, с которым в современных условиях связано использование упрощенных процессуальных производств.
Еще одно фундаментальное обстоятельство, обусловливающее процессы дифференциации в
V '■'2
процессуальном праве, связано с действием принципа процессуальной экономии2 — противоположным началом принципу процессуального формализма3.
Принцип процессуальной экономии в законе прямо не указан, его юридическое содержание выявляется при систематическом толковании содержащихся в процессуальном законодательстве норм и институтов. Эффект процессуальной экономии следует усматривать в: (1) рационализации, или допустимом разумном смягчении процессуальных формальностей, оптимизации процессуальных правил, применении в процессе норм, без которых действительно невозможно обойтись и (2) в интенсификации (ускорении, быстроте) процесса. Понятно, что чем быстрее осуществляется защита права, тем она ценнее.
Сферы применения упрощенных юридических производств достаточно обширны. В частности, в гражданском и уголовном судопроизводстве примером упрощенных производств является так называемое заочное производство. Правовой режим заочного производства в гражданском процессе4 определяется частью 2 статьи 233 ГПК. Соответственно, в порядке заочного производства дела рассматриваются в случае: неявки в судебное заседание ответчика, извещенного о его времени и месте, не сообщившего об уважительных причинах неявки и не просившего о рассмотрении дела в его отсутствие; неявки в судебное заседание всех ответчиков при участии в деле нескольких ответчиков5. В уголовном судопроизводстве заочное разбирательство проводится в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 247 УПК РФ (заочное судебное разбирательство)6, и предполагает рассмотрение дела в отсутствие подсудимого. Подобная процедура проводится в случаях, когда подсудимый находит-
1 См.: Ярков В.В. Будущее системы гражданской юрисдикции: попытка прогноза // Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: Межвузовский сборник научных трудов. — Екатеринбург, 2000. — С. 42—43; ГомьенД. Комментарий к «Европейской конвенции о защите прав человека». — Страсбург, 1995. — С. 5; Решетникова И.В. Судебная реформа в сфере гражданской юрисдикции в России / И.В. Решетникова, В.В. Ярков // Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции. — Екатеринбург, 1996. — С. 28; Гомьен Д. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика / Д. Гомьен, Л. Зваак, Д. Харрис. — М., 1998. — С. 204.
2 См. об этом: Тихонович В.В. Принцип процессуальной экономии в советском гражданском процессуальном праве: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Минск, 1975.
3 Суть принципа формализма в праве в том, что (1) процессуальное право устанавливает определенные правовые формальности — обязательные формы, сроки и способы совершения процессуальных действий; (2) процессуально-правовые формальности должны соблюдаться в обязательном порядке. Неисполнение процессуальных формальностей в ряде случаев ведет в гражданском процессе к ничтожности самого действия, в уголовном — к квалификации данного действия незаконным.
4 Пахман С.В. Обычное гражданское право в России / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. — М., 2003.
5 По действующему законодательству правила о заочном производстве не применяются при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений, а также по делам особого производства, поскольку там отсутствует спор о праве и заявителю не противостоит ответная сторона.
6 При этом до принятия изменений 2006 года заочное рассмотрение уголовного дела было возможно в порядке части 4 статьи 247 УПК РФ при соблюдении двух условий: а) судебное разбирательство при отсутствии подсудимого допускалось по делам небольшой или средней тяжести; б) подсудимый сам должен был представить ходатайство о рассмотрении данного уголовного дела в его отсутствие. Внесенные Федеральным законом от 27 июня 2006 года № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона “О противодействии терроризму”» изменения в Уголовный кодекс РФ, предусматривают возможность проведения заочного производства в исключительных случаях по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях без ходатайства подсудимого.
ся за пределами территории нашей страны и (или) он уклоняется от явки в суд при условии, что он не был привлечен к ответственности на территории иностранного государства по данному уголовному делу. Внесенные Федеральным законом от 27 июня 2006 года № 1 5Э-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона “О противодействии терроризму”» изменения в Уголовный кодекс РФ предусматривают возможность проведения заочного производства в исключительных случаях по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях без ходатайства подсудимого1. Правовым основанием для этого являются Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма» и ратифицировавший ее Федеральный закон, Закон «О противодействии терроризму», изменения, внесенные в Уголовный кодекс РФ и предусматривающие возможность проведения заочного производства в исключительных случаях по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях без ходатайства подсудимого2.
Упрощенные производства находят применение в арбитражном судопроизводстве в связи с ликвидацией определенной категории юридических лиц. Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (с изм. от 22 августа, 29, 31 декабря 2004 г., 24 октября 2005 г., 18 июля, 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 апреля, 19 июля, 2 октября, 1 декабря 2007 г., 23 июля, 3, 30 декабря 2008 г.) в главе XI (ст. 224—230) предусматривает применение упрощенного производства в отношении ликвидируемого и отсутствующего должника.
Специальные упрощенные производства применяются в административно-правовой практике, в частности, в сфере действия таможенного права, устанавливающего льготный правовой режим таможенного оформления товаров, перемещаемых на территорию Российской Федерации. Согласно пунктам 3 и 4 статьи 68 («Специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для отдельных лиц») Таможенного кодекса РФ, специальные упрощенные процедуры устанавливаются для лиц, осуществляющих ввоз (но не вывоз) на таможенную территорию товаров и предусматривают для них возможность:
а) подавать так называемую периодическую таможенную декларацию вместо общего порядка декларирования;
б) требовать выпуска товара на основании лишь представления сведений, необходимых для идентификации товаров, вместо представления всех документов и сведений, обычно требуемых для выпуска;
в) проведения таможенного оформления не по месту нахождения таможенного органа, а на своих объектах (например, в своем складском помещении);
г) хранить товары на своих (а не на таможенных) складах.
Симптоматично, что перечень «упрощенных процедур» оставлен законодателем открытым: могут иметь место и иные процедуры, предоставляемые указанным выше лицам.
В последние годы упрощенные производства получают распространение в конституционном судопроизводстве3. В частности, это сложившееся в практике Конституционного Суда РФ применение письменного (усеченного) производства в ситуациях, когда Конституционный Суд распространяет свои правовые позиции на аналогичные, тождественные конституционно-правовые ситуации без последующего публичного рассмотрения обращений4. В специальной литературе в порядке de lege ferenda письменное производство предлагается распространить на такие виды производств, как толкование Конституции РФ, проверка конституционности соблюдения процедуры при отрешении Президента РФ от должности, а также инициативы проведения общероссийского референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума (Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, М.А. Митю-ков, Т.Г. Морщакова и др.).
Понятие упрощенного законодательного производства и его особенности
Упрощенные юридические производства в значительной мере предопределены феноменом дифференциации в современном праве, хотя полностью к этому не сводятся. В свою очередь дифферен-
1 См.: Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 35. — Ст. 4244.
2 См. там же.
3 См. об этом: Дагуев А.В. Виды производств и их особенности в конституционном судопроизводстве: Автореф... дис. канд. юрид. наук. — М., 2009.
4 В специальной литературе подчеркивается необходимость законодательного оформления усеченного (письменного) производства по распространению правовых позиций Конституционного Суда РФ на тождественные (аналогичные, сходные) дела с тем, чтобы обеспечить безусловное исполнение всеми судебными инстанциями такого рода решений Конституционного Суда РФ. В усеченном (письменном) производстве следует предусмотреть гарантии реализации таких принципов судопроизводства, как равноправие и состязательность сторон, открытость, гласность в конституционном судопроизводстве (см.: Дагуев А.В. Виды производств и их особенности в конституционном судопроизводстве: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 2009).
12 циация' законодательного производства2 есть не что иное, как такое построение законодательного
процесса, при котором в его рамках существует целый ряд отличающихся производств, приспособленных для различных видов законодательной деятельности. Как и в юридических производствах, в законодательном процессе в зависимости от особенностей процессуально-правовой формы правомерно выделять ординарные, или обычные, и неординарные, или нетипичные, производства. Последние, в свою очередь, могут быть дифференцированы на: упрощенные и сложноструктурированные (сложносоставные), или усложненные, производства3.
Усложненные законодательные производства связаны преимущественно с разработкой, обсуждением и принятием особой группы законодательных актов. Это финансовые, органические и конституционные законы, законы о ратификации международных договоров и некоторые другие. Законодательное производство таких актов отличает максимально полный набор всех выше описанных элементов, стадий законодательной деятельности4.
Нетипичные производства, как правило, рассматриваются фрагментарно, причем в основном в работах учебного характера5.
Выявление сущности упрощенных законодательных производств несколько осложняется тем, что правовые системы разных стран содержат обширные перечни упрощенных производств, которые нередко, имея одинаковые названия, значительно отличаются друг от друга по содержанию. Поэтому сущность упрощенных производств целесообразнее всего определять через их характерные признаки.
Проведенный анализ позволяет обобщенно отнести к упрощенным законодательным производствам следующие признаки: а) сокращенные сроки обсуждения и принятия закона; б) упрощенная процессуальная форма законодательной процедуры; в) возможность применения таких производств при принятии «нерезонансных» законов; г) большая эффективность по сравнению с обычным порядком законодательного производства. Это также: упрощенные методы парламентского обсуждения законопроекта; упрощенные процедуры ведения заседания и формы вынесения постановления; проведение обсуждения законопроекта либо в парламентских структурах (постоянных комитетах, комиссиях), либо по правилам одного «чтения». В случаях, требующих первоочередного принятия закона, процедурные нормы предполагают принятие закона по ускоренной или срочной процедуре. Применение такой процедуры предполагает внеочередное рассмотрение, сокращение количества чтений или их совмещение в рамках одного пленарного заседания, сокращения времени для выступлений и др.
Применение упрощенных законодательных производств не устраняет подчинения их общим закономерностям законодательных производств. С этой точки зрения ни один из принципов правотворчества при применении упрощенных производств не подлежит каким-либо изъятиям. Принципиально важно и то, что применение такого рода производств не должно вступать в противоречие с положением части 2 статьи 55 Конституции РФ, адресующей запрет законодателю издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
1 В общеупотребительном значении термин «дифференциация» означает «разделение, расчленение целого на различные части, формы и ступени» (см.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 2008. — С. 567; Русский семантический словарь. Толковый словарь, систематизированный по классам слов и значений / Под общ. ред. Н.Ю. Шведовой. — М., 1998. — С. 345; РозентальД.Э. Справочник по русскому языку. Словарь лингвистических терминов / Д.Э. Розенталь, М.А. Теленкова. — М., 2009. — С. 454).
2 Законодательное производство — сложносоставное образование, включающее несколько классов разнородных, но взаимосвязанных между собой правовых явлений. Это: субъекты законодательной деятельности, наделенные конституционной правосубъектностью в данной сфере; лица и организации, оказывающие то или иное влияние на действующих субъектов законодательной деятельности; законодательные действия; законодательные процедуры; процессуальные правоотношения, имеющие правотворческий характер. В своем единстве они образуют юридически определенную конструкцию законодательного производства. С технолого-юридической точки зрения законодательное производство может быть представлено комплексом однородных законодательных действий и соответствующих им законодательных процедур, образующих в своем единстве относительно замкнутый цикл, стадию законодательного производства. Очевидно, что с учетом ранее отмеченного, такие циклы (стадии) совпадают со стадиями законодательного процесса.
Понятно, что это общая модель (конструкция) законодательного производства, которая в зависимости от характера законодательной деятельности, ее конечного «продукта» — принимаемых законов, отличающихся между собой юридической силой, юридической формой, назначением, предметной областью регулирования и т. д., приобретает те или иные особенности.
3 Подробнее об этом см.: Червонюк В.И. Упрощенные юридические производства как феномен дифференциации процессуального права в современных правовых системах // Экономика. Право. Лингвистика. — 2010. — № 1 (18). — С. 17—25.
4 Подробнее см.: Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах: Учебное пособие: В 2 ч. — М., 2012. — Ч. II: Законодательные производства.
5 См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. — 4-е изд., обновл. и дораб. — М., 2007; Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право зарубежных стран. — Киев, 2007.
Технико-юридические особенности законодательного оформления упрощенных законодательных производств
Самый общий взгляд на рассматриваемую проблему может составить представление, что используемые в законодательной деятельности упрощенные производства применяются исключительно на основе целесообразности и усмотрения законодательного органа, не требуя для этого специальных юридических оснований. Между тем, как показывает анализ проблемы, технико-юридические формы закрепления данного вида законодательных производств национальными конституциями зарубежных стран достаточно разнообразны. Обобщенно к таковым действующее иностранное конституционное законодательство относит следующие.
Во-первых, наиболее распространенной технико-юридической формой упрощенных производств является закрепление в конституционном законодательстве зарубежных стран специального порядка в отношении так называемых срочных законопроектов. Применение упрощенных производств в отношении срочных законопроектов имеет ряд особенностей, направленных на более быстрое обсуждение, принятие и введение в действие необходимого закона. Соответственно, такое производство предполагает внеочередное рассмотрение законопроекта, сокращение количества чтений или их совмещение в рамках одного пленарного заседания, сокращения времени для выступлений и др.
К примеру, часть 3 статьи 74 «Принятие законов и решений» Конституции Румынии корреспондирует возможность применения упрощенных законодательных производств в соответствии с регламентом каждой палаты. А в соответствии с частью 3 статьи 75, парламент по просьбе правительства или по собственной инициативе может принять законопроект или законопредложение в срочном порядке, установленном регламентом палат. Часть 2 статьи 72 Конституции Италии предусматривает, что «Регламент устанавливает сокращенные процедуры для законопроектов, объявленных срочными». Он может устанавливать, в каких случаях и формах изучение и одобрение законопроектов передается комиссиям, также постоянным, составленным таким образом, чтобы пропорционально отразить соотношение парламентских групп (ч. 3 ст. 72)1.
Согласно Конституции Польши, Совет Министров может признать постановленный им законопроект срочным, за исключением проектов налоговых законов, законов, касающихся выборов Президента Республики, Сейма, Сената и органов территориального самоуправления, законов, регулирующих устройство и компетенцию публичных властей, а также кодексов (ч. 1 ст. 123). В производстве по делу
о законе, проект которого признан срочным, срок его рассмотрения Сенатом составляет 14 дней, а срок подписания закона Президентом Республики составляет 7 дней. Порядок рассмотрения срочных законопроектов имеет особенности по сравнению с обычной законодательной процедурой. Сейм может принять решение о незамедлительном переходе от первого чтения ко второму, минуя этап рассмотрения законопроекта в комиссиях.
В Мексике для ускорения прохождения законопроекта президент может объявить его срочным, что обязывает палату принять по нему решение в срок до 30 дней2.
Статья 91 Конституции Колумбии устанавливает, что Президент Республики может потребовать срочного рассмотрения того или иного законопроекта. В этом случае соответствующая Палата должна высказаться по законопроекту в течение тридцати дней. Заявление о срочности может быть повторено на всех конституционных этапах рассмотрения проекта, но если Президент настаивает на срочности, то законопроект имеет преимущество перед всеми другими делами до тех пор, пока соответствующая Палата не примет по нему решения3.
Во Франции законопроекты могут приниматься без прений. Правительство заранее договаривается с большинством фракций или депутатов, и под видом неотложности и важности правительственный законопроект вносится и сразу же голосуется.
Статья 170 Конституции Португальской Республики («Срочное рассмотрение вопроса») устанавливает, что легислатура Республики может по инициативе любого депутата или парламентской группы, или Правительства объявить о срочном прохождении какого-либо проекта или предложения закона или постановления (ч. 1). Согласно части 2 статьи 170, Ассамблея может по инициативе областных законодательных ассамблей Азорских островов или Мадейры объявить о срочном прохождении какого-либо законопредложения, внесенного по их инициативе4.
Принятие парламентом срочных законопроектов влияет на процессуальные сроки конституционных действий участников законодательного процесса. Так, Конституция Ливанской Республики от
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 77—78.
2 См.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Пер. с исп.; сост., ред. и авт. вступ. ст. О.А. Жидков. — М., 1986.
3 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. / Под ред. Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. — Т. 3: Южная Америка.
4 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 2. — С. 801.
23 мая 1926 года (последняя редакция 21 сентября 1990 г.) предусматривает, что президент промуль-гирует законы в течение месяца после передачи их правительству (ст. 56). Однако, что касается законов, обнародование которых специальным решением Палаты депутатов (законодательный орган страны) объявлено срочным, то президент должен их промульгировать в течение 5 дней и обеспечить их опубликование.
В соответствии со статьей 75 Конституции Латвийской Республики, Сейм большинством 2/3 голосов принимает спешность закона. При этом Президент не может требовать вторичного пересмотра такого закона; такой закон на может быть передан на народное голосование и должен быть провозглашен не позднее как на третий день со дня получения принятого закона Президентом1.
Конституция Греции в статье 76 устанавливает несколько правил относительно упрощенных производств в законодательной деятельности. Так, законопроект или законодательное предложение, квалифицируемое правительством как очень срочное, может быть подвергнуто голосованию после ограниченного обсуждения, в котором участвуют, кроме докладчиков, премьер министр или соответствующий министр, руководители политических партий, представленных в палате, и по одному представителю от каждой из этих партий. При этом Регламент палаты может ограничить продолжительность выступлений и время обсуждения (ч. 4 ст. 76). Согласно части 5 этой же статьи, правительство может потребовать, чтобы законопроект или законодательное предложение особой важности или имеющее срочный характер обсуждалось на определенном числе заседаний, но не более чем на трех. Палата депутатов может по предложению десятой части общего числа депутатов продолжить обсуждение на двух и не более дополнительных заседаниях. Продолжительность каждого выступления устанавливается регламентом Палаты.
Во-вторых, закрепление в основных законах права парламента принимать закон, минуя определенные стадии.
Согласно части 1 статьи 83 Конституции Албании, голосование по законопроекту производится три раза: в принципе, постатейно и в целом. Часть 2 данной статьи устанавливает, что Кувенд (однопалатный парламент) по просьбе Совета Министров или одной пятой всех депутатов может обсудить и принять законопроект в ускоренном режиме, но не раньше, чем через неделю с начала процедуры обсуждения. При этом, как следует из части 3 статьи 83, ускоренная процедура не используется при обсуждении законопроектов, предусмотренных § 2 статьи 81, за исключением подпараграфа <Ф>.
Конституция Венесуэлы 1953 года в статье 90 устанавливает: «Президент Республики промульги-рует законодательные акты в течение десяти дней, считая со дня получения им этих актов; однако в тот же срок он может просить путем обращения к Председателю Национального Конгресса об их изменении или отклонении. Если речь идет об изменениях, то они и связанные с ними статьи проходят два чтения в каждой из Палат. Если предложение Президента Республики состоит в отклонении законодательных актов, то Палаты, объединившись в Конгресс, решают этот вопрос в одном чтении. Для сохранения первоначального текста законодательного акта требуется в каждой Палате большинство по крайней мере в две трети присутствующих членов».
В соответствии с Конституцией Греции, законопроект или законодательное предложение, квалифицируемое правительством как очень срочное, может быть подвергнуто голосованию после ограниченного обсуждения, в котором участвуют, кроме докладчиков, премьер-министр или соответствующий министр, руководители политических партий, представленных в палате, и по одному представителю от каждой из этих партий; Регламент палаты может ограничить продолжительность выступлений и время обсуждения (п. 4 ст. 76). Упрощенные схемы в законодательном процессе допускаются и в том случае, когда, согласно пункту 5 статьи 76 Конституции правительство может потребовать, чтобы законопроект или законодательное предложение особой важности или имеющее срочный характер, обсуждалось на определенном числе заседаний, но не более чем на трех. Палата депутатов может по предложению десятой части общего числа депутатов продолжить обсуждение на двух и не более дополнительных заседаниях. В этом случае продолжительность каждого выступления устанавливается регламентом палаты.
Часть 2 статьи 45.3 Конституции Франции предусматривает, что если вследствие разногласия между двумя палатами принятие проекта или предложения закона оказалось невозможным после двух чтений в каждой палате или если Правительство решило ввести ускоренную процедуру, не встретив совместного выступления конференций председателей против этого, то после одного чтения в каждой из них Премьер-министр или, если речь идет о законопредложении, председатели обеих палат, действуя совместно, имеют возможность созвать заседание смешанной паритетной комиссии, обязанной предложить текст положений, остающихся предметом дискуссии2.
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1. — С. 313.
2 См.: Избранные конституции зарубежных стран: Учебное пособие / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 2011. — С. 176.
В-третьих, конституционное закрепление права принятия закона за отдельными постоянными парламентскими органами — парламентскими комитетами или комиссиями.
Такое право зарезервировано за постоянными комиссиями национальных парламентов целой группы стран (Испания, Италия, Греция, Бразилия). Конституция Италии по такой процедуре предусматривает принятие парламентом страны «срочных» законов. В том случае, «если палаты, каждая абсолютным большинством голосов своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе» (ч. 2 ст. 73)1. По Конституции Испании применение упрощенных производств связывается с тем обстоятельством, что «палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения» (ч. 2 ст. 75)2.
По аналогичной схеме, согласно части 1 статьи 76 Конституции Греции, причем «в одном чтении в принципе, постатейно и в целом», принимают законы секции национального Парламента страны.
В-четвертых, предусмотренные национальной конституцией особые правовые институты (механизмы), предполагающие применение упрощенных производств.
К примеру, Основным законом ФРГ предусмотрен институт срочного удовлетворения потребностей в законодательстве. Согласно абзацу 1 статьи 81 Основного закона ФРГ, если Бундестаг, отклонивший внесенный Федеральным правительством законопроект, который оно объявило «как неотложный», не распущен, то Федеральный президент по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата может объявить состояние законодательной необходимости в отношении данного законопроекта (это применимо и в отношении ситуации, когда законопроект отклонен, несмотря на то, что именно в связи с ним Федеральный канцлер поставил вопрос о доверии). Если Бундестаг после объявления состояния законодательной необходимости снова отклонит законопроект или примет его в неприемлемой для Федерального правительства редакции, то закон считается вступившим в силу при условии, что Бундесрат его одобрит. То же относится к случаю, если проект не будет принят Бундестагом в течение четырех недель после его повторного внесения (абз. 2 ст. 81).
Основной закон (абз. 3 ст. 81), кроме того, предусматривает, что в течение шести месяцев после первого объявления состояния законодательной необходимости и в период нахождения того же Федерального канцлера в должности по той же самой процедуре может быть принят любой другой отклоненный Бундестагом законопроект. Однако по истечении шести месяцев дальнейшее объявление тем же Федеральным канцлером состояния законодательной необходимости не допускается.
В-пятых, закрепление в конституции страны оговорок относительно особого порядка вступления в силу принимаемых парламентом законов.
Согласно части 4 статьи 84 Конституции Албании, в случаях чрезвычайных мер, а также в случае необходимых и непредвиденных обстоятельств, когда Кувенд (однопалатный парламент, состоящий из 140 депутатов) решает большинством голосов всех его членов, что закон должен вступить в силу немедленно, Президент Республики утверждает, последний вступает в силу сразу же после обнародования.
В-шестых, сформировавшийся в конституционной практике обычай (парламентское обыкновение) относительно упрощения отдельных стадий законодательного процесса. Усеченные производства имеют место не только в отношении конкретных видов законов, но и применительно к отдельным стадиям законодательного процесса.
Так, в странах англо-американского права процедура первого чтения реализуется в упрощенной форме, как это, к примеру, имеет место в Конгрессе США: в палате представителей текст законопроекта опускается в специальный ящичек — «хоппер», который стоит на столе у клерка палаты. В сенате, с разрешения председателя палаты, эта процедура во время «утреннего заседания» сопровождается краткой речью сенатора. Не предлагая проекта закона по существу, сенаторы и конгрессмены могут ограничиться внесением в палату петиции о рассмотрении соответствующего законодательства. В этом случае разработка законопроекта поручается постоянному комитету либо свои услуги предоставляют всевозможные лоббистские организации, заинтересованные в том или ином решении вопроса.
После официального внесения проекта он распечатывается на специальном типографском бланке, в котором указываются порядковый номер и краткое наименование законопроекта, а также члены палаты, которые представили и поддержали проект (в палате представителей их должно быть не более 25 человек). Текст печатается на листах, каждая строчка которых имеет порядковый номер. Сделано это для того, чтобы облегчить процесс обсуждения и внесения в проект поправок. Тексты законопроектов хранятся в комнатах хранения документации. Информация о них публикуется в официальном вестнике конгресса «Конгрешнл рекорд».
Таким образом, конституционно-правовое оформление возможности применения упрощенных законодательных производств широко представлено в различных конституционных системах зару-
1 См.: Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3. — С. 463.
2 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. — М., 2007. — С. 242.
бежных стран, отличающихся достаточно высоким уровнем правового развития. Весьма распространенными оказываются и технико-юридические способы конституционного признания таких производств. Все это, как представляется, свидетельствует в пользу широкого, хотя и весьма выверенного, внедрения упрощенных законодательных производств в современную конституционную практику современной России.
Упрощенные законодательные производства в практике Федерального Собрания Российской Федерации: состояние проблемы и перспективы решения
Действующее российское конституционное законодательство, в отличие от зарубежного, не содержит прямых указаний относительно возможности использования данных производств в законодательной деятельности как федерального парламента, так и региональных легислатур. Причем, даже в тех субъектах Российской Федерации, где приняты специальные законодательные акты относительно правотворчества органов государства, — законы о нормативных правовых актах — подобные установления отсутствуют. Хотя, следует отметить, что ни прямых, ни косвенных запретов относительно возможности внедрения таких производств в законодательной деятельности нет. Соответственно, возможность применения упрощенных производств, хотя и по весьма ограниченному кругу вопросов, на федеральном уровне допускает парламентское право.
Во-первых, согласно части 1 статьи 116 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или настоящим Регламентом. А согласно части 1 статьи 119 Регламента палаты, по результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 8 анализируемой статьи Регламента, принятый в первом чтении законопроект, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или одобрения законопроекта в первом чтении, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет может в целях уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридико-технического и лингвистического характера, при этом повторные правовая, юридико-техническая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым управлением Аппарата Государственной Думы не проводятся. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одобрении закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или об одобрении закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если решение о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном настоящим Регламентом порядке.
Во-вторых, согласно статье 134 Регламента Государственной Думы, допускается преодоление вето Президента РФ нижней палатой по процедуре упрощенного производства, минуя процедуры согласительных процедур. Для этой цели палата может, согласно пункту «г» части 2 статьи 134, «одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции».
В-третьих, упрощенное производство применяется в законодательной деятельности Совета Федерации. Согласно части 1 статьи 105 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания1, Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. В соответствии со статьей 106 Регламента, в заключении комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:
1 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изм. от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая, 24 декабря 2004 г., 9 февраля 2005 г., 24 марта, 6 октября 2006 г., 2 марта, 6 июля, 16 ноября 2007 г., 30 января, 20 февраля, 16 апреля, 18 июня, 19 сентября, 12 ноября, 29 декабря 2008 г., 29 апреля, 7 июля, 7 октября, 25 ноября, 16, 25 декабря 2009 г.).
а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;
б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) считает необходимым его отклонить.
Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.
Заключение комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации.
И хотя такой закон выносится на пленарное заседание, где и происходит формально-юридическое одобрение закона, фактически закон санкционируется отдельным парламентским комитетом (комиссией), ответственным за рассмотрение принятого нижней палатой федерального закона. И лишь в случае, если обсуждение федерального закона предусмотрено статьей 106 Конституции РФ, применение упрощенных процедур исключается.
В-четвертых, в определенной мере упрощенные производства применимы в связи с принятием технических регламентов. В частности, Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. от 9 мая 2005 г., 1 мая, 1 декабря 2007 г., 23 июля 2008 г., 18 июля, 23 ноября, 30 декабря 2009) в статье 10 «Особый порядок разработки и принятия технических регламентов» устанавливает, что в исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, и в случаях, если для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте, Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.
Очевидно, что в порядке упрощенного законодательного производства можно было бы принимать федеральные законы «индивидуально-правового характера» — законы об образовании федеральных судов, о внесении изменений в ранее принятые законы в связи с устранением редакционных, технических погрешностей. Упрощенные производства могут применяться и в связи со структурными изменениями в устройстве парламента. Так, для более оперативного обсуждения поправок, внесенных в момент обсуждения законопроекта во втором чтении, применяется такая конституционная фикция, как комитет всей палаты. Вследствие этого в день пленарного заседания палаты одновременно применяется и комитетская стадия обсуждения законопроекта. Вполне возможно применение данного механизма и в парламентской практике нижней палаты Федерального Собрания РФ.
От упрощенных процедур, применяемых палатами Федерального Собрания в процессе осуществления законодательной деятельности, следует отличать вошедшие в практику и, по сути, ставшие обычными, «парламентским обыкновением», случаи принятия Государственной Думой в течение одного пленарного заседания нескольких законов, достаточно объемных по своему содержанию. Контент-анализ законодательной деятельности Государственной Думы свидетельствует, что такое «ускоренное» законотворчество в особенности характерно для периодов окончания очередного «парламентского года», то есть по окончании весенней парламентской сессии. Соответственно и в течение нескольких заседаний принимается от 20 до 45 федеральных законов. Особенно бурным является период, предшествующий очередным парламентским выборам, совпадающий с окончанием осенней сессии Государственной Думы. Столь же высокоактивной в указанные периоды времени является и деятельность Совета Федерации, который, будучи связанный конституционными процессуальными сроками, обязан в течение 14 дней санкционировать или принять отказ в одобрении принятых нижней палатой федеральных законов.
Обозначенное еще в конце 1990-х годов данное обстоятельство в законодательной деятельности российского парламента «штурмовщиной» (В.Б. Исаков), оказалось достаточно «живучим», приобретя устойчивый характер, можно сказать, характер явления.
Очевидно, что такая практика федерального законодательного органа власти не вполне отвечает требованию создания высококачественных законов. Не случайно, что подавляющее большинство принимаемых Федеральным Собранием законов является законами, которые вносят изменения в уже ранее принятое законодательство. Контент-анализ показывает, что из десяти принимаемых законов 7-8 относятся к отмеченной категории. «Производное» законотворчество парламента, конечно, имеет под собой и некоторые объективные основания. Однако главной причиной все же остаются профессиональные издержки законодательного органа власти, часть из которых невозможно квалифицировать, как это считает господствующее мнение, правотворческими ошибками.
