CC BY
412
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ, УТРАТИВШИХ СТАТУСЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Чуднов Д.М., аспирант ФГОУ ВПО.
Место работы: «Северо-Кавказская академия государственной службы».
Аннотация. В статье проанализировано современное положение автономных округов, утративших конституционный статус субъектов Российской Федерации, выявлены и показаны возникающие в связи с объединительными процессами в ходе совершенствования федеративного устройства проблемы гарантирования особого статуса для территорий бывших автономий в целях обеспечения эффективного социально-экономического развития коренных малочисленных народностей. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства.
Ключевые слова: Федеративное устройство, объединяющиеся субъекты Федерации, автономные округа, правовой статус субъекта Федерации, административно-территориальная единица с особым статусом, коренные малочисленные народности, местное самоуправление, права национальных меньшинств.
LEGAL STATUS OF THE AUTONOMOUS REGIONS WHICH HAVE LOST STATUSES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Chudnov D.M. - the post-graduate student of FGOU VPO. Place of employment: «the North Caucasian academy of public service».
Annotation. The article analises the present-day state of autonomous areas which have lost the status of the subjects of Russian Federation; it also reveals and shows the problems of guaranteeing a special status to the areas of the former autonomies to provide the effective social and economic development of the native smaller peoples, which arise because of the processes of consolidation which in their turn take place in the course of the federative organisation improvement. The article also formulates the proposals of the present-day constitutional legislation improvement.
Keywords: federative organization, consolidating federal subjects, autonomous areas, legal status of the federal subject, administrative-territorial areas with on special status, natives smaller peoples, local selfgovernment, the rights of the national minorities.
Практика изменения субъектного состава России в результате объединения субъектов Федерации способствовала появлению в российском конституционном праве нового понятия - административнотерриториальная единица с особым статусом, определение которой не закреплено действующим законодательством Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуще-
ствляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов установлено, что особый статус административно-территориальных единиц -автономных округов, утративших статус субъектов Федерации устанавливается федеральными законами, уставом и законами новых субъектов Российской Федерации. Очевидно, что такая административнотерриториальная единица отличается от обычных муниципальных образований, правовое положение которых федеральный законодатель регулирует достаточно подробно в специальном законе. «Особый статус» округа — бывшего субъекта Федерации - определяется Уставом нового субъекта Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Например, Федеральными конституционными законами от 30 июня 2005 г. и от 12 апреля 2006 г. были определены только квоты Коми-Пермяцкого округа в Законодательном Собрании Пермского края (2 депутата из 60) и особенности нарезки границ сельских поселений1. Не прояснили особый статус ликвидируемых автономий и последующие федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов Федерации - Красноярского края, Иркутской области, Камчатского края и Забайкальского края. Более того, они не только не устранили, но и усугубили дефекты системного характера. Объединяющиеся с краями и областями автономные округа действительно прекращают свое существование, причем с неопределенными перспективами для остающихся на их месте «административнотерриториальных единиц с особым статусом». Однако
0 прекращении существования субъекта Федерации в Конституции России (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137) ничего не сказано, в связи с чем возникает вопрос: подпадает ли данное нововведение по другую конституционную категорию - «изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», поскольку соответствующего федерального конституционного закона до сих пор не принято.
Среди особенностей правового положения автономных округов, утративших статус субъектов Российской Федерации следует отметить определение границ административно-территориальной единицы не законом субъекта Федерации, а федеральным конституционным законом. На территориях административнотерриториальных единиц с особым статусом при установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов в соответствии с законами Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, а также в соответствии с законами нового субъекта Российской Федерации могут не применяться требования, предусмотренные п. 1, 5—7 и 16 ч.
1 ст. 11 и ч. 3 ст. 84 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1 Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регули-
рования. // Государство и право. 2007 № 12. С.20-21
В отношении положений об административнотерриториальной единице с особым статусом следует отметить, что в принятых федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов Российской Федерации соответствующие положения требуют уточнения. Конституция Российской Федерации и федеральные законы не предоставляют органам государственной власти субъектов Российской Федерации право самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат каких-либо положений об особом статусе административно-территориальных единиц субъектов Феде-рации2. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации содержится лишь норма, согласно которой законом субъекта Российской Федерации устанавливается административнотерриториальное деление субъекта Федерации (пп. «л» п. 2 ст. 5).
Определение особого статуса в тексте соответствующего федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации тем более необходимо, что с учетом этого особого статуса Правительство Российской Федерации утверждает порядок создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте (п. 2 ст. 11 Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»). В статье 17 Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа предусматривал целый ряд изъятий в применении норм федерального законодательства о местном самоуправлении. Учитывая важность влияния особого статуса Коми-Пермяцкого, Таймырского (ДолганоНенецкого) и Эвенкийского автономных округов при их вхождении в состав Пермского и Красноярского краев соответственно на целый ряд моментов государственного строительства, необходимо установить основы этого особого статуса в текстах соответствующих федеральных конституционных законов и распространить данную практику на будущее.
Для определения понятия «административно-
территориальная единица с особым статусом» и предотвращения возможных коллизий, необходимо дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовой нормой, определяющей конституционно-правовой статус административно-
территориального образования субъекта Федерации, утратившего свой статус.
Не менее важной особенностью правового положения бывших автономных округов является необходимость учета национально-культурных факторов при создании административно-территориальных единиц с особым статусом. В частности, закрепление требования о неделимости территории данной административно-территориальной единицы и о необходимости
2 Чертков А.Н. Постатейный комментарий к ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», М, 2006 г. С. 119-121.
оказания помощи коренным малочисленным народам, проживающим на ее территории в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур.
Возвращаясь к регулированию организационной составляющей, отметим, что глава III Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» содержит порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта, в ходе реализации которого при образовании Пермского края выявились недостатки норм указанного Федерального конституционного закона. В связи с изложенным, особого внимания заслуживают положения Устава нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края об отдельных особенностях административно-территориальных единиц с особым статусом. Муниципально-территориальное деление на территориях административнотерриториальных единиц с особым статусом — территориях бывших Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов устанавливается законом Красноярского края с учетом предписаний федерального конституционного закона. В соответствии с федеральными законами и в предусмотренном ими порядке муниципальным образованиям на территории края может быть присвоен особый статус.
За последние годы из российского законодательства был изъят ряд норм, гарантирующих коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока особые права, как в сфере природопользования, так и в социальной, что привело к неблагоприятным последствиям. Так, из Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»3 были исключены нормы:
- об обеспечении органами государственной власти права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования;
- о совместном регулировании правового режима владения, пользования и распоряжения землями традиционного природопользования и землями историкокультурного назначения в местах проживания малочисленных народов;
- о представительстве малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления;
- о бесплатном социальном обслуживании и другие.
У органов власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления был значительно сокращен перечень вопросов, в решении которых они участвовали при защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов4.
Как известно, 17 апреля 2005 года состоялся референдум, на котором жители Таймыра, Эвенкии и Красноярского края решили: единому Красноярскому краю -быть. Наибольшую активность проявили именно коренные малочисленные народности, благодаря поддержке которых ответ "ЗА" превзошёл все ожидания. Доведенные до отчаяния и нищеты, люди согласились
3 Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
4 Хачури С.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства в области прав коренных малочисленных народов. Конституционное и муниципальное право. № 2. 2009.
объединиться с Красноярским краем, понимая, что его возможностей хватит и на себя, и на Эвенкию, и на Таймыр. Утрата автономии должна была компенсироваться установлением особого статуса.
Учитывая примеры создания административнотерриториальных единиц с особым статусом: Корякского округа в составе Камчатского края, Усть-Ордынского Бурятского округа в составе Иркутской области, Агинского Бурятского округа в составе Забайкальского края, Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края, следует поддержать предложения коренных малочисленных народностей о законодательном закреплении гарантий особого статуса для создаваемых вместо бывших автономных округов административно-территориальных единиц.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что предметом особого правового положения административно-территориальной единицы - субъекта Федерации, утратившего свой статус, является создание государственными властями и органами местного самоуправления условий социально-экономического развития и повышения уровня жизни населения, проживающего на его территории.
Потеря политической автономии и статуса самостоятельного субъекта Российской Федерации компенсируется не только сохранением культурной автономии, но и расширением политического представительства округа во властных структурах Забайкальского края. Так, Законодательное Собрание Забайкальского края состоит из 50 депутатов. Из них 25 депутатов избираются по партийным спискам, 20 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам без включения АБАО, 5 депутатов избираются по многомандатному избирательному округу, который образуется на территории административно-территориальной единицы с особым статусом.
Следует указать, какие именно особенности указанных административно-территориальных единиц влияют на осуществление местного самоуправления на территории нового субъекта Российской Федерации, а также проведение выборов в законодательный орган нового субъекта Федерации. Как представляется, гарантирование особого статуса административнотерриториальной единицы должно диктоваться насущными потребностями правового регулирования и государственного управления, юридически значимой спецификой данной территории, а не тем обстоятельством, что до объединения территория была самостоятельным равноправным субъектом Российской Федерации5.
Анализ положений, определяющих особый статус образуемых административно-территориальных единиц, соответствующего федерального конституционного закона позволяет сделать следующие выводы:
- во-первых, отсутствие в нем норм, устанавливающих цель и основную идею создания административно-территориальных единиц с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа6;
5 Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. № 1. С.36.
6 Деменкова А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления (по материалом муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа). Автореферат. М.2006. С.32
- во-вторых, неопределенность в отношении принципов регулирования особого статуса административнотерриториальных единиц;
- в-третьих, установление особенностей организации местного самоуправления в административнотерриториальных единицах с особым статусом и возможности неприменения при установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов некоторых требований Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, о разграничении территории субъекта Федерации между поселениями, о вхождении в состав территории городского поселения одного поселка или города, о численности сельских поселений, о вхождении территорий поселений в состав территории муниципальных районов.
В целях устранения неопределенностей и с учетом особенностей территории предлагается законодательно закрепить на федеральном уровне и в Уставе вновь образованного Красноярского края в качестве основного положения о создании административнотерриториальной единицы с особым статусом в границах Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа - государственную поддержку социальноэкономического развития данной территории как района Севера, а в качестве цели - ее устойчивое социально-экономическое развитие.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют федеральные законы, устанавливающие правоотношения в вопросах определения особого статуса административно-территориальных единиц в составе субъекта Российской Федерации, хотя уже образованы новые субъекты Российской Федерации, в состав территорий которых входят административно-
территориальные единицы с особым статусом. В целях устранения пробела в правовом регулировании вопросов, связанных с установлением особого статуса административно-территориальных единиц в составе новых субъектов Российской Федерации и установления общих правил для федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанных с определением особого статуса административно-
территориальной единицы в новом субъекте Российской Федерации представляется целесообразным принятие федерального закона «Об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации».
Основой ускорения социально-экономического развития административно-территориальной единицы с особым статусом в составе нового субъекта Российской Федерации должна стать федеральная программа социально-экономического развития указанной территории, принятая Правительством Российской Федерации. Предложения по разработке программы должны поступать от органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации.
При разработке соответствующей программы, предлагается в рамках полномочий, предоставленных Правительству Российской Федерации принимать решения о предоставлении налоговых льгот на период не менее 10 лет базовым (градообразующим) предприятиям и предприятиям традиционных отраслей хозяйства, расположенным на территории административ-
но-территориальной единицы с особым статусом, что очень важно для сохранения и развития существующих предприятий, которые зачастую на территориях Севера являются единственными предприятиями, обеспечивающими население рабочими местами, и выполнение основных социальных функций на указанных территориях.
В случаях, когда на территориях административнотерриториальных единиц с особым статусом в новых субъектах Российской Федерации, расположенных на территориях, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеются участки недр, которые в целях ускорения социальноэкономического развития указанных территорий необходимо вовлечь в хозяйственный оборот полезных ископаемых, Правительство Российской Федерации могло бы определять перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции, что позволит указанным субъектам Российской Федерации развивать инфраструктуру административно-
территориальных единиц с особым статусом, использовать финансовые средства, полученные от добычи полезных ископаемых на условиях СРП для ускорения экономического и социального развития указанных территорий и обеспечить занятость населения, проживающего в административно-территориальных единицах с особым статусом.
Очень важно установить обязательные, на наш взгляд, требования для нового субъекта Российской Федерации, образованного в результате объединения края (области) с автономным округом:
1) по учреждению института уполномоченного представителя коренных малочисленных народов и определить порядок учреждения на территории нового субъекта уполномоченного по правам коренных малочисленных народов, проживающих на территории нового субъекта. В настоящее время действующими федеральными законами порядок создания института уполномоченных не определен.
2) для органов государственной власти нового субъекта при разработке и принятии законов нового субъекта Российской Федерации необходимость учитывать интересы коренного малочисленного населения, проживающего на территории нового субъекта Российской Федерации. Порядок учета мнения должен быть определен уставом нового субъекта Российской Федерации. Это позволит органам государственной власти с большей ответственностью подходить к вопросам принятия решений, связанных с обеспечением и защитой прав коренных малочисленных народов, и обеспечивать право населения участвовать в выработке общественно значимых решений, принимаемых органами государственной власти нового субъекта Российской Федерации.
Необходимо также законодательно определить конституционно-правовой статус административно-
территориального образования вместо субъекта Федерации, утратившего свой прежний статус, в качестве административно-территориальной единицы с особым статусом, а именно принять федеральный закон «Об особом статусе административно-территориальных единиц в составе объединенных субъектов Российской Федерации» и дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также в вышеназванном федеральном законе отсутствует определение административно-территориальной единицы с особым
статусом. По мнению М.В. Глигич-Золотаревой, нормы конституционного законодательства можно толковать и таким образом, что административно-
территориальные единицы с особым статусом будут наделены статусом муниципальных образований. Однако Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» таких образований не предусмотрено7.
По нашему мнению, толкование М.В. Глигич-Золотаревой справедливо и полностью соответствует смыслу конституционных принципов Российской Федерации и законодательства о местном самоуправлении, поскольку регион, имевший долгое время статус автономного округа и исполнявший государственные полномочия, по своему правовому положению должен быть если не субъектом Федерации, то муниципальным образованием с особым статусом.
Одновременно возникает и другая проблема - согласно ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Однако в данном вопросе необходимо руководствоваться разумными критериями: площадь муниципального образования вряд ли целесообразно расширять до 862,1 тыс. кв км. (нынешний Таймырский автономный округ) либо 767,6 тыс. кв км. (нынешний Эвенкийский автономный округ)8.
Установление правового положения бывших автономных округов как муниципальных образований с особым статусом обусловлено гарантиями для коренных малочисленных народностей, населяющих их.
Введенное практикой объединительных процессов понятие «особого статуса» должно обеспечивать не только реализацию права на самоопределение малочисленных народов России, проживающих на территории автономных округов, утративших статус субъектов Федерации, но и гарантировать реализацию принципов местного самоуправления, как неотъемлемого права населения.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета, 2009. 21 января.
2. Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила. www.council.gov.ru
3. Деменкова А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления (по материалом муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа). Автореферат. М.2006.
4. Матейкович М.С. Дефекты конституционноправового регулирования. // Государство и право. 2007 № 12. С.20-21
5. Хачури С.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства в области прав коренных
7М.В. Глигич-Золотарева. Субъектный состав Российской Фе-
эрации: эпоха перемен уже наступила. www.council.gov.ru См. Там же.
малочисленных народов. Конституционное и муниципальное право. № 2. 2009.
6. Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. № 1.
7. Чертков А.Н. Постатейный комментарий к ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», М, 2006.
РЕЦЕНЗИЯ
Проблема, анализируемая в статье Чуднова Д.М., возникла и приобрела весьма острый характер за последние пять лет в связи с образованием новых субъектов Российской Федерации за счёт объединения ряда краёв и областей с автономными округами, территориально входящими в их состав. В этой связи в процессе соответствующих преобразований закономерно возникали вопросы обеспечения гарантий сохранения национальной и культурной самобытности коренных малочисленных народностей, населяющих территории бывших автономных округов (Коми-Пермяцкого, Усть-Ордынского Бурятского, Корякского и др.).
Предложенное в статье правовое решение данной проблемы путём придания особого статуса административно-территориальным образованиям, приходящим на смену утратившим «инсигнии» субъекта Федерации автономиям, а также дополнения и изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на наш взгляд вполне приемлемы и заслуживают внимания законодателей.
В целом следует отметить логичность и последовательность авторской позиции, элементы научной новизны при рассмотрении актуальной проблемы федеративных преобразований в России.
Полагаю, что настоящая статья вполне заслуживает опубликования в научных изданиях, включённых в перечень ВАК Минобрнауки Российской Федерации.
Зав. кафедрой ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы», д.ю.н., профессор Акопов Л.В.
