CC BY
32
М.С. Матейкович
Матейкович Максим Станиславович — доктор юридических наук, профессор, и.о. директора Института государства и права Тюменского государственного университета
Проблемы структурирования законодательных актов
Рассуждая о качестве законов и юридической технике, необходимо помнить о главном назначении правильного с точки зрения лингвистики, логики, гносеологии изложения правового акта: адекватной передачи в юридических нормах воли субъекта правотворчества и обеспечения однозначного толкования создаваемых актов.
Далеко не последнюю роль здесь играют выбор наименования документа, формирование его структуры, определение рубрикации, относящиеся к особой группе юридико-технических приемов, качество использования которых самым непосредственным образом ощущается в процессе правоприменения.
Наименование проекта есть квинтэссенция его предмета, по названию правоприменитель подбирает нужный ему для принятия решения нормативный акт. Краткость, ясность, конкретность — основные черты правильно подобранного наименования. Часто именно заголовок нормативного акта способен радикально скомпрометировать саму идею его принятия.
В частности, по настоящее время действует и регулярно изменяется (последний раз 8 ноября 2007 г.) Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-Ф3 «О племенном животноводстве». Сам по себе заголовок заставляет задуматься, есть ли здесь вообще отношения, требующие законодательного регулирования. Когда же открываешь текст документа, то попадаешь в театр абсурда. Среди норм-дефиниций встречаются такие как «племенное животное», «племенная продукция (материал)», «мечение» (последнее определяется как «значение племенного животного посредством нанесения номера — татуировки, тавра, закрепления бирки, которые позволяютточно идентифицировать соответствующее племенное животное»). Большинство норм, поскольку регулировать, по сути, нечего, являются бланкетными либо напоминают учебник по животноводству для аграрного вуза. Конечно, и в этой сфере могут быть отношения, обладающие высокой общественной значимостью: проблемы клонирования, импорта качественного племенного материала в рамках реализуемого приоритетного национального проекта «Сельское хозяйство» и т. д. Однако соответствующие нормы должны включаться в более широкий документ, регулирующий сельскохозяйственные отношения в целом.
Наименование закона должно включатьтолько ту терминологию, содержание которой раскрывается в нем самом. Ярким примером обратного явления выступает Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», предмет регулирования которого зависит не от законодателя, а от исполнительной власти. Дело втом, что состав милиции определяется Правительством РФ. На первом этапе действия данного Закона в состав милиции входили органы исполнения наказаний, паспортновизовая служба, подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и др. Сейчас эти службы оказались вне милиции, и появляется необходимость дублировать для них «милицейские нормы» в других источниках. Можно предположить, что настает время ухода от «ведомственных» законов к раздельному законодательному регулированию конкретных сфер деятельности и статусов субъектов права.
Кроме того, Закон «О милиции» заставляет поднять проблему реквизитов документа, которую тоже нужно рассматривать в контексте юридической техники. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ, официально истолкованной Конституционным Судом в постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П, законы Российской Федерации принимаются только по одному вопросу — о поправках в Конституцию. Между тем, в действующей с 1996 г. новой редакции Закона РФ «Об образовании» сохранено не соответствующее статье 71 (часть 1) Конституции наименование нормативного акта1, тогда как переписанный заново аналогичным образом закон «О прокуратуре Российской Федерации» именуется, как и положено, Федеральным законом.
При этом принятие новых редакций законов нужно рассматривать как положительное явление. Новая редакция необходима всякий раз, когда количество вносимых изменений и дополнений в нормативный правовой акт превышает критическую массу, не позволяющую эффективно пользоваться документом. В текущем году на данный момент в России подписано 226 федеральных законов, из них подавляющее большинство — 171 — об изменениях, признании утратившими силу ранее принятых законодательных актов.
Получило распространение принятие федеральных законов с абсолютно лишенным семантики названиями, в частности: Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 225-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Подобное структурирование законодательного акта нередко приобретает и вовсе гипертрофированные формы. В частности, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ2, который запомнился гражданам своей главной идеей «монетизации льгот», внесены изменения в 152 законодательных акта России. Следом вышел Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, которым, помимо прочего, существенно видоизменен уже упомянутый закон № 122-ФЗ. Наконец, закон № 199-ФЗ 2004 г. к настоящему времени исправлялся еще 5 раз. Если путаница возникает даже в номерах и названиях приведенных актов, то как найти в многостраничных текстах действующую формулировку нужной нормы? Поскольку актуальные редакции нормативных актов публикуются крайне редко, правоприменитель (судья, следователь, прокурор и т. д.) становится заложником справочных правовых систем и компетентности их операторов. Видимо, назрел вопрос
о принятии федерального закона о справочно-правовых информационных системах и о создании государственной справочно-правовой системы официальной нормативной информации.
В текущем году была опробована модель смешивания в одном законодательном акте регулирования определенного сегмента общественных отношений и корректировки ранее принятых законов. Так, в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и
о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» собственно автомобильным дорогам посвящено 46 статей, причем глава 8 документа включает всего одну статью с соответствующим названием. А далее в качестве заключительных положений следуют 16 статей изменений и дополнений в законодательство, многие из которых никак с автомобильными дорогами и дорожным хозяйством не связаны.
Отдельные законы в качестве структурного элемента предусматривают преамбулы. Содержание преамбул совершенно различно. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» преамбулой цитируются нормы Конституции и содержится дефинитивная норма. В Федеральном законе от 5 мая 2006 г. № 68-ФЗ «О почетном звании Российской Федерации “Город воинской славы”» преамбула закрепляет предмет регулирования. Полагаем, что целью преамбулы может бытьтолькозакрепление морально-нравственных, исторических предпосылокзаконодательного акта, какэто делается, в частности, Федеральным зако-
ном от 7 мая 2007 г. № 68-ФЗ «О Знамени Победы»: «В целях увековечения народного подвига в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов, в ознаменование заслуг воинов советских Вооруженных Сил перед Отечеством и в знак благодарности потомков победителям фашистских захватчиков настоящим Федеральным законом устанавливаются статус Знамени Победы, правовые основы его хранения и использования».
Что касается предмета регулирования закона, то ему целесообразно посвящать отдельную статью в начале документа. И здесь чрезвычайно важно избежать юридико-технических ошибок, которые могут повлиять на содержание акта в целом. Так, в федеральных конституционных законах от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ об образовании новых субъектов Российской Федерации — Красноярского края, Камчатского края, Иркутской области3 — предмет регулирования (часть
1 статьи 1) констатируется неверно: «...в составе Российской Федерации образуется новый субъект в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации». Меж-дутем, согласно части 4статьи 66 Конституции РФ, официальное толкование которой дано в постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. № 12-П (пункт 4 резолютивной части), вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единой территории, составной частью которой является территория автономного округа4. Поэтому такие субъекты федерации не могут граничить между собой.
Ошибочно сформулированный исходный тезис породил и частные противоречия. Так, в статье 2 Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» утверждается, что новый субъект Российской Федерации имеет статус области, именуется Иркутской областью, а в статье 4 говорится о прекращении существования Иркутской области в качестве субъекта Федерации с
1 января 2008 г., однако из Конституции ее наименование не исключается.
Техническая нестыковка маскирует несоответствие провозглашенного и фактического предметов регулирования. На самом деле новый субъект федерации вообще не образован. «Новая» Иркутская область (как и Красноярский край) сохранили все прежние элементы конституционно-правового статуса, перечисленные вупомянутом постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (пункт 3 резолютивной части): территорию, население, устав, законодательство, систему государственных органов. Изменяетсялишьюрисдикцияпоследних: теперь она без каких-либо ограничений распространяется на всю территорию области (края).
Что касается соответствующихавтономныхок-ругов, то они, действительно, прекращают свое
существование, причем с неопределенными перспективами для остающихся на их месте «административно-территориальных единиц с особым статусом». Однако о прекращении существования субъекта федерации в Конституции России (часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137) ничего не сказано; также непонятно, охватывается ли данное явление другой конституционной категорией — «изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», поскольку соответствующий федеральный конституционный закон до сих пор не принят.
К структурному построению нормативного акта нужно подходить оченьтщательно, ибо это напрямую влияет на содержательную его сторону.
В завершение нужно отметить, что важнейшим средством профилактики юридико-технических ошибок служит сокращение избыточного законодательного регулирования. Излишняя конкретизация законов ничуть не убавила массива подзаконных актов. Как правило, они становятся еще толще, дублируя законодательные предписания.
---------------- «■»- «
Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на инструкции Центральной избирательной комиссии РФ. Это вредит правоприменителю, это снижает квалификацию юриста, который, подобно медику, становится узким специалистом в конкретной отрасли права или даже его институте, тогда как потребности граждан в юридической помощи диктуют необходимость широкого владения нормативным материалом.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 35. — Ст. 4135.
2. Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 35. — Ст. 3607.
3. Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 42. — Ст. 4212; 2006. — № 29. — Ст. 3119; 2007. — № 1 (часть I). — Ст. 1.
4. Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 29. — Ст. 3581.
2 50
