CC BY
187
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО;
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС;
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК: 342.7
ББК: 67 400.3
Ильин И.М.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО, СОЦИАЛЬНОГО И КУЛЬТУРНОГО РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ilyin I.M.
CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF THE ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL DEVELOPMENT OF NATIONAL MINORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Ключевые слова: национальные меньшинства, органы государственной власти субъектов РФ, национально-культурные автономии, обеспечение прав меньшинств, этнокультурная самобытность, национальная политика, принципы национальных отношений.
Keywords: national minorities, public authorities of subjects of the Russian Federation, national and cultural autonomy, ensuring the rights of minorities, ethnic and cultural identity, national policy, principles of national relations.
Аннотация: в настоящей статье рассмотрены конституционные основы экономического, социального и культурного развития национальных меньшинств Российской Федерации. Для достижения поставленной цели автором раскрываются этнокультурная и экономическая идентичность как формы реализации самоопределения народов, гарантии и механизм защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации, предлагается дефиниция термина «национальные меньшинства». Одним из важных элементов в механизме защиты прав национальных меньшинств автором указана проводимая в России национальная политика. Аспекты проводимой национальной политики России, касающейся прав и защиты интересов национальных меньшинств и малочисленных коренных народов, раскрываются через принятые нормативные акты. На основе анализа закрепленного в нормативных актах комплекса мер, проводимых властями автором сделан вывод, что Россия, обеспечивая целостность территории при реализации проводимой национальной политики, имеет своей целью согласование общегосударственных интересов и интересов всех населяющих её территорию народов, для реализации которой поставлены и решаются следующие основные задачи: создание максимально комфортных условий для самоопределения, обеспечение реализации экономических, социальных и культурных прав и развития народов, укрепление и охрана общественных отношений на территории страны. Одновременно с этим отмечено, что до настоящего времени несколько проблем, связанных с реализацией национальным меньшинством своих прав на нормативном уровне, не решены. В числе проблем указано отсутствие в законодательстве понятия «этническая идентификация», «право народов на этническую идентичность», незащищенность нетитульного населения субъекта, отсутствием специальных правовых актов, наличием правовых актов, в которых отсутствует специальная терминология и содержатся нормы, носящие неопределенный характер. Исходя из изложенных в ходе исследования проблем, сформулированы предложения по их решению.
Abstract: this article discusses the constitutional basis of economic, social and cultural development of national minorities of the Russian Federation. To achieve this goal, the author reveals ethno-cultural and economic identity as a form of self-determination of peoples, guarantees and mechanism of protection of the rights of national minorities in the Russian Federation, the definition of the term "national minorities". One of the important elements in the mechanism of protection
of the rights of national minorities is the author's national policy in Russia. Aspects of Russia's national policy concerning the rights and protection of the interests of national minorities and small indigenous peoples are revealed through the adopted normative acts. On the basis of the analysis of the set of measures fixed in the normative acts, carried out by the authorities, the author concludes that Russia ensuring the integrity of the territory in the implementation of the national policy, aims to harmonize the national interests and interests of all peoples inhabiting its territory, for the implementation of which the following main tasks are set and solved: creating the most comfortable conditions for self-determination, ensuring the realization of economic, social and cultural rights and the development of peoples, strengthening and protection of social relations in the country. At the same time, it was noted that to date, several problems related to the implementation of the rights of a national minority at the normative level have not been solved. Among the problems mentioned in the legislation is the lack of the concept of "ethnic identification", "the right ofpeoples to ethnic identity", the insecurity of the non-titular population of the subject, the lack of special legal acts, the presence of legal acts that lack special terminology and contain rules that are uncertain. Based on the problems outlined in the study, proposals for their solution are formulated.
В соответствии с главой 2 Конституции РФ в качестве субъектов конституционного права признаются национальные меньшинства. Конституционно-правовой статус национальных меньшинств определяется объемом прав, свобод и гарантий, которые установлены Конституцией РФ и конкретизированы в нормах действующего законодательства. В контексте перечня прав конституционно-правовой статус национальных меньшинств является во многом схожим с конституционно-правовым статусом личности. Согласно Конституции РФ к правам национальных меньшинств относятся: право каждого свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения, творчества, определять и указывать свою национальную принадлежность, проживать на определенной территории, пользоваться землей и другими природными ресурсами. При этом в соответствии со ст.19, ч.2. ст.29 основного закона страны запрещены любые формы дискриминации и понуждения.
В статье 69 Конституции РФ установлен особый правовой режим национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России. В ней говорится о гарантии соблюдения прав коренных малочисленных народов согласно нормам и принципам международного права, а также международным договорам Российской Федерации1.
1 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)
Следовательно, в этой статье содержатся новые положения, отсутствующие в прежних конституциях РСФСР.
Важно и то, что Конституция РФ (ст. 72) не только закрепляет основные принципы национальных отношений, но и относит вопросы по защите прав национальных меньшинств и малочисленных этнических общностей, их исконной среды обитания и традиционного образа жизни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что Российская Федерация и её субъекты несут солидарную ответственность. Кроме того, федеральный законодатель оставляет субъектам Федерации пространство для собственного правового регулирования. Этой же точки зрения
придерживается Конституционный суд РФ в
2
Постановлении N 26-П от 15.11.2012 г. , отмечая, что законодатель субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно осуществить правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений.
Таким образом, в Конституции РФ заложены аспекты совершенствования нацио-
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2012 N 26-П "По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края"
нальных отношений в стране и основы формирования юридических гарантий обеспечения прав национальных меньшинств.
Положения Конституции России конкретизированы и дополнены нормами федеральных законов и законов, принятых на уровне субъектов Федерации.
В ст.8 Федерального закона от 29.12.1994г. Ш8-ФЗ «О библиотечном деле» (в ред. №342-ФЗ от 03.07.2016)1 установлено право национальных меньшинств на получение документов на родном языке через систему государственных библиотек.
В принятом 29.12.2012 г. Федеральном законе N 273-ФЗ «Об образовании» в Российской Федерации в числе прочего урегулированы права меньшинств на отсутствие дискриминации и получение образования на родном языке. Так, ст. 3 N 273-ФЗ установлена защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства2. Согласно ст.14 N 273-Ф3 государственные и муниципальные образовательные организации наделены правом вводить преподавание и изучение государственных языков республик Российской Федерации в соответствии с законодательством республик Российской Федерации, а гражданам за счет создания необходимого числа соответствующих образовательных организаций, классов гарантировано право на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке из числа языков народов России. Далее, с целью сохранения и изучения родных языков народов России 26.10.2018 г. главой государства подписан Указ «О создании фонда сохранения и изучения родных языков народов России»3. Основным направлением работы фонда является не только сохранение, но и поддержка языков коренных и малочисленных народов России. Данная поддержка осуществляется за счет бюджетных ассигнований феде-
1 Федеральный закон "О библиотечном деле" от 29.12.1994 N 78-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 №342-ФЗ)
2 Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 N 273-ФЗ (с изм. от 18.07.2019)
3 Указ Президента РФ от 26.10.2018 г. «О созда-
нии фонда сохранения и изучения родных языков наро-
дов России»
рального бюджета и включает в себя работу, связанную с внедрением в образовательный процесс учебников, образовательных программ на родном языке.
В качестве разновидности националь-
4
ных меньшинств в доктрине права указаны коренные малочисленные народы. С этой точкой зрения можно согласиться, поскольку согласуется с установленной законодательно дефиницией термина «коренные малочисленные народы. Согласно ст.1 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» № 82-ФЗ от 30.04.1999 г. (далее №82-ФЗ)» коренные малочисленные народы Российской Федерации - народы которые осознают себя самостоятельной этнической общностью, проживают на территории традиционного расселения их предков и, численность которых составляет менее 50 тысяч человек на территории Российской Фе-дерации5. В соответствии со ст. 8 №82-ФЗ установлены права малочисленных народов и лиц, которые к ним относятся, а также объединений малочисленных народов на защиту традиционных образа жизни, промыслов и хозяйствования, а также исконной среды обитания. К основным правам относятся такие, как право на общественное территориальное управление, развитие и сохранение собственной самобытной культуры, право объединяться в общественные объединения или общины, право быть представленными в органах местного самоуправления и представительных органах Российской Федерации, на судебную защиту при нарушении прав или проявлениях дискриминации по отношению к представителям малочисленных народов, право на культурное и социально-экономическое развитие, на защиту традиционного образа жизни, промыслов, хозяйствования и исконной среды обитания. Вместе с тем являясь этническими общностями, коренные малочисленные народы и национальные
4 Небратенко О.О. Правовая регламентация статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов// Северо-Кавказский Юридический вестник. - 2014.- №4. -С.46.
5 Федеральный закон от 30.041999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" "(в ред. от 27.06.2018 г. №164-ФЗ)
меньшинства по своему юридическому содержанию не являются идентичными понятиями. Коренные малочисленные народы в отличии от национальных меньшинств не имеют государственных образований за пределами Российской Федерации, проживают издавна на территории своих предков и численность которых на всей территории России ограничена рамками до 50 тысяч.
Следовательно, система законодательного закрепления широкого перечня прав малочисленных коренных народов, которые проживают на территории Российской Федерации, отражают стремление государства сохранить общности, находящиеся на грани исчезновения.
Почти одномоментно с актом федерального значения принято постановление Правительства РФ № 255 от 24.03.2000 г., которым утвержден единый перечень малочисленных народов РФ. Согласно этому подзаконному акту в России признано 47 малочисленных коренных народов (напр., юкагиры, ненцы, нганасаны, кеты, ханты, ительмены, шапсуги и т.д. ), которые проживают в районах Севера, Поволжья, Урала, Сибири, Дальнего Востока и Северного Кавказа1.
Права национальных меньшинств реализуются в рамках создания национально-культурных и национально-государственных образований.
Национально-культурные автономии представляют собой одну из форм национально-культурного самоопределения народов, что предполагает объединение граждан России, относящихся к определенной этнической группе (общности), находящейся на соответствующей территории в положении национального меньшинства, на принципах добровольной самоорганизации с целью самостоятельного решения вопросов, касающихся сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культу-ры2. Основная идея создания национально-культурной автономии заложена в её цели -
достижение единства интересов личности, нации и многонационального народа с соблюдением территориальной целостности государства и созданием условий для интеграционных процессов. Являясь общественным формированием, национально-культурная автономия наделена широким перечнем прав, обеспечивающим экономическое, социальное и культурное развитие национальных меньшинств, включая право на получение поддержки со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Право создания национально-культурной автономии достаточно востребовано у этнических общностей, признающих себя национальными меньшинствами. Только на территории Хабаровского края зарегистрированы несколько десятков этнических общностей (напр., общественная организация "Ассоциация "Корейская культура", автономная некоммерческая организация "Белорусское землячество", Хабаровское китайское общество) . На мой взгляд, к национальным меньшинствам могут быть отнесены и те народы, которые проживают за пределами республик, в которых они являются титульными или коренными нациями.
В настоящее время в России к национально-культурной автономии проявляется повышенное внимание. Одной из причин тому является полиэтнический состав населения на основе этнической и религиозной доминанты. По данным последней переписи населения, в России проживают более 190 народов, каждый из которых имеют этнокультурную самобытность. Сохранение этнокультурной самобытности народов России и участие в жизни общества в сочетании с общегосударственными интересами и предопределило подписание Президентом РФ указа, согласно которому утверждена концепция государственной политики на период до 2025 года4. Данный документ со-
1 Постановление Правительства РФ от 24.03.2000 N 255 (ред. от 25.08.2015) "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации".
2 Федеральный закон "О национально-
культурной автономии" от 17.06.1996 N 74-ФЗ (в ред. от
04.11.2014 г. №336-ФЗ).
Васильева Н.Л. Соотношение понятий "национальные меньшинства", "коренные малочисленные народы" и "другие этнические общности" (по материалам Дальневосточного федерального округа) // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 10. - С. 40.
4 Указ Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 (ред. от 06.12.2018) "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года".
держит перечень основных направлений и задач государственной политики в сфере обеспечения прав меньшинств. С целью реализации указа главы государства 29.12.2016 г. Правительством РФ была утверждена государственная программа "Реализация государственной национальной политики". В данной программе установлены факторы, ключевые проблемы и предложения по их решению в сфере этнокультурного развития и межэтнических отношений. Предлагаются два варианта решения проблемы: 1) укрепление единства Российской нации за счет преодоления сложившихся негативных тенденций в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений, 2) укрепление общегражданской российской идентичности и развитие этнокультурного многообразия1. Поскольку реализация программы продолжается до сих пор, то выводы о достижении или не достижения поставленной в ней цели и задачах является преждевременным. Но уже сейчас можно сказать с уверенностью, что руководство Российского государства в полной мере осознает важность решения проблемы укрепления единства народностей, проживающих на его территории с возможностью прогнозирования межнациональных и межэтнических конфликтов.
Национально-государственные единицы создаются посредством образования субъектов, которые входят в состав РФ и формируются на национальной основе. Такими субъектами являются автономные округа, республики и Еврейская автономная область.
В Российской Федерации также установлены меры ответственности за нарушение прав, свобод и законных интересов национальных меньшинств, в связи с совершением действий, направленных на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности по признаку дискриминации (ст.136 УК РФ)2.
1 Постановление Правительства РФ от 29.12.2016 N 1532 (ред. от 29.03.2019) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Реализация государственной национальной политики"
2 "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 17.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2019)
Как уже упоминалось ранее, защита прав национальных меньшинств осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации, в которых принимаются соответствующие нормативные акты. Правом принятия нормативных актов органы государственной власти субъекта РФ наделены в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В соответствии со ст.26.3 указанного закона органами государственной власти субъекта РФ в пределах компетенции по предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, касающегося защиты прав национальных меньшинств, решаются следующие вопросы:
- охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения;
- поддержка народных художественных промыслов;
- поддержка региональных и местных национально-культурных автономий;
- поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков;
- организация и поддержка учреждений культуры, искусства, государственных музеев;
- организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации.
Помимо решения данных вопросов, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом разработки и утверждения региональных целевых программ, касающихся сохранения, изучения и развития языков народов России.
При всём этом, важно отметить, что решение всех этих вопросов осуществляется преимущественно субъектами Российской Федерации самостоятельно за счет собственных бюджетных средств.
Также отнесение вопросов обеспечения и защиты прав национальных мень-
3 Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 01.05.2019 г. №94-ФЗ)
шинств к исключительному ведению Федерации не исключает на основании федеральных законов, подзаконных актов главы государства и Правительства РФ, соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти возложение осуществления отдельных полномочий на органы исполнительной власти субъектов РФ.
В настоящее время на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ по вопросам национальных меньшинств оказывают влияние определённые факторы.
Одним из ключевых факторов является уровень социально-экономического развития того или иного субъекта РФ и его способности к финансированию программ, связанных с реализацией специальных прав национальных меньшинств, проживающих на его территории. Большинство субъектов РФ не имеет достаточного объема финансирования для реализации социально-экономических, культурных и иных программ, то есть являются дотационными. В таких условиях нередко происходит обострение и национальных проблем, что отражается на положении наименее социально-защищенных групп населения, находящихся в положении меньшинства.
Социально-демографический фактор -приводит к изменению соотношения различных этнических групп на территории субъекта РФ. Так, доминирующая нация превращается в национальное меньшинство, и наоборот. Этот же фактор имеет тесную связь с трудовой и иными видами миграции в субъекте РФ.
Основополагающими актами субъектов Российской Федерации являются их конституции и уставы. Общее для всех этих актов в части обеспечения защиты прав национальных меньшинств является установление гарантий защиты от дискриминации и запрета на пропаганду превосходства по расовому, религиозному, языковому и другим признакам.
На современном этапе развития Российского государства большинство конституций и уставов субъектов текстуально дублируют положения основного закона страны. Так, Конституция Республики Коми га-
рантирует всем народам, проживающим на её территории, сохранение и развитие языка, традиционной культуры и образа жизни (ст. 3)1. Согласно Конституции Республики Дагестан (ст.ст.6,11) национальным меньшинствам гарантируется защита их прав и интересов на конституционной основе, уважение их национально-культурной и исторической самобытности, создание условий для сохранения и развития культурных и исторических традиций2.
Вместе с тем, в некоторых учредительных актах субъектов РФ установлены положения об оказании содействия или помощи национальным меньшинствам в реализации их прав. Приведу примеры некоторых из них. В силу ст.12 Конституции Республики Хакасия всем национальным общностям оказывается помощь в развитии культуры, языка, сохранении их самобытности. Кроме того, данный документ (п. «в» ст.60, п. «б» ст.61) относит вопросы защиты и обеспечения прав национальных меньшинств помимо сферы совместного ведения и к предмету исключительного ведения республики . Конституция Республики Карелия (ч.2 ст.10) допускает образование на территории республики национальных муниципальных образований4.
В некоторых субъектах РФ в обеспечение развития федерального законодательства приняты соответствующие нормативные акты.
Концепции государственной национальной политики приняты на уровне субъектов. Для примера, в Республике Марий Эл действует концепция государственной национальной политики, утвержденная 08.05.2015 г. №113 указом главы субъекта5.
1 Конституция Республики Коми (принята Верховным Советом Республики Коми 17.02.1994) (с изм. от 23.10.2015)
2 "Конституция Республики Дагестан" (принята Конституционным Собранием 10.07.2003) (с изм. от 26.12.2017 г.)
3 Конституция Республики Хакасия (принята на XVII сессии ВС РХ (первого созыва) 25.05.1995) (с изм. от 08.04.2015)
4 "Конституция (Основной Закон) Республики Карелия" (принята Палатой Представителей Республики Карелия 07.02.2001 года) (с изм. от 01.07.2019)
5 Указ Главы Республики Марий Эл от 08.05.2015 N 113 "О Концепции государственной национальной политики Республики Марий Эл"
С целью урегулирования вопросов, касающихся прав национально-культурных автономий, в Республике Коми действует принятый 28.06.2005 г. Закон «О национально-культурной автономии»1. Положения этого закона не только дублируют положения федерального закона с аналогичным названием, а еще и развивают заложенные в нем положения применительно к особенностям, присущим данному субъекту.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации уклон делается на урегулирование вопросов сохранения и развития народных художественных промыслов национальных меньшинств, включая порядок предоставления льгот2.
В отдельных субъектах РФ для урегулирования межнациональных отношений и с целью создания условий для самовыражения и сохранения национально-культурной самобытности народов приняты специальные законы (напр., в Санкт Петербурге действует принятый еще в далеком 2004 г. Закон «О межнациональных отношениях в
о
Санкт-Петербурге») .
При всех тех мерах, которые предпринимаются на уровне законодательства субъектов РФ, первостепенное значение для решения национальных проблем в субъектах РФ имеет обеспечение участия национальных меньшинств в решении вопросов, затрагивающих их интересы в органах государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, в Российской Федерации и её субъектах, основной целью при реализации проводимой национальной политики является согласование общегосударственных интересов с интересами субъектов
1 Закон Республики Коми от 28.06.2005 г. N 58-РЗ "О национально-культурной автономии в Республике Коми" (в ред. №84-РЗ от 01.11.2018)
2 Закон Сахалинской области от 12.09.2000 г. N 207 "О сохранении и развитии народных художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Сахалинской области" (принят Сахалинской областной Думой 7 сентября 2000 г.) (в ред. от 27.01.2006 №3-ЗО)
3 Закон Санкт-Петербурга от 6 октября 2004 г. N 452-67 "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге" (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 15 сентября 2004 года) (в ред. от 01.03.2013 г. №85-17)
и проживающих на их территориях народностей, включая национальных меньшинств. С целью реализации указанной цели поставлены и решаются следующие основные задачи: создание максимально комфортных условия для самоопределения, обеспечение реализации экономических, социальных и культурных прав и развития народов, укрепление и охрана общественных отношений на территории страны. Кроме того, в части проводимой национальной политики, обеспечивающей реализацию и защиту прав национальных меньшинств, обязательства Российской Федерации корреспондируют с общепризнанными международными нормами и стандартами. Это выгодно отличает Россию в сравнении с некоторыми другими государствами. К примеру, в Украине принят Закон об исключительности украинского языка. В данном нормативном акте установлено исключительное использование украинского языка для органов государственной власти, в социально-экономической, культурной и политических сферах. Следовательно, Законом отрицаются языковые права и потребности лиц, которые принадлежат к национальным меньшинствам. Принятие этого документа также вызвало широкий общественный резонанс в мире. В частности, Еврокомиссия просила Украину не вводить закон в силу до его проверки на предмет нарушения основополага-
4
ющих прав человека .
Между тем, при всех преимуществах проводимой в России национальной политики несколько проблем, возникающих в реализации национальным меньшинством своих прав на нормативном уровне, не решены. Одни проблемы связаны с отсутствием правовых актов, закрепляющих соответствующую дефиницию понятий, а в других наоборот содержатся неясные двусмысленные формулировки или терминология. Так, до настоящего времени не принят соответствующий нормативный акт федерального значения, в котором были бы закреплены понятия «этническая идентификация», право народов на этническую идентичность, а также механизм защиты нетитульного насе-
4 Российское информационное агентство «Новый день», официальный сайт: https://newdaynews.ru/crimea/ 661174.html
ления субъекта (республики), не владеющего местным языком и для которого региональными властями в большинстве случаев установлены меры ограничительного характера, связанные с допуском к участию в управлении делами субъекта. Кроме того, многие этнические группы не имеют своей национально-территориальной автономии. При таком условии о равных правах, включая право пользования родным языком, наряду с титульными национальностями, говорить не приходится. В итоге де-факто происходит процесс ассимиляции и дезинтеграции.
Другой нерешенной до настоящего времени проблемой является то, что в российском федеральном законодательстве не закреплен термин «национальные меньшинства» и не раскрывается его содержание. Вместе с тем, как уже было выше сказано, защита прав национальных меньшинств является предметом совместного ведения РФ и её субъектов. Указанное порождает одновременно несколько проблем. Одна из проблем связана с тем, что в доктрине права отсутствует единый подход к раскрытию термина «национальные меньшинства». Другой проблемой является тот факт, что многие субъекты Российской Федерации в своем законодательстве используют термины, дефиниция которых не всегда четко определена (к примеру, в законодательстве Республик Татарстан и Хакасия используется термин «этнические меньшинства», в законодательстве Республик Коми и Якутия -«этнические группы», в законодательстве Республики Адыгея - «этнические общины», в законодательстве Республики Бурятия - «этноконфессиональные и этнокультурные группы», в законодательстве Свердловской области и Красноярского края -малочисленные национальные общности, в законодательстве Республика Калмыкия -коренная нация, в законодательстве Томской области - этнодисперсные меньшин-ства)1. В связи с этим в науке и практике
1 Мукомель В. Национальные меньшинства в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации: Доклад на международном семинаре "Государственная политика в отношении национальных меньшинств: Венгрия, Россия, Украина". Киев, 1999.
происходит смешение терминов национальные меньшинства, коренные малочисленные народы, этнические группы, представители других этнических общностей. Вместе с тем данные группы этносов различаются по численности, образу жизни и компактности проживания. С учетом этого, очевиден пробел правового регулирования, который может быть устранен путем закрепления термина «национальные меньшинства» и раскрытия его содержания в специально принятом нормативном акте федерального значения или путем внесения поправки в действующий Федеральный закон от 30.04.1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". На мой взгляд, предложил бы законодателю установить следующее определение: «национальные меньшинства» -часть этноса, постоянно проживающая на соответствующей территории Российской Федерации, отличающаяся языком, культурой, традициями, самобытностью и находящаяся в положении меньшинства по отношению к титульному населению.
С целью устранения неясности по вопросу - какие этнические общности, проживающие в России, относятся к национальным меньшинствам, требуется принятие единого перечня «национальные меньшинства» аналогично тому, что утвержден Правительством РФ в отношении коренных малочисленных народов и который на регулярной основе актуализируется. Также дис-позитивное установление возможности совершения органами государственной власти определенных действий в отношении организаций содержится в абз. 4 ст.9 №74 ФЗ «О национально-культурной автономии» -федеральные и региональные органы исполнительной власти могут содействовать национально-культурным автономиям. Предлагаю формулировку «могут содействовать» заменить словом обязаны или содействуют.
Другой нерешенной до настоящего времени проблемой является реализация идеи «укрупнения регионов как альтернатива их реального выравнивания по экономическим характеристикам. Такая «подмена» является в своем роде маскировкой реально существующей межрегиональной экономи-
ческой дифференциации, что также приводит к возникновению новых серьезных проблем у поглощаемых регионов. Правовой результат объединения заключается в лишение края, области или соответствующего автономного округа или автономных округов в его (их) статусе субъекта Федерации с дальнейшим приданием территории бывшего края или области этого статуса. В итоге де-факто происходит не объединение субъектов Федерации, а ликвидация автономных округов. Это приводит к тому, что в небольшом субъекте (автономном округе) нет представительного органа власти, исполнительную власть выполняет министерство, а народ присоединенного субъекта находясь в состоянии национального меньшинства, не признается таковым. К примеру, подобное имело место быть в результате объединения Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью1. Вследствие объединения двух субъектов образовался один субъект, который получил название Пермский край. В связи с этим юридическим фактом, укрупнение субъектов Федерации необходимо осуществлять одновременно с поэтапным созданием симметричной модели государственного устройства Российской Федерации, которая бы состояла из субъектов с одинаковым правовым статусом и с учетом всех факторов в совокупности, включающих в себя: политические и государственные интересы федерального центра; комплекс свобод, прав и законных интересов отдельного индивида, народов, представи-
телей различных этнических групп, основополагающие принципы федерализма; социально-экономический потенциал субъектов Российской Федерации и сложившиеся между ними культурные, экономические, социальные и исторические отношения.
Учитывая, что государство выступает гарантом прав национальных меньшинств, действенным средством в реализации национальной политики, по моему мнению, является введение по аналогии с институтом по защите прав коренных народов введение должности -специализированный омбудсмен по правам национальных меньшинств.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать следующие выводы.
Национальные меньшинства - малочисленные общности, не являющиеся титульной нацией, проживающие в Российской Федерации, в которой создаются условия для их самовыражения, развития и защиты прав. В настоящее время в России остаются нерешенными проблемы, связанные с отсутствием в законодательстве механизмов защиты нетитульного населения субъекта, отсутствием специальных правовых актов, наличием правовых актов, в которых отсутствует специальная терминология и содержатся нормы, носящие неопределенный характер. При всём этом, для решения всех этих проблем недостаточно только желания и воли законодателя, важно активное участие и гражданская позиция в социально-политической и этнокультурной жизни представителей национальных меньшинств.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
2. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 01.05.2019 г. №94-ФЗ).
3. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" от 17.06.1996 N 74-ФЗ (в ред. от 04.11.2014 г. №336-ФЗ).
4. Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"(в ред. от 27.06.2018 г. №164-ФЗ).
5. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 N 273-ФЗ (с изм. от 18.07.2019).
1 Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. - М: Норма. -2010. - С. 319 - 326.
6. Федеральный закон "О библиотечном деле" от 29.12.1994 N 78-ФЗ ФЗ (в ред. от 03.07.2016 №342-ФЗ).
7. "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 17.06.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2019).
8. Указ Президента РФ от 26.10.2018 г. «О создании фонда сохранения и изучения родных языков народов России».
9. Указ Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 (ред. от 06.12.2018) "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года" .
10. Постановление Правительства РФ от 24.03.2000 N 255 (ред. от 25.08.2015) "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации.
11. Постановление Правительства РФ от 29.12.2016 N 1532 (ред. от 29.03.2019) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Реализация государственной национальной политики".
12. Постановление Конституционного суда РФ от 15.11.2012 N 26-П "По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края" .
13. Конституция Республики Дагестан" (принята Конституционным Собранием 10.07.2003) (с изм. от 26.12.2017 г.).
14. Конституция Республики Коми (принята Верховным Советом Республики Коми
17.02.1994) (с изм. от 23.10.2015).
15. Конституция Республики Хакасия (принята на XVII сессии ВС РХ (первого созыва)
25.05.1995) (с изм. от 08.04.2015).
16. "Конституция (Основной Закон) Республики Карелия" (принята Палатой Представителей Республики Карелия 07.02.2001 года) (с изм. от 01.07.2019).
17. Закон Санкт-Петербурга от 6 октября 2004 г. N 452-67 "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге" (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 15 сентября 2004 года) (в ред. от 01.03.2013 г. №85-17).
18. Закон Республики Коми от 28.06.2005 г. N 58-РЗ "О национально-культурной автономии в Республике Коми" (в ред. от 01.11.2018 №84-РЗ).
19. Закон Сахалинской области от 12 сентября 2000 г. N 207 "О сохранении и развитии народных художественных промыслов коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Сахалинской области" (принят Сахалинской областной Думой 7 сентября 2000 г.) (в ред. от 27.01.2006 №3-ЗО).
20. Указ главы Республики Марий Эл от 08.05.2015 N 113 "О Концепции государственной национальной политики Республики Марий Эл.
21. Васильева, Н.Л. Соотношение понятий "национальные меньшинства", "коренные малочисленные народы" и "другие этнические общности" (по материалам Дальневосточного федерального округа) // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 10. - С. 40.
22. Кряжков, В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. - М: Норма, 2010. - С. 319 - 326.
23. Мукомель, В. Национальные меньшинства в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации: Доклад на международном семинаре "Государственная политика в отношении национальных меньшинств: Венгрия, Россия, Украина". - Киев, 1999.
24. Небратенко, О.О. Правовая регламентация статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов// Северо-Кавказский юридический вестник. - 2014. - №4. - С. 46.
25. Российское информационное агентство «Новый день», официальный сайт: https://newdaynews.ru/crimea/661174.html
