CC BY-NC-ND
1080
Источники и стандарты международного права
В.Ф. Калина
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ДОГОВОР: ВИДЫ И ТЕХНИКА ПОДГОТОВКИ
В статье рассматриваются основные аспекты юридической техники подготовки различных видов международных договоров.
Ключевые слова: международный договор, юридическая техника, международное право.
На сегодняшний день ведущую роль в международно-правовом регулировании играют международные договоры. Юридическая техника их подготовки и принятия весьма специфична. К сожалению, уровень подготовки выпускников вузов в этой области оставляет желать много лучшего.
Венская конвенция о праве международных договоров гласит: «Международный договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования»1. Статья 2 указанной Конвенции содержит специальную терминологию (легальный тезаурус), применяемую в международно-договорной сфере: договор, ратификация, принятие, утверждение, присоединение, международный акт, полномочия, оговорка, участвующее в переговорах государство, договаривающееся государство, участник, третье государство, международная организация. При этом в ч. 2 специально оговаривается, что употребление терминов в настоящей Конвенции не затрагивает употребления этих терминов или значений, которые могут быть приданы им во внутреннем праве любого государства. Путем пря-
© Калина В.Ф., 2013
мой рецепции эти термины вошли в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».
Международные договоры, будучи по сути своей международными соглашениями, имеют различные формы и названия: собственно договор (соглашение), конвенция, соглашение, пакт, меморандум, протокол и др. При этом каждый вид своеобразен и может потребовать специфических юридико-технических приемов. Однако все договоры имеют некоторый набор признаков, которые необходимо учитывать при их подготовке. Классическая схема договора требует преамбулы, определения его цели и задач, понятийного аппарата (определения понятий и терминов), содержательной части, установления порядка и условий вступления договора в силу, определения порядка урегулирования споров, заключительных и переходных положений.
Преамбула международного договора имеет особую форму построения. В ней стороны, заявляя о своей приверженности принципам международного права, определяют направление развития международных отношений в регулируемой договором области, заявляют о стремлении следовать принятым договоренностям. В ряде случаев при отсутствии преамбулы ее в определенной степени, правда, в более строгой форме, может заменить формулировка цели и задач договора.
Исключительного внимания при подготовке международного договора имеет отработка понятийного аппарата. Все формулировки, все термины и понятия должны быть тщательно выверены, не содержать условностей и двусмысленностей. Важно, чтобы стороны вкладывали в них одинаковый смысл.
Содержательная часть договора не имеет какой-либо определенной схемы и строится с учетом предмета договора. Безусловным требованием к тексту договора в этой части должны быть логическая последовательность, полнота охвата проблемных положений, четкость формулировок и продуманность структурного построения. Международный договор, независимо от числа его участников и предмета регулирования, всегда является нормообразующим в том смысле, что содержит правовые нормы, основанные на согласовании воли и интересов государств. Другое дело, что это могут быть нормы универсальные или локальные, управомочивающие или обязывающие, императивные или диспозитивные, но так или иначе каждый международный договор является источником международного права2. Текст договора должен быть со всей тщательностью переведен на языки стран-участниц. Кроме того, он составляется на английском языке как общепризнанном языке международного общения.
При проектировании и в ходе подготовки текста договора используются определенные выработанные практикой универсальные требования и приемы юридической техники. Они касаются языка, структуры, оформления и др. В качестве примера можно привести Методические рекомендации по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках СНГ3.
В разделе, который так и называется «Юридическая техника», содержится необходимый перечень общих требований, предъявляемых к международному договору: полнота правового регулирования соответствующей сферы отношений; отсутствие противоречий как в самом договоре, так и с другими нормами международного права; ясность, простота и доступность языка изложения договора; логическая последовательность изложения содержания договора; краткость; исключение дублирования; конкретность и точность формулировок, единообразие использования понятий и терминов.
Специальный раздел посвящен языковым и терминологическим требованиям к проекту. Он излагается на русском языке. Используемые термины и понятия должны быть тождественными по смыслу и содержанию. Каждое понятие обозначается соответствующим термином, а для обозначения одних и тех же понятий используются одни и те же термины. Целесообразно давать определения малоизвестных специальных терминов. Если термины многозначны, в проекте указывается, какое значение им придается. Терминология проекта должна соответствовать общепринятой в международной практике и, по возможности, в национальном законодательстве государств-участников. Формулировки должны быть четкими, аббревиатуры только общепринятые.
Определения терминов, имеющих значение для проекта договора в целом, приводятся в его отдельной структурной части, как правило, помещаемой в начале основной (содержательной) части текста. Определения терминов, имеющих значение для части проекта договора, приводятся в этой части проекта.
Положения международного договора принято формулировать конструкциями единственного числа. Например: «...компетентный орган каждой из Сторон.», а не «.компетентные органы Сторон.» и т. д.
Большое внимание уделяется правильному употреблению названия официальных органов и организаций. Они даются в точном соответствии с полными официальными наименованиями, предусмотренными учредительными документами и другими актами. При неоднократном употреблении в тексте проекта договора того или иного наименования (понятия) при первом употреблении да-
ется полное официальное наименование, а далее общепринятый сокращенный вариант. Например: «государства - участники Содружества Независимых Государств (далее - государства - участники СНГ)».
С целью избежания повторений в тексте договора применяются разного рода ссылки. Это могут быть ссылки на отдельные положения самого договора, а также на иные действующие международные правовые акты. В последнем случае необходимо указать официальное название документа, дату его принятия, а также точное указание положения, на которое делается ссылка. При многократном употреблении названия также применяется ранее оговоренная сокращенная модель. При упоминании в тексте договора (проекта договора) основополагающих международных документов, например «Устав Организации Объединенных наций», «Устав Содружества Независимых Государств» и др., приводить их реквизиты не следует.
Если в договоре (проекте договора) делается ссылка на содержащиеся в нем положения, то это обязательно оговаривается с использованием прилагательного «настоящий».
Не рекомендуется ссылаться на отсылочную норму и другие нормы, если при этом возникают трудности в понимании смысла нормативного предписания4.
Стадии принятия договора: согласование текста, принятие текста, установление аутентичности текста, подписание договора, ратификация, утверждение, присоединение, оговорка.
О форме принятия договора стороны договариваются в ходе переговоров, а если договор принимается в рамках международной конференции, то его принятие регламентируется правилами процедуры. Текст двусторонних договоров принимается единогласно. Многосторонние договоры могут приниматься путем консенсуса (если это заранее определено, например, голосование по заключительному Акту Совещания в Хельсинки в 1975 г.) либо голосованием (по общему правилу требуется две трети голосов участников).
Установление аутентичности означает окончательное признание текста сторонами. Чаще всего это осуществляется путем парафирования (скрепление инициалами уполномоченных лиц). Возможны и иные процедуры. Нередко стадия аутентичности совпадает с подписанием договора и принятием резолюции, открывающей договор для подписания.
Подписание договора означает принятие на себя государством обязательств, вытекающих из договора. Эти обязательства наступают в установленный договором срок сразу, если договор не тре-
бует последующей ратификации. Обязательность ратификации определяется ст. 14 Венской конвенции о праве международных договоров.
Ратификация - это утверждение договора высшим органом государственной власти, после чего он становится для государства обязательным. В Российской Федерации ратификация проводится в порядке принятия федерального закона, хотя и по упрощенной схеме (сразу в трех чтениях). Статья 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ устанавливает, что ратификации подлежат международные договоры РФ, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении РФ с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для России.
Утверждение, принятие международного договора (ст. 20 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации») означает одобрение его тем органом, в компетенцию которого входит его заключение. Эта процедура относится к договорам, в отношении которых не требуется ратификация, но предусмотрено утверждение Президентом РФ либо Правительством РФ, если это входит в его компетенцию. При этом Президент РФ принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.
Присоединение к договору. Если государство не участвовало в заключении договора, но изъявило желание присоединиться к нему, оно может это сделать как до, так и после вступления его в силу. При этом государство берет на себя обязательства, содержа-
щиеся в договоре, за исключением оговорок, которые оно вправе заявить при присоединении.
Оговорка - одностороннее официальное заявление государства при подписании, ратификации, принятии или утверждении им международного договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству5. При этом надо иметь в виду, что не всегда оговорка возможна. Договор может содержать запрет на определенные виды оговорок, либо оговорка несовместима с объектом и целью договора. Существует определенный порядок оформления оговорок. Государство - участник договора может в любое время по своему усмотрению снять оговорку или возражение против нее. Оговорки Российской Федерации к международным договорам оформляются в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
Порядок и условия вступления договора в силу подробно изложены в статьях 11-15 Венской конвенции о праве международных договоров. В ст. 11 излагаются способы выражения согласия на обязательность договора. Это может быть подписание договора, обмен документами, образующими договор, ратификация договора, его принятие, утверждение, присоединение к нему или какой-либо иной способ, о котором условились. Каждое из положений ст. 11 конкретизируется в статьях 12-15 данной Конвенции.
Большое значение для действенности международного договора имеет его регистрация в Секретариате ООН. В соответствии со ст. 102 Устава ООН всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные любым Членом Организации, должны быть при первой возможности зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы. В противном случае ни одна из сторон не может ссылаться на такой договор или соглашение ни в одном из органов Организации Объединенных Наций.
В Российской Федерации официальными источниками публикации международных договоров являются Собрание законодательства Российской Федерации и Бюллетень международных договоров.
Как уже отмечалось выше, помимо собственно договора (соглашения) имеют место разновидности, обладающие своими юриди-ко-техническими особенностями. Особым видом договора является конвенция (от лат. сопуепйо - договор, соглашение). Каких-либо существенных отличий от «классического» понимания договора она не содержит. Более того, конвенция - это, как правило, более
крупный многосторонний договор по какому-либо существенному вопросу. Конвенция отличается широтой охвата объекта регулирования, что в какой-то мере роднит ее с кодексом. Достаточно часто конвенции принимаются под эгидой международных организаций (ООН, ее специальных учреждений - ЮНЕСКО, МОТ, ИКАО, Совета Европы и др.). Примером может служить Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная 4 ноября 1950 г. в Риме странами - членами Совета Европы. Работа над конвенциями требует больших сил и времени, нередко растягивается на многие годы.
Специфическую группу договоров составляют пакты (от лат. pactum - договор, соглашение). Как правило, такое название применяется к договорам, имеющим крупное политическое значение (Пакт Молотова-Риббентропа, Пакт Бриана-Келлога, Антико-минтерновский пакт, Пакт Рериха и др.). В пактах демонстрируется особое понимание сторонами предмета договоренности, определяется значимость правового регулирования проблемы, например, охраны культурных ценностей в ходе военного конфликта (Пакт Рериха). Язык пактов отличается определенной декларативностью.
Протокол как вид международного договора применяется чаще всего для конкретизации определенного круга вопросов, по которым осуществляется договоренность. Даже будучи частью другого договора, протокол может носить закрытый, секретный характер. Примером может служить Пакт Молотова-Риббентропа и секретный Протокол к нему, который долгое время не был официально опубликован.
Меморандум (от лат. memorandum - о чем следует помнить) -дипломатический документ, который с известной долей условности можно рассматривать в качестве договора, поскольку в нем содержится соглашение по вопросу о понимании какого-либо положения или о намерениях следовать ему. В меморандумах государства демонстрируют свои согласованные намерения.
В отечественной дипломатической практике в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» существует разделение международных договоров по уровню их принятия. Это межгосударственные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации; межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ; межведомственные договоры, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций. Согласно Федеральному закону, «международные договоры, в отношении которых Российская Федерация выразила свое согласие на обяза-
тельность и которые вступили в силу, являются составной частью правовой системы Российской Федерации».
Достаточно редко как в учебной, так и научной литературе в качестве международного договора упоминается хартия. Дело, видимо, в том, что хартия - общее название большого числа разнородных документов. В Средние века и в Новое время так именовались документы публично-правового характера. Например, английская Великая хартия вольностей 1215 г., Народная хартия - политическая программа чартистов в Англии, Хартия французского языка -закон, устанавливающий статус французского языка в Квебеке, и др. В международном праве этот термин стал употребляться сравнительно недавно для международно-правовых актов рекомендательного характера, близких по смыслу и значимости к международным декларациям, принимаемым на межгосударственном уровне государствами - субъектами международного права. Несмотря на факультативный характер предписаний, содержащихся в хартиях, значимость вопросов, которые являются предметом хартий, может иметь достаточно солидный международно-правовой вес. Достаточно сослаться в данном случае на Европейскую хартию по местному самоуправлению, принятую 15 октября 1985 г., после присоединения к которой в России пришлось практически заново принять Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы российское законодательство о местном самоуправлении не вступало в противоречие с общеевропейским.
В середине XIX в. появилась и такая форма международного договора, как декларация. С точки зрения юридической техники она отличается краткостью и простотой формы. Однако значимость положений, содержащихся в декларациях, весьма высока. Взять, к примеру, Всеобщую декларацию прав человека, принятую на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.
Международные договоры, как и любые юридические акты, подлежат толкованию всеми известными способами: легальным, формально-юридическим, логическим, структурным, системным, лингвистическим и др. О.И. Тиунов отмечает, что на международные договоры распространяются установленные международным правом правила технико-юридического толкования. И хотя Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. закрепляет порядок толкования международных договоров (ст. 31-33), она все же не решает всех вопросов, связанных с международными договорами. Поэтому большое значение при толковании международных дого-
воров имеют также обычно-правовые нормы международного права как нормы, складывающиеся посредством международной практики государств в виде отдельных действий (или «осмысленного» бездействия при определенных обстоятельствах), а также молчаливого правового убеждения в том, что при таких обстоятельствах следует поступать именно так, а не иначе (opinio juris)6.
Примечания
Пункт «а» ч. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров, принятой 23 мая 1969 г.
См.: Выполнение международных договоров Российской Федерации: Монография / Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Норма, 2011. С. 64.
Приняты в соответствии с Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 28 марта 2008 г.
Методические рекомендации по разработке проектов международных договоров, заключаемых в рамках Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс] // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/ index.html#reestr/view/text?doc=2390 (дата обращения: 30.08.2013). См.: Дипломатический словарь. М., 1986. Т. 2. С. 295.
Тиунов О.И. Общепризнанные принципы и нормы международного права и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: Сб. статей / Под ред. Ю.А. Тихомирова и В.И. Лафитского. М., 2005. С. 200.
2
3
4
5
6
