CC BY
64
Современный федерализм и регионализм: вызовы этничности
Н. А. Филиппова
ТРАДИЦИОННЫЕ ЭТНИЧЕСКИЕ МЕНЬШИНСТВА В НОВЫХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИНТЕРЕСОВ «ТИТУЛЬНЫХ» НАЦИЙ
В статье проанализированы особенности процесса учреждения новых субъектов Российской Федерации с точки зрения представительства и соотношения федеральных, региональных интересов и интересов традиционных этнических меньшинств. Определены модели институционального обеспечения интересов национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в уставах вновь образованных субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: Традиционные этнические меньшинства, национальные меньшинства, коренные малочисленные народы, автономия, корпоративное представительство, средняя норма представительства, административно-территориальная единица с особым статусом.
Образование в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации (Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев, единой Иркутской области) стало инструментом разрешения правовой аномалии вхождения автономных округов в состав краев и областей1.
Но, помимо общенациональных и региональных интересов, этот государственно-территориальный процесс затронул социальные группы, не являющиеся непосредственными участниками федеративных отношений. Это «титульные» национальные меньшинства автономных округов, а также аборигенные (коренные) народы, проживающие в них. Несмотря на имеющиеся различия социальной природы и правового положения, их принято относить к традиционным этническим меньшинствам. В отличие от так называемых «новых» (миграционных) меньшинств, охраняемых лишь общеправовым запретом дискриминации лица по этническому признаку, и
1 В момент вступления в силу Конституции Российской Федерации таких субъектов Федерации было семь, после процессов объединения осталось два: Архангельская область (с Ненецким автономным округом) и Тюменская область (с Ханты-Мансийским автономным округом — Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом). © Н. А. Филиппова, 2009
национальные меньшинства, и коренные народы обладают коллективной правосубъектностью. Помимо особых прав лиц, принадлежащих к этим общностям, международным и национальным правом признаются права самих этих общностей как особых коллективных участников публичных правоотношений.
В доктрине международного права (в частности, экспертами ООН) обоснованы два «идеальных типа» обеспечения коллективных прав традиционных меньшинств (см.: Kimlicka, 2008). Для национальных (да и любых других) меньшинств такое обеспечение базируется на принципе интеграции и создания дополнительных механизмов политического участия. Например, это специальные нормы избирательного и парламентского законодательства, гарантирующие представительство их интересов. Для аборигенных (коренных) народов — это механизм адаптации, который предполагает самоуправление, сохранение автономии и обособленности во всех сферах жизнедеятельности.
Социальные, правовые и демографические характеристики традиционных этнических меньшинств, затронутых процессами образования новых субъектов Федерации, различны.
В трех прекративших существование автономных округах «титульными» являлись коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Это коряки, эвенки, долганы и ненцы (Эвенкийский автономный округ и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ в Красноярском крае, Корякский автономный округ на Камчатке). За исключением ненцев, они не имеют в России иных государственных образований, в которых могут претендовать на аналогичный статус, но ареалы их проживания гораздо шире, чем соответствующие округа. Так, коряки проживают еще в Чукотском автономном округе и Магаданской области, эвенки — в Якутии, Хабаровском крае, Амурской, Тюменской, Томской областях и других субъектах Федерации, долганы — в Якутии. Ненцы проживают в сохраняющих статус субъектов Федерации Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах (где являются «титульными»), а также в Якутии, Архангельской области. В остальных случаях объединения затрагивались интересы национальных меньшинств, не относящихся к категории аборигенных.
Лишь в двух регионах (Агинском Бурятском и Коми-Пермяцком автономных округах) численность этих этнических групп была преобладающей к началу процесса объединения — примерно 60% от
числа жителей округов2. Оба национальных меньшинства являются титульными в иных субъектах Российской Федерации — Республике Бурятия и Республике Коми. В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе Иркутской области бурят было примерно 40%. Но наиболее типична ситуация, когда представители традиционных меньшинств в демографической структуре округов составляют от 20 до 30%.
Полагаем, что демографические данные не дают оснований для отождествления интересов этих этнических меньшинств с интересами населения тех округов, в которых они традиционно проживают. Но также недопустимо игнорирование прав этих народов, с учетом обязательства России гарантировать их в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (пункт «в» ст. 71 и ст. 69 Конституции РФ).
С точки зрения утверждаемого законодательством баланса общенациональных (федеральных), региональных интересов и интересов традиционных этнических меньшинств, можно назвать пять особенностей процесса образования нового субъекта в составе Российской Федерации.
1. Установлен приоритет общефедеральных интересов над региональными при решении вопроса о возможности образования нового субъекта Федерации. Предполагается, что интересы этнических меньшинств процессом изменения субъектного состава Российской Федерации не затронуты.
Согласно п. 2 ст. 3 базового Федерального конституционного за-кона3, в процессе изменения субъектного состава Российской Федерации «должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации», в то время как «сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности» только учитываются. Для сравнения: согласно Основному закону ФРГ новое деление федеральной территории обусловлено исключительно интересами земель. «Территория Федерации может быть изменена таким образом, — сказано в абз.1 ст. 29.3 Основного закона, — чтобы земли могли эффективно выполнять возложенные на них задачи»4.
2 Здесь и далее статистические данные приводятся по статье Н. В. Зубаревич (Зубаре-вич, 2006).
3 О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (с изменениями от 31 октября 2005 г.) (см.: Собрание законодательства РФ, 2001).
4 Основной закон Федеративной Республики Германия. Принят 23 мая 1949 г. (см.: Конституции государств Европейского союза, 1997, с. 190).
8 _
В каждом из «объединительных» федеральных конституционных законов в качестве целей образования новых субъектов Федерации указываются одни и те же цели — ускорение социально-экономического развития территорий и повышение уровня жизни населения. Возможность коллизии между обеспечением прав меньшинств и прекращением существования субъектов Федерации, являвшихся формой государственной автономии этих меньшинств, законом не допускается. Императивным условием образования нового субъекта Федерации федеральный законодатель назвал соблюдение прав и свобод человека и гражданина, но не прав лиц, принадлежащих к этническим меньшинствам, тем более — прав и законных интересов меньшинств как специфических субъектов публичных правоотношений.
За исключением Красноярского края5, законодательство вновь образованных субъектов Российской Федерации демонстрирует иной подход к проблеме меньшинств. Согласно Уставу Иркутской области, учреждение особого статуса Усть-Ордынского Бурятского округа обусловлено целью сохранения и развития национальной самобытности народов, традиционно здесь проживающих (подпункт 1 ч. 1 ст. 15 Устава)6.
В Уставе Забайкальского края предусмотрено формирование специальных институтов, обеспечивающих защиту «законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций» (ч. 3 ст. 106 Устава7).
В Уставе Пермского края имеется специальная ст. 42 «Обеспечение сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого наро-да»8. Обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов Севера гарантирует Устав Камчатского края (ч. 2 ст. 30)9. Таким образом, не определяя внятной правовой стратегии (адаптация? интеграция?), региональный законодатель в четырех случаях
5 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (см.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края, 2008).
6 Устав Иркутской области от 15 апреля 2009 г. № 9/5-ЗС (см.: Официальный сайт Законодательного собрания Иркутской области, 2009).
7 Устав Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. № 125-ЗЗК (см.: Справочная информационная система «Гарант», 2009).
8 Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК (см.: Собрание законодательства Пермского края, 2007).
9 Устав Камчатского края от 14 ноября 2007 г. № 131 (см.: Портал исполнительных органов государственной власти Камчатского края, 2007).
_ 9
из пяти относит интересы традиционных этнических меньшинств к охраняемым государством. Тем самым создаются предпосылки для признания правосубъектности меньшинств.
2. Конституционное регулирование процесса образования нового субъекта Российской Федерации не предусматривает конституционно-правовых методов и процедур, направленных на преодоление регионального консерватизма.
Изменение структуры власти и обновление ее персонального состава, утрата части «своей» территории являются существенными факторами регионального консерватизма. Как показывает опыт ФРГ, право инициативы объединения (или инициативы проведения объединительного референдума) может быть предоставлено непосредственно населению. Так, экономический регион с населением не менее одного миллиона человек, если он разделен границами земель, может получить статус земли по инициативе самого населения (абз. 4 ст. 29.3 Основного закона ФРГ). Но при этом федеральный парламент (а не органы государственной власти земель!) решает, использовать ли общую процедуру образования новой земли (федеральным законом и утверждающим референдумом), или в заинтересованных землях будет проведен народный опрос. По итогам опроса может быть принят федеральный закон о новой земле, не требующий утверждения на референдуме (абз. 5 ст. 29.3 Основного закона ФРГ). Конституционный законодатель допускает такую ситуацию, когда интересы населения при поддержке федерального центра реализуются без участия региональных органов государственной власти.
Конституционное регулирование образования нового субъекта Российской Федерации не предполагает участия в нем населения в качестве субъекта инициативы. Согласно п. 2 ст. 10 федерального конституционного закона «О принятии....» предложение об образовании нового субъекта Российской Федерации должно исходить от законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Федерации, к тому же предложение должно быть совместным.
Инициатором референдума, согласно подпункту 1.1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О принятии.», является глава субъекта Федерации. Можно сказать и так: региональный консерватизм представляется невозможным с точки зрения федерального законодателя, поскольку установлена презумпция доминирования общефедерального интереса. Как замечает В. Иванов, «теоретически допускается ситуация, когда регионы выйдут с объединительной инициативой, но реализовать
10 _
ПООЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 3
ее будет нельзя», если не будет согласия Президента Российской Федерации (Иванов, 2008, с. 156).
3. Население заинтересованных субъектов Федерации участвует в процессе образования нового субъекта Российской Федерации, но референдум имеет легитимирующий, а не решающий характер. Аборигенные народы не рассматриваются как самостоятельные участники государственно-территориального процесса.
Так как референдум об образовании нового субъекта Федерации предшествует принятию федерального конституционного закона об этом субъекте, на содержание «учредительного» закона население уже повлиять не может. Оно вынуждено соглашаться с теми параметрами новой государственной власти в регионе, которые будут разработаны федеральным парламентом (на основании предложений от органов государственной власти объединяющихся субъектов Федерации). Фактически, имеет место референдум о делегировании учредительных полномочий органам государственной (федеральной и региональной) власти. Такие референдумы определяются еще как легитимирующие. Их отнесение к институтам прямой демократии условно (Руденко, 2003, с. 152), поскольку этого референдума недостаточно, чтобы публично-властные последствия — в данном случае изменение субъектного состава Федерации — наступили немедленно и без властных решений других субъектов конституционного процесса. В текстах пяти федеральных конституционных законов10, учреждающих новые субъекты Российской Феде-
10Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. (с изменениями от 4 июля 2005 г., 17 апреля 2006 г.) (см.: Собрание законодательства РФ, 2004); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ (см.: Собрание законодательства РФ, 2005); Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ (см.: Собрание законодательства РФ,2006); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ (с изменениями от 2 июня 2007) (см.: Собрание законодательства РФ, 2007а); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ (см.: Собрание законодательства РФ, 2007б).
_ 11
рации, легитимирующая природа референдума отражена в п. 3 ст. 1 каждого закона.
В законах об образовании Пермского, Красноярского и Камчатского краев к основаниям образования новых субъектов Российской Федерации отнесены:
1) совместное предложение об их образовании, направленное органами государственной власти регионов Президенту Российской Федерации;
2) результаты референдумов об образовании новых субъектов Федерации. В более поздних законах об образовании Иркутской области и Забайкальского края правообразующая роль референдумов еще более скромная (третий пункт в перечне оснований), — а вторым основанием для образования нового субъекта Федерации, по мнению законодателей, является «поддержка Президентом Российской Федерации. инициативы образования нового субъекта».
Но возможен и другой вариант процедуры — населению может быть предоставлено право итогового вердикта относительно объединения субъектов Федерации. Например, в ФРГ образование новой земли регулируется федеральным законом, который подлежит утверждению на референдуме. Население заинтересованных субъектов Федерации наделено правом не промежуточного, а окончательного решения относительно приемлемости для них нового государственно-территориального деления.
В процессе изменения субъектного состава Российской Федерации традиционным этническим меньшинствам не предоставлено особых прав, отличающих их от всего населения автономных округов. По общему правилу, они не являются субъектами права на самоопределение, в том числе в части территориального устройства государства, изменения его субъектного состава.
Международное право делает исключение лишь для такой разновидности традиционных меньшинств, как коренные (аборигенные) народы, что обусловлено парадигмой адаптации (сохранения автономии). Конвенция МОТ № 16911 требует проводить консультации с такими народами, «в частности, через их представительные институты» всякий раз, когда принимаются законодательные или административные меры, затрагивающие их интересы. Аналогичное требование обозначено Декларацией ООН о правах коренных народов (ст. 19): «Государства добросовестно консультируются и сотрудничают с соответствующими коренными народами через их
11 О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах: Конвенция МОТ № 169, 7 июня 1989 г. (см.: Конвенции и рекомендации, 1991).
12 _
представительные институты с целью заручиться их свободным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать»12. Общепризнанным, таким образом, является право коренных народов на участие в принятии решений, которые могут затрагивать их интересы.
Участие осуществляется «через представителей, избираемых ими самими по своим собственным процедурам» (ст. 19). Наиболее распространенной формулой принятия публичных (властных) решений в Декларации о правах коренных народов является формула «государства в консультации и сотрудничестве с коренными народами». При этом именно аборигены (а не государство) вправе самостоятельно определять приоритеты и стратегию своего собственного развития (ст. 32 Декларации).
Российская Федерация иначе трактует свои обязательства в отношении коренных малочисленных народов (названные выше международные правовые акты она не поддержала, пока не ратифицирована и Конвенция СНГ о правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам13). Наиболее точной формулой, отражающей позицию России по отношению к ним, является формула «учета интересов», «государственной помощи», но не обязательство предварительных публичных согласований с аборигенами и их представителями значимых властных решений.
В соответствии с положениями преамбулы, статьями 1 и 4 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»14, государство обеспечивает самобытное развитие этих народов преимущественно в социально-экономической и культурной сферах. Представительство их интересов имеет частноправовой характер (п. 5 ст. 1 Федерального закона «О гарантиях прав.»), либо рассматривается как форма общественного самоуправления (п. 4 ст. 1).
Лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам, вправе учреждать территориальные общественные самоуправле-
12 Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 сентября 2007 г. № 61/295 (см.: Московский журнал международного права, 2007).
13 Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 21 октября 1994 г. (см.: Информационный вестник, 1994).
14 О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (см.: Собрание законодательства РФ, 1999а).
ния, а их общины и ассоциации общин могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации вправе, но не обязаны устанавливать квоты представительства коренных малочисленных народов в региональных парламентах. Симптоматичны и последние законодательные решения в этой сфере.
В соответствии с Концепцией устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, необходимо участие представителей и объединений малочисленных народов в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Но сфера такого участия ограничена согласованием интересов при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (абзац 9 раздела III)15, к тому же правовые формы участия не определены. Среди перечня из семи задач государственной политики задача содействия развитию общин и других форм самоуправления аборигенов оказалась шестой; более значимой признана задача модернизации традиционной хозяйственной деятельности (вторая в перечне задач). Сохранится ли в этом случае этнос, чье уникальное существование обусловлено традиционным типом деятельности, — вопрос открытый.
Итак, коренные малочисленные народы не являются самостоятельными участниками публично-правовых отношений. Парадигма «государственного попечительства» по отношению к ним не предполагает проведения предварительных консультаций в процессе образования нового субъекта Российской Федерации даже в том случае, когда в результате объединения они утрачивают статус «титульных» этнических меньшинств, а вместе с тем и особое правовое положение, как правило, гарантированное уставами «своих» автономных округов.
4. В процессе образования нового субъекта Российской Федерации (в течение переходного периода и вплоть до момента принятия устава вновь образованного субъекта Российской Федерации) отдельные учредительные полномочия субъектов Федерации замещаются федеральными полномочиями, некоторые полномочия их органов государственной власти ограничиваются. Коренные малочисленные народы не рассматриваются как субъекты права на самоопределение (автономию), свободно устанавливающие «свой
15 Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р (см.: Официальный сайт Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, 2009).
14 _
политический статус». Положение Российской Федерации как учредителя нового субъекта Российской Федерации является исключительным, если не монопольным.
Федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта Российской Федерации устанавливается:
— наименование, статус и состав государственной территории вновь образованного субъекта Российской Федерации (на основании соглашения между органами государственной власти субъектов Федерации и легитимирующих эти соглашения референдумов);
— наименование, порядок формирования и срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти вновь образованного субъекта Российской Федерации (эти параметры могут быть изменены лишь в процессе принятия Устава края (области), т. е. не ранее второго срока легислатуры);
— срок полномочий первого главы вновь образованного субъекта Федерации.
Федеральными конституционными законами о новых субъектах Российской Федерации также предусмотрены ограничения полномочий как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и главы субъекта Федерации. Полномочия могут быть ограничены как путем изъятия отдельных полномочий, так и путем изменения (чаще — сокращения) срока их осуществления. Вместе с тем Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия ...» не предусмотрено обязательного вынесения на референдум вопроса о статусе автономного округа как новой территориальной единицы в составе учреждаемого субъекта Российской Федерации, а также обязательного отражения в «объединительном» законе этого статуса. Практика свидетельствует, что в ряду вопросов, выносившихся на референдумы, был и вопрос о новом статусе автономных округов, так как административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации традиционно относится к предметам их собственного ведения (ст. 73 Конституции), а политические элиты фактически упраздняемых автономных округов рассматривали этот особый статус как гарантию своего дальнейшего существования.
При этом в каждом из «объединительных» актов федеральный законодатель самостоятельно решил проблему округов, формально используя конституционную прерогативу пункта «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации (об отнесении регулирования прав национальных меньшинств к исключительному ведению Федерации). Конкуренция полномочий, на наш взгляд, обусловлена заме_ 15
ПОЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 3
щением предметов ведения — задачей федерального регулирования должны были быть гарантии прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в условиях изменения государственно-территориального устройства, а не само это изменение. Такая подмена — следствие патерналистской, а не субсидиарной модели представительства интересов меньшинств.
Между тем в условиях регионализации публичные права меньшинств в государственно-территориальном процессе должны обеспечиваться дополнительными гарантиями. К примеру, в Основном законе ФРГ предусмотрен такой вариант развития событий, когда изменение границ в интересах меньшинства населения земли (в том числе этнического меньшинства) не находит поддержки у большинства ее населения. Согласно абз. 3 ст. 29.3 Основного закона, если в одной из земель, на территории которых проводился референдум, население высказалось против образования новой земли (новых границ земли), но население той части территории, чья принадлежность может быть изменена, высказалось за изменение своей принадлежности (квалифицированным большинством в 2/3 состава и более), — мнение населения всей земли в целом игнорируется. Решение будет принято исходя из интересов компактного меньшинства.
В Российской Федерации такая правовая модель была бы актуальна, скажем, для бурятского этноса, который ранее был разделен между тремя субъектами Российской Федерации, но в процессе объединения два из них перестали существовать — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в составе Иркутской области и Агинский Бурятский округ в составе Читинской области (ныне Забайкальского края). Почему динамично развивающийся Агинский Бурятский округ был интегрирован с депрессивной Читинской областью, а не с соседней Бурятской Республикой? По мнению Н. В. Зубаревич, «в Читинской области социальная ситуация в сельской местности намного хуже, чем в бурятских округах, так как постарение населения и депопуляция начались давно, а процесс маргинализации принял, судя по всему, необратимый характер» (Зубаревич, 2006).
С учетом долгосрочных социальных эффектов «минусов» у такого объединения значительно больше, чем «плюсов». Неудивительно, что состоявшееся немногим ранее упразднение Усть-Ордынского Бурятского округа вызвало даже международный резонанс — на имя Президента Российской Федерации поступило обращение от Президента Всемирной ассоциации монголов с призывом сохранить округ (см.: Терентьева, 2006). В похожем положении
16 _
ПОЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 3
оказались и адыги (черкесы). Будучи разделенным между шестью субъектами Российской Федерации, этот этнос стремится к созданию единой республики. Пока инициатива учреждения Черкесской Республики не находит федеральной поддержки (см.: Дерябин, Бондаренко, 2008).
5. Интересы традиционных этнических меньшинств и интересы населения автономных округов, по согласованному мнению федерального и регионального законодателя, обеспечиваются особым правовым статусом территории их проживания, а в период работы первого созыва нового парламента — корпоративным представительством населения округов в региональном парламенте.
В парламенте Пермского и Красноярского краев эта квота составила два депутата от округа, в парламенте Иркутской области — четыре, в парламентах Забайкальского и Камчатского краев — уже по десять депутатов от автономного округа.
Но чем объяснить столь разные квоты? Сопоставление их с численностью жителей округов, получивших особый статус, свидетельствует, что принцип равного (соразмерного) представительства не выдерживается. Так, количество жителей округа на одного представителя от автономного округа в региональном парламенте варьируется от 2,4 тыс. в Корякском автономном округе до 67 тыс. в Коми-Пермяцком (см. Таблицу). Доля представительства автономных округов в парламенте вновь образованного субъекта Российской Федерации также не одинакова: от 20% в Камчатском крае до 3% в Пермском крае.
Каким образом установить соразмерность корпоративного представительства? Расчет представительства автономных округов на основании правила «кубического корня» (от населения территориальной единицы) не применим уже потому, что численность региональных парламентов в России повсеместно занижена, во вновь образованных субъектах Российской Федерации она также невелика. В Забайкальском, Камчатском крае и Иркутской области численный состав парламентов — 50 депутатов, в Красноярском крае — 52, в Пермском крае — 6016. Трудно понять, что в парламенте из 60 депутатов 51 депутат представляют автономный округ (исходя из численности населения Коми-Пермяцкого автономного округа в 134 тыс. человек).
Более реалистичным видится использование в качестве основы
16 При использовании «правила кубического корня», к примеру, к определению численности парламента Пермского края мы получаем как минимум 140 депутатов, что более чем в два раза превышает его легальную численность.
_ 17
расчета средней нормы представительства, используемой при формировании одномандатных округов при выборах представительных (законодательных) органов государственной власти новых субъектов Российской Федерации. Важно отметить, что с точки зрения федерального законодателя расчет нормы представительства для округа и края или области (за вычетом территории округа) должен осуществляться раздельно.
Таблица. Количественные показатели корпоративного представительства населения автономных округов в парламентах вновь образованных субъектов Российской Федерации17
Автономный округ Население округа, тыс. чел. Квота представительства Количество жителей округа на 1 представителя, тыс. чел. Доля корпоративного представительства в парламенте, % Доля населения автономного округа в составе населения нового субъекта Федерации, %
Коми-Пермяцкий АО (Пермский край) 134 2 67 3,3 5
Таймырский АО (Красноярский край) 39 2 19,5 3,8 1,3
Эвенкийский АО (Красноярский край) 18 2 9 3,8 0,6
Усть-Ордынский Бурятский АО (Иркутская область) 1 35 4 33,75 8 5
Агинский Бурятский АО (Забайкальский край) 73 5 14,6 10 6
Корякский АО (Камчатский край) 24 10 2,4 20 7
Норма представительства в округах ниже — они имеют преимущество в представительстве интересов своего населения. К примеру, в 2006 г. в Пермском крае норма представительства для избирателей бывшей области была примерно равна 70 тыс. изби-
17 Данные по численности населения автономных округов приведены по статье Н. В. Зу-баревич (см.: Зубаревич, 2006).
18 _
рателей на мандат18, а для избирателей округа — около 47 тысяч. Отклонение в норме представительства составило почти 33% в пользу представительства округов. В Камчатском крае в 2007 г. нормы представительства составили: в области — 19 тыс. избирателей на мандат, в Корякском автономном округе — 1760 избирателей на один мандат19. Значит, отклонение нормы представительства в округе от областного «стандарта» — более чем на 90%!
Во-первых, специальные нормы представительства для автономных округов, установленные «объединительными» федеральными конституционными законами, создали коллизии в федеральном законодательстве. Ведь по общему правилу отклонение численности избирателей округа от средней нормы не должно превышать 10%, в труднодоступных и удаленных местностях — 30%, а в местах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока — 40%20.
Во-вторых, соразмерного представительства нет и среди самих автономных округов: интересы жителей Корякского автономного округа в парламенте вновь образованного края выражены лучше, чем интересы жителей Коми-Пермяцкого округа. Полагаем, что максимальное отклонение от средней нормы представительства при учреждении корпоративного представительства в переходный период должно быть определено федеральным законодателем. Например, при допустимом отклонении нормы представительства в 70% Корякский автономный округ получил бы право на трех (вместо десяти) представителей в краевом парламенте. Это составило бы шестипроцентную долю в законодательном собрании края (при семипроцентной доле населения в составе населения края). Высокая доля представительства населения округов в парламенте переходного периода вообще не так уж важна (хотя и является предметом ожесточенного торга), так как впоследствии эта коллегия представителей не может оказать значимого влияния на содержание устава
18 По состоянию на 2006 г. на территории бывшей области зарегистрировано 1991816 избирателей, формируется 28 одномандатных избирательных округов; на территории автономного округа — 94230 избирателей на два мандата (см.: Кынев, 2006).
19 По состоянию на 2007 г. на территории Камчатской области зарегистрировано 250528 избирателей, которые избирают 13 депутатов по одномандатным округам; в Корякском автономном округе — 17647 избирателей, при квоте представительства — десять мандатов (см.: Полуостров Камчатка, 2007).
20 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (см.: Собрание законодательства РФ, 2002).
_ 19
вновь образуемого субъекта Федерации. Нормы о квоте представительства населения округов вообще исчезли из новых уставов Камчатского края, Забайкальского края и Иркутской области. Корпоративные интересы депутатского корпуса оказались защищены надежнее публичных интересов территориальных коллективов.
В-третьих, интересы территориального коллектива округа и интересы этнического меньшинства в составе населения округа не могут быть обеспечены при помощи одних и тех же правовых инструментов. Их не следует отождествлять хотя бы потому, что лишь национальным меньшинствам и коренным народам предоставляется специальный конституционно-правовой и международно-правовой статус. Федеральным законом должны быть определены те правовые характеристики особого статуса территориальных единиц, утративших статус субъектов Российской Федерации, которые обусловлены защитой интересов проживающих там традиционных этнических меньшинств. Это, прежде всего, касается дополнительных гарантий их участия в осуществлении государственной власти, чего требуют уже обозначенные нами стандарты международного права. К примеру, в Польше общественное объединение или политическая партия, представляющая интересы национального меньшинства, в упрощенном порядке регистрирует свои списки и проходит в национальный парламент, даже если не преодолеет заградительный барьер. (Однако не всякая этническая группа признается таким национальным меньшинством, так что безосновательно воспользоваться избирательными льготами невозможно21.) На сложившуюся практику нарезки избирательных округов, обеспечивающую представительство национальных меньшинств, указывает Х. Геркен ^егкеп, 2005). (Внедрению таких правил, однако, препятствует архаичное состояние отечественного избирательного права. Достаточно напомнить, что российские общественные объединения могут стать соучастниками избирательного процесса лишь на муниципальных выборах и в составе блока с федеральной политической партией.)
Различные модели конструирования особого статуса бывших автономных округов, реализованные в уставах вновь образованных субъектов Российской Федерации, совпадают в следующем:
1. Из наименования соответствующих территориальных единиц исключено слово «автономный», а из Устава Красноярского края —
21 Европейский Суд по правам человека. Дело Горжелик и другие против Польши (жалоба № 44158/98). Постановление Суда от 17 февраля 2004 г. (см.: Бюллетень Европейского Суда, 2004).
20 _
еще и определение их как округов. В составе этого края имеются Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы. Наиболее распространенная правовая дефиниция — «округ края» или «округ в составе края (области)».
2. В уставах всех новых субъектов Федерации подчеркивается, что государственную власть в этих территориальных единицах осуществляют органы государственной власти краев (области).
3. Новым округам (районам) гарантирована неизменность территории в границах, предшествовавших объединению. Учитывая, что изменяться может и территория муниципального образования, и территория субъекта Федерации, заявленная норма представляется некорректной и декларативной. В случае пересмотра границы между субъектами Федерации совпадающая с ней граница округа (района) также будет изменена. Логичнее было бы допустить возможность изменения границ округа (района) с согласия населения этой территориальной единицы.
4. Во всех пяти уставах утверждается особый статус новой административно-территориальной единицы. Но статусом, т. е. публичными правами и обязанностями, может быть наделен лишь субъект права, территориальный коллектив. Фундаментальным свойством субъекта права (и участника правоотношений) является автономия (самодеятельность или свобода воли). В зависимости от того, как определены границы самодеятельности коллектива, являющегося частью нации или населения субъекта федерации, автономии делят на административные (местные) или политические. Иными словами, без признания особого правового статуса территориального коллектива нет (и не может быть) «особого статуса» территориальной единицы.
Именно последним обстоятельством можно объяснить разные модели институционализации новых территориальных единиц в субъектах Российской Федерации. Некоторая сложность заключается в том, что региональные модели нередко сочетают признаки противоположных подходов к определению юридической природы этих территорий.
Первая модель: административно-территориальная единица с особым правовым режимом государственного управления. В рамках этой модели округ — административно-территориальная единица, созданная в силу специфических задач краевого (областного) государственного управления на вновь осваиваемой территории, в том числе обусловленных сложной этнической структурой населения. Для своей реализации эта модель не требует признания населения округа либо этнических меньшинств в его составе обособленными
_ 21
ПООЛИТЭКС. 2009. Том 5. № 3
субъектами — участниками публично-правовых отношений. Наиболее адекватный инструмент — включение в структуру исполнительной власти края (области) министерства по делам новой территории. Положение устава об особом статусе округа как административно-территориальной единицы в составе субъекта Федерации — не более чем конституционная фикция. Нет институтов, обеспечивающих самодеятельность территориальных или этнических коллективов, есть лишь институт, обеспечивающий государственные интересы края или области. (Поэтому точнее говорить не об особом статусе, а об особом правовом режиме территориальной единицы.)
В «чистом виде» такая модель сложилась на Камчатке и в Иркутской области. (В последней Администрация Усть-Ордынского Бурятского округа включена в состав исполнительных органов государственной власти Иркутской области.) Но элементы ее имеются во всех вновь образованных субъектах Российской Федерации, за исключением Красноярского края. С точки зрения эффективного структурирования исполнительной власти интересен опыт Пермского края. «Главой» Коми-Пермяцкого округа является министр Пермского края, руководитель Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа. С точки зрения предметно сформулированных специфических задач государственного управления территориями проживания национальных меньшинств заслуживает внимания опыт Иркутской области, в уставе которой имеется ст. 17 «Обеспечение сохранения и развития национальной самобытности бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа».
Вторая модель: административно-территориальная единица с особым правовым статусом ее территориального коллектива (территориальная автономия как одна из форм такого статуса). Эта модель присутствует в регионах лишь фрагментарно. Ее правовой основой являются отдельные нормы международного (европейского) права. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1995 г.)22 настаивает на предоставлении им права публичного использования национального языка в местах их традиционного проживания (ст. 10), в том числе в наименованиях топографических и географических объектов (ст. 11), хотя и не упоминает о территориальной автономии как форме реализации прав меньшинств. О праве на автономию и особом правовом статусе лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, но составляющим большинство на
22 Рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств ETS № 157 (см.: Собрание законодательства РФ, 1999б).
22 _
определенной территории, говорилось в рекомендации ПАСЕ 1201 (1993 г.)23. Однако впоследствии европейские организации отказались от нормативного закрепления требования самоуправления национальных меньшинств, предоставив возможность выбора правовых форм реализации прав меньшинств национальному законодателю. Международно-признанным правом автономии располагают лишь аборигенные народы (ст. 3-бис Декларации ООН о правах коренных народов).
С этой точки зрения население округа признается обособленным субъектом правоотношений в силу его специфической этнической структуры. Допускается публичное использование (наряду с русским языком) языка соответствующих национальных меньшинств (Пермский край, Забайкальский край), право на окружную символику, отражающую национальные традиции (Пермский край, Иркутская область), право на квоту представительства в парламенте края (Пермский край, Красноярский край). Округ может быть преобразован в единое муниципальное образование (Пермский край, Красноярский край). Наконец, возможно представительство интересов национальных меньшинств, входящих в структуру территориального коллектива, в формах делиберативной демократии. Уникальным примером такого подхода является норма ч. 3 ст. 106 Устава Забайкальского края: Законодательное собрание Забайкальского края на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган — Собрание представителей Агинского Бурятского округа, обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций.
Итак, выбор эффективных форм реализации прав традиционных этнических меньшинств в новых территориальных единицах (округах и районах) обусловлен: 1) их демографической представительностью; 2) уровнем притязаний; 3) природой меньшинства: является ли оно национальным меньшинством, которое нуждается в дополнительных гарантиях представительства интересов, либо коренным народом, для которого важнее обеспечить автохтонное существование, реализовать право на территории традиционного природопользования и сохранить традиционный (общинный) образ жизни.
23 Recommendation 1201 on the Rights of National Minorities to the European Convention on Human Rights (cm.: European Parliamentary Assembly, 1993).
_ 23
К сожалению, федеральный законодатель даже не ставит перед собой этой сложной задачи. Правомерные, подкрепленные международно-правовыми обязательствами России притязания национальных меньшинств привычно трактуются в духе «теории заговора». К примеру, комментируя объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, В. Иванов заявляет, что «впервые титульный народ поглощаемого округа по-настоящему попытались расшевелить националистической контркампанией, есть достоверная информация, что ею управляли из Бурятии» (Иванов, 2008, с. 174).
Региональная законодательная власть в России куда более прагматична. Она стремится институционализировать участие традиционных этнических меньшинств в осуществлении региональной государственной политики.
Однако возможности законодательного обеспечения интересов этих меньшинств ограничены качеством федерального законодательства, регулирующего федеративные отношения, выборы, местное самоуправление и положение национальных меньшинств и аборигенных (коренных) народов.
Литература
1. Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2004. № 6.
2. Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250).
3. Дерябин А, Бондаренко М. Адыги хотят еще одну республику. В Черкесске собираются обсудить перспективы создания нового субъекта Федерации на Северном Кавказе // Независимая газета. 2008. 21 октября // http://www.ng.ru/ regions/2008-10-21/5_Cherkessk.html
4. Зубаревич Н. В. Надо ли укрупнять регионы? Объединение автономных округов: преимущества и риски. Независимая газета. 2006. 14 марта // http://www.ng.ru/ideas/2006-03-14/10_regiony.html
5. Иванов В. В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 гг.). М.: Территория будущего, 2008. 216 с.
6. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1994. № 3. С. 74.
7. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957-1990. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 2193-2207.
8. Конституции государств Европейского союза. М.: ИНФРА*М-НОРМА, 1997. 816 с.
9. Кынев А. Выборы законодательного собрания Пермского края 3 декабря 2006 г.: новые герои и старые закономерности // http://malutin.hut2.ru/kinev/kinev3.html (проверено 10 мая 2009 г.)
10. Московский журнал международного права. 2007. № 4.
11. Официальный сайт Законодательного собрания Иркутской области // http://www.irk.gov.ru (проверено 5 мая 2009 г.)
12. Официальный сайт Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов // http://www.severcom.ru/law/item28-1.html (проверено 10 мая 2009 г.).
13. Полуостров Камчатка: Электронная летопись Камчатского края. 2007. 26 января. Вып. № 12 (406) // http://www.poluostrov-kamchatka.ru/2007/070126/2.htm (проверено 10 мая 2009 г.).
24 _
14. Портал исполнительных органов государственной власти Камчатского края // http://www.kamchatka.gov.ru (проверено 5 мая 2009 г.)
15. Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. 476 с.
16. Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 5. Ч. I.
17. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999а. № 18. Ст. 2208; 2004. № 35. Ст. 3607; 2007. № 27. Ст. 3213; 2008. № 20. Ст. 2251.
18. Собрание законодательства РФ. 19996. № 11. Ст. 1256.
19. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2003. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607; № 50. Ст. 4950; 2005. № 30 (ч.1) Ст. 3104; 2008. № 30 (ч. II). Ст. 3616.
20. Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
21. Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст.2706; 2006. № 16. Ст. 1644.
22. Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4212.
23. Собрание законодательства РФ. 2006. №29. Ст.3119.
24. Собрание законодательства РФ. 2007а. № 1 (Часть I). Ст. 1; № 23. Ст. 2690.
25. Собрание законодательства РФ . 2007б. № 30. Ст. 3745.
26. Справочная информационная система «Гарант» // http://www.garant.ru/hotlaw/ doc/131804.htm (проверено 5 мая 2009 г.)
27. Терентьева И. Монголы выступили против слияния российских регионов // Коммерсантъ. 2006. 10 марта. № 41 (3372) // http://www.kommersant.ru/doc.aspx? DocsID=656398
28. European Parliamentary Assembly, Recommendation 1201 on the Rights of National Minorities to the European Convention on Human Rights. 44-th Session, Rec. 1201, art. 11 (1993, February).
29. Heather K. Gerken. Second-order diversity // Harvard Law Review. 2005. N 4. V. 118. P. 1099-1193.
30. Kimlicka W. The internationalization of minority rights // International journal of Constitutional Law. 2008. Vol. 6. N. 1. P. 1-32.
