CC BY
204
- Государство и право -«ПРЕОБРАЗОВАНИЕ» КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И.О. Колодий, студент
Ульяновский государственный университет (Россия, г. Ульяновск)
Аннотация. В статье проводится анализ «преобразований» Конституции Российской Федерации в результате изменения ее первоначального юридического текста. Обозначены пробелы в законодательном регулировании в отношении возможности уточнения норм Преамбулы и второго раздела Конституции «Заключительные и переходные положения». Рассмотрена процедура и исследованы предложения, которые могли бы повлечь принятие новой Конституции. Дана оценка поправкам и изменениям, которые были внесены в ее текст с 1993 года. Дано объяснение, почему важен усложненный порядок «преобразования» Конституции.
Ключевые слова: поправка, пересмотр, изменение, Конституция, преобразование
12 декабря 2016 года Россия отметит 23 годовщину со дня принятия Конституции Российской Федерации. Долгое время текст ее был неизменен, но в последние годы был принят ряд законов о поправках к Конституции, поступило несколько предложений об изменениях в основополагающие главы Конституции, поддержка которых может обернуться процессом принятия новой Конституции.
Исследование «преобразования» Конституции Российской Федерации, предполагает постановку и решение следующих задач:
- изучение возможности "преобразований" различных глав Конституции России;
- анализ причин, повлекших "преобразования" Конституции России;
- обобщение и анализ практики «преобразования» Конституции России.
В качестве предмета исследования выступают нормативные правовые акты на уровне Российской Федерации, материалы юридической практики и публикации в средствах массовой информации.
«Преобразование» может осуществляться посредством особых юридико-технических приёмов, к числу которых могут быть отнесены ограничение первоначального смысла нормы; расширение первоначального смыслового объёма нормы; искажение подлинного смысла нормы (например, путём изменения характера её предписаний); фактическое дополнение нормы в результате обнаружения скрытого
в ней смысла; заполнение пробела в основном законе и, как следствие этого, фактическое создание новых конституционных норм, внедрение новых правовых понятий; «восполнение» конституционной нормы путём насыщения конкретным содержанием абстрактных понятий и юридических конструкций; нейтрализация нормы основного закона в результате вытеснения её преобразованной нормой или вследствие долговременного отсутствия практики её реализации [1].
В своей работе мы остановимся на "преобразовании" Конституции в результате изменения ее первоначального юридического текста.
По порядку изменения все конституции делятся на гибкие (принимаемые и изменяемые в том же порядке, что и обычные законы государства) и жесткие (принимаемые и изменяемые в порядке усложненной процедуры по сравнению с изменением обычных законов соответствующей страны). Конституции советского периода закрепляли достаточно простой порядок их изменения, устанавливая для этого одобрение квалифицированного большинства голосов депутатов высшего представительного органа.
Прежняя российская Конституция закрепляла, что для принятия ее изменений и дополнений требовалось согласие не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов РФ. Только при изменении и дополнении статей Конституции, касаю-
щихся федеративного устройства, требовалось согласование с субъектами Федерации в лице их Советов народных депутатов. Порядок принятия новой Конституции не устанавливался, и Конституция ограничивалась нормой о том, что это относится к исключительной компетенции Съезда народных депутатов РСФСР.
Такой упрощенный порядок изменения в совокупности с политическими факторами нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнюю Конституцию России было внесено за короткий период около 350 поправок.
Учтя предшествующий отечественный опыт, укрепляя конституционную стабильность, действующая Конституция внесла в рассматриваемый процесс существенные изменения: была применена новая терминология и предусмотрены три различных режима внесения новых положений в ее текст:
- пересмотр (при попытке "преобразований" глав 1, 2 и 9 Конституции России);
- поправка (при "преобразовании" глав с 3 по 8 Конституции России);
- изменение (если "преобразования" касаются ч. 1 ст. 65 Конституции России).
В Конституции ничего не говорится о том, могли ли быть внесены изменения в Преамбулу и вторую часть ("Заключительные и переходные положения"). Одни полагали, что здесь можно было бы применить механизм, предусмотренный статьей 136 Конституции; другое мнение гласило, что следует применить более сложный порядок, предусмотренный статьей 135; третье мнение - переходные положения, принятые на референдуме, может отменить только референдум; четвертое мнение - что не запрещено, то разрешено, следовательно, решение (например, о продлении полномочий депутатов Государственной Думы первого созыва) могло бы быть принято простым большинством голосов обеих палат Федерального Собрания.
Пересмотр связан с изменением положений глав 1, 2 и 9 Конституции, которые имеют приоритетное значение, что означает принятие новой Конституции. Положе-
ния этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Однако законодательный орган не отстраняется от участия в процессе пересмотра Конституции. Статья 135 предусматривает, что предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 может получить дальнейшее движение только в случае его поддержки тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
Конституционное Собрание согласно Конституции наделено учредительными полномочиями. Оно может подтвердить неизменность Конституции, т.е. не согласиться с решениями палат Федерального Собрания, поддержавших инициативу о пересмотре Конституции. В случае согласия с инициативой пересмотра Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции и принимает его двумя третями голосов от общего числа его членов или выносит на всенародное голосование. При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
В последние годы предпринимаются попытки предложить внести в Конституцию такие изменения, которые бы затрагивали сущность глав, находящихся под особой защитой. Например, предлагали включить в Конституцию РФ: пункт о том, что православие является основой национальной и культурной самобытности России [2], убрать из нее запрет на единую идеологию [3] и внести в текст положения о национальной идее [4], дополнить новой главой "Конституционные основы общества" [5], исключить пункт о том, что права и свободы граждан гарантируются согласно нормам международного права [6], закрепить право на жизнь с момента зачатия [7] и др.
Следует отметить, что на сегодняшний день в России не принят федеральный
конституционный закон "О Конституционном собрании", во многом из-за того, что действующая Конституция РФ вполне отвечает современным запросам общества и государства и далеко еще не исчерпала свой потенциал [8]. Следовательно, говорить о реальной возможности пересмотра Конституции пока преждевременно.
Поправки в соответствии с действующей Конституцией (ст. 136) допускаются только к гл. 3-8. Они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, т.е. требуют одобрения не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, Конституция закрепляет в качестве необходимого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Правовым актом, которым вносится поправка, является закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Такое толкование ст. 136 о форме правового акта дано в Постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г [9]. В нем отмечалось также, что Федеральное Собрание может определить в федеральном законе порядок принятия и внесения поправок в Конституцию. Такой федеральный закон был принят в 1998 г. [10].
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки. Под поправкой в соответствии с Законом понимается любое изменение текста гл. 3-8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений этих глав.
После одобрения обеими палатами закона о поправке Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения палатами. Только после одобрения закона органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации Председатель Совета Федерации направляет закон Президенту для подписания и официального опубликова-
ния. Принятая поправка подлежит внесению Президентом в текст Конституции, и в месячный срок Президент осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками.
Обсуждение вопросов о необходимости внесения поправок возникало неоднократно. Например, в 2000 году была подготовлена и всесторонне обсуждена поправка к Конституции РФ - специальная статья «Культура». В то время, несмотря на широкую поддержку этого предложения общественностью, на положительное отношение к этой инициативе в Совете Федерации и Государственной Думе, было признано нецелесообразным вносить какие-либо изменения в основной закон России [11].
Первые поправки в Конституции появились 30 декабря 2009 года. Был увеличен срок полномочий Президента РФ и депутатов нижней палаты российского парламента [12]. Другой поправкой были закреплены контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации [13]. 5 февраля 2014 года Президент России подписал закон о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ". В соответствии с документом, Верховный Суд России -единый высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным делам, а также по разрешению экономических споров. В его юрисдикцию переданы вопросы, которые ранее относились к ведению упраздненного Высшего Арбитражного Суда России [14]. Изменение названия главы 7 Конституции позволило юридически грамотно разграничить судебную власть и прокуратуру, подчеркнув их самостоятельность и независимость. В июле 2014 приняты поправки в части включения в состав Совета Федерации представителей России, назначаемых Президентом Российской Федерации, число которых составит не более десяти процентов от числа членов верхней палаты [15].
Предложения о поправках продолжают поступать, но не все из них находят поддержку. Так, например, было отклонено
предложение, что глава государства должен согласовывать Положение о его администрации с обеими палатами Федерального собрания - Госдумой и Советом Федерации [16].
Положения Конституции 1993 г. об изменениях относятся только к нормам ст. 65, определяющей состав Российской Федерации. Статья 137 Конституции, закрепляющая порядок изменения, распространяет его на следующие случаи: принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 1 ст. 137) и изменения наименования субъекта (ч. 2). Предусмотренные в ст. 137 вопросы не могут решаться в режиме поправки к Конституции в силу их особого характера.
Конституция в ч. 2 ст. 65 закрепляет, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а в ч. 5 ст. 66 устанавливает, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят.
Очевидно, что при их решении обязательным является согласие (или инициатива) субъекта РФ и поэтому здесь неприменим порядок, установленный для внесения поправки в Конституцию: голосование в палатах Федерального Собрания (положительное или отрицательное), одобрение (или неодобрение) других субъектов. Согласие субъекта не может быть преодолено несогласием палат или других субъектов.
Кроме того, следует учесть, что подобного рода изменения не затрагивают содержательных положений норм Конституции, имеющих регулирующее значение.
Что касается изменения наименования субъекта (ч. 2 ст. 137), то этот вопрос относится к исключительным полномочиям самого субъекта. Однако остался открытым вопрос о том, каким правовым актом должно быть внесено новое наименование в Конституцию. По запросу Государственной Думы о толковании ч. 2 ст. 137 Конституционный Суд в своем постановлении определил, что новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции указом Президента РФ [17].
Часть 1 статьи 65 начала подверглась изменению еще в 1996 году, когда некоторые субъекты России приняли решение о своем новом наименовании (Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия -Алания, Республика Калмыкия). Затем в России начался процесс укрупнения субъектов России путем образования в ее составе новых субъектов (так в 2001 году появился Пермский край). А 2014 год вошел в историю в связи с принятием в состав России республики Крым и города федерального значения Севастополя. Соответственно и статья 65 неоднократно подвергалась изменениям.
В силу самой природы конституции ей присуще качество стабильности. Ужесточение изменения конституции диктуется в условиях конкретных государств разными причинами: стремлением политически и экономически преобладающих в обществе групп, заинтересованных в неизменности конституции, обеспечить ее устойчивость; необходимостью обеспечить устойчивое развитие общества, государства, законодательства без постоянных «встрясок» и др. Принятие новой конституции всегда вызывается весьма существенными переменами в жизни общества. Изменения в ней тоже должны требовать серьезного обоснования. Поэтому в большинстве стран мира действует усложненный порядок из-
менения конституции.
Библиографический список
1. Аничкин Е.С. "Преобразование" Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 вв. // Режим доступа: http://lawtheses.com/preobrazovanie-konstitutsii-rossiyskoy-federatsii-i-razvitie-konstitutsionnogo-zakonodatelstva-v-kontse-20-nachale-21-vv#1
2. Эксперты: идея закрепить роль православия в Конституции РФ нереальна / РИА Новости от 03.12.13 // Режим доступа: http://ria.ru/politics/20131203/981678576.html
3. Викторов Г. Спор об идеологии / ПОЛИТ.РУ от 11.02.14 // Режим доступа: http://polit.ru/article/2014/02/11/ideologia/
4. Нарышкин против введения в Конституцию РФ "православных поправок" / РИА Новости от 09.12.13 // Режим доступа: http://ria.ru/society/20131209/982893545.html
5. Путин: нужно крайне осторожно вносить изменения в Конституцию / РИА Новости от 07.11.13// Режим доступа: http://ria.ru/politics/20131107/975312990.html
6. Депутат предложил изменить Конституцию после победы ЮКОСа в Гааге / LENTA.RU от 05.08.14 // Режим доступа: http://lenta.ru/news/2014/08/05/constitution/
7. Конституцию хотят изменить ради запрета абортов // Известия. 2014. 18 ноября
8. Клишас А. Конституция РФ отвечает современным запросам общества и не исчерпала свой потенциал // Парламентская газета. 2014. 6 августа
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ . 06.11.1995, N 45, ст. 4408
10. Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Российская газета. 1998. 10 марта
11. «Конституция России от статьи «Культура» только выиграла бы!» // Литературная газета. 2014. 29 ноября
12. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // Российская газета. 2008. 31 декабря
13. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 31 декабря
14. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.02.2014
15. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.07.2014
16. Госдума отклонила поправку КПРФ к Конституции об администрации Президента // РБК. 2014. 11 ноября
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 49. ст. 4868
«CONVERSION» OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
I.O. Kolody, student Ulyanovsk state university (Russia, Ulyanovsk)
Abstract. the article analyzes the « transformation» of the Constitution of the Russian Federation as a result of changes to its original legal text. The indicated gaps in the legislative regulation with regard to the possibility of clarifying the rules of the Preamble and second section of the Constitution «Final and transitional provisions». The procedure and researched proposals that could lead to the adoption of the new Constitution. Assess the amendments and changes that were made to the text since 1993. The explanation why it is important to the complicated procedure of "transformation " of the Constitution.
Keywords: amendment, revision, change, Constitution, transformation.
