CC BY
47
КОНФЕРЕНЦИИ
Е. В. Покачалова*, И. В. Петрова**
Обзор Всероссийской научно-практической конференции «Безопасность в бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности: экономические и правовые проблемы», 31.10.2017, Москва — Саратов
Аннотация. В настоящей статье приводится обзор Всероссийской научно-практической конференции «Безопасность в бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности: экономические и правовые проблемы», проведенной кафедрой финансового, банковского и таможенного права и кафедрой экономики Саратовской государственной юридической академии, а также кафедрами финансового и налогового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). В статье приводятся основные положения докладов участников данной конференции, анализируются актуальные проблемы финансового права на современном этапе исторического развития России.
Ключевые слова: конференция, финансовое право, налоговое право, бюджетное право, финансовое законодательство, финансовая деятельность, финансовый контроль.
001: 10.17803/1994-1471.2018.88.3.191-204
© Покачалова Е. В., Петрова И. В., 2018
* Покачалова Елена Вячеславовна, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заслуженный работник высшей школы РФ [email protected]
410056, Россия, г. Саратов, ул. Чернышевского, д. 104
** Петрова Инга Вадимовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected]
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
октября 2017 г. состоялась Всероссийская научно-практическая конференция «Безопасность в бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности: экономические и правовые проблемы», организаторами которой выступили заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии (СГЮА) Елена Вячеславовна Покачалова и заведующий кафедрой экономики СГЮА Наталья Анатольевна Барышникова при онлайн-участии кафедр финансового права и налогового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Заявленная тема была основательно и всесторонне освящена в докладах преподавателей кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА): профессора, доктора юридических наук Д. М. Мошковой, доцента, кандидата юридических наук Е. Н. Горловой, доцента, кандидата юридических наук А. А. Ситника, доцента, кандидата юридических наук О. С. Соболь, доцента, кандидата юридических наук А. В. Карташова, доцента, кандидата юридических наук А. Б. Были, доцента, кандидата экономических наук Н. Ю. Орловой, доцента, кандидата юридических наук Р. В. Тка-ченко, доцента, кандидата юридических наук Е. Б. Чернобровкиной, кандидата юридических наук О. В. Коротковой, кандидата юридических наук В. В. Уксусова и др.
Открывая онлайн-конференцию, заведующий кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор Елена Юрьевна Грачева отметила значимость межвузовского сотрудничества, заключающегося в научном и практическом обогащении, укреплении межкафедрального взаимодействия, направленного на развитие и совершенствование научных представлений в условиях динамичности экономических отношений. Говоря о финансовой безопасности, Е. Ю. Грачева указала на то, что финансовая сфера подвержена постоянным изменениям, обусловленными трансформацией финансово-правовых механизмов. Обеспечение
финансовой безопасности в настоящих нестабильных экономических условиях является одним из важнейших направлений государственной политики. Выявление и предотвращение возможных оснований для возникновения угроз финансовой безопасности, в том числе путем выстраивания действенных обеспечительных правовых инструментов, является первоочередной задачей при осуществлении финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В сложившихся условиях важность научного осмысления приоритетных направлений, развития бюджетных, налоговых, таможенных и других правоотношений приобретает особую актуальность.
В приветственном слове к участникам заведующим кафедрой финансового, банковского и таможенного права СГЮА, доктором юридических наук, профессором Еленой Вячеславовной Покачаловой особо подчеркивалась актуальность заявленной темы конференции и обсуждаемых на ней проблем в сложившихся экономико-правовых и политических условиях функционирования современной российской финансовой системы, включая все ее основные звенья (институты). При этом она особо отметила, что в Саратовской государственной юридической академии с 2017 учебного года действует одно из направлений магистерской подготовки юристов, которое именуется «экономико-правовое обеспечение финансовой безопасности». Магистерская программа обеспечивается силами специалистов сразу двух кафедр — кафедрой финансового, банковского и таможенного права, а также кафедрой экономики. Учитывая важность релевантного осуществления финансовой деятельности всеми субъектами финансовых правоотношений, начиная от предприятий и учреждений и заканчивая государством и иными публично-территориальными образованиями различного уровня, на исследовании различных аспектов финансовой безопасности в настоящее время сосредоточено научное внимание специалистов различных профилей. Это не случайно и потому, что безопасность в бюджетной, налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности, как и финансовая безопасность в целом, может быть обеспечена
лишь при функционировании стабильной финансово-экономической системы государства, которая обеспечена, в свою очередь, эффективно действующей правовой системой. Между тем в условиях постоянно меняющихся экономических реалий и общественных финансовых отношений законодатель порой не успевает за этими изменениями и не всегда их учитывает. Эти проблемы касаются и правоприменительной сферы, в связи с чем юридическая наука, и прежде всего наука финансового права, должна работать, что называется, «на опережение», разрабатывая финансово-правовые стимулы для повышения эффективности правовой системы, обеспечивая взаимодействие публичного и частного интересов, оптимизируя правотворчество и правоприменение в финансовой сфере, в целях максимального отражения в правовых актах реальных общественных отношений, формируя правосознание в обществе в соответствии с этими целями.
Далее со вступительным словом к участникам конференции обратилась заведующий кафедрой экономики СГЮА, доктор экономических наук Наталья Анатольевна Барышникова. Она отметила, что финансовая безопасность — это сложная многоаспектная категория, для изучения которой целесообразны междисциплинарные исследования, подчеркнула, что использование методологического аппарата только экономики или только юриспруденции не позволит дать объективную оценку существующих проблем в данной области. Только интегральный подход позволит наиболее объективно изучить текущее состояние финансовой безопасности, осуществить прогноз и наметить меры по ее укреплению.
Выступая с научным докладом на тему «Развитие методологических подходов к оценке финансовой безопасности государства», Н. А. Барышникова обратила внимание участников конференции, что категория «финансовая безопасность» относительно нова, т.е. система научных знаний о ней (включая теорию, методологию исследования, прикладные разработки) продолжает формироваться. Она выделила ряд концептуальных положений, важных с точки зрения методологии при исследовании финан-
совой безопасности и ее детерминант: много-аспектность и междисциплинарность категории; комплексность и системность проблемы обеспечения финансовой безопасности; взаимосвязь и взаимообусловленность различных уровней финансовой безопасности (глобального, национального, регионального, уровня организации, личного уровня).
В своем докладе Н. А. Барышникова заострила внимание слушателей на том, что экономический и юридический подходы к исследованию финансовой безопасности в значительной степени различаются: трактовкой категории, методологией исследования, инструментами оценки финансовой безопасности. Если ученые-экономисты трактуют финансовую безопасность на макроуровне как характеристику финансовой системы страны, обеспечивающую стабильность ее развития и устойчивость по отношению к разного рода угрозам, то в юридических исследованиях финансовая безопасность рассматривается в контексте нормативно-правового регулирования. Она предполагает сведение к минимуму количества финансовых правонарушений и преступлений и формирование таких условий развития финансовой системы государства, при которых финансовые потоки направляются исключительно на предусмотренные законодательством цели использования.
Говоря о методических подходах к оценке финансовой безопасности, Н. А. Барышникова также выделила определенные различия между результатами исследований в экономике и юриспруденции. Она отметила, что экономический подход основан на расчете и анализе индикаторов финансовой безопасности. При этом фактические значения индикаторов финансовой безопасности принято сопоставлять с пороговыми (нормативными), несоблюдение которых свидетельствует о существовании внешних и внутренних угроз финансовой безопасности. В исследованиях финансовой безопасности юридического характера подчеркивается, что на ее состояние влияет уровень правового регулирования финансовых и иных правоотношений, а также количество финансовых правонарушений.
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного
права СГЮА Ольга Юрьевна Бакаева в своем выступлении отметила важную роль таможенных органов в обеспечении национальной безопасности России. Она указала, что вступающий в силу 1 января 2018 г. Таможенный кодекс ЕАЭС регулирует вопросы обеспечения таможенными органами экономической безопасности.
Характеризуя недавно появившееся понятие «право ЕАЭС», О. Ю. Бакаева отметила значимость проблемы толкования актов наднационального уровня, регулирующих таможенные отношения, чем, в частности, занимается Суд ЕАЭС, который, помимо разрешения споров, уполномочен осуществлять разъяснение положений актов, составляющих право Союза в форме консультативных заключений. Ученым был раскрыт порядок вынесения таких заключений, а также приведены примеры из практики Суда ЕАЭС, иллюстрирующие интерпретацию Судом наднациональных актов, в том числе положений Таможенного кодекса Таможенного союза. Толкование, в том числе разъяснение, нормативных актов, оставляющих право ЕАЭС, дает возможность не только разрешить юридический спор, но и восполнить возможные пробелы в праве, устранить коллизии, нивелировать двойственность понимания.
В выступлении доктора юридических наук, профессора кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Елены Николаевны Пастушенко была подчеркнута роль Центрального банка РФ как субъекта финансового права в обеспечении финансовой безопасности банковской деятельности, что проявляется в регулирующей и охранительной функциях, правотворческой и правоприменительной формах его финансовой деятельности. Автор обращает внимание на статус Банка России в качестве участника стратегического планирования и издания им в пределах компетенции программных документов концептуального характера как решений стратегического планирования: основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации. Автором подчеркнута активная позиция Банка России в реализации Стратегии повышения финансовой грамотности
в Российской Федерации на 2017—2023 годы (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 сентября 2017 г. № 2039-р), Стратегии государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2017 г. № 1837-р) как актуальных направлений финансово-правовой политики. Автором также акцентировано внимание на внедрении Банком России в нор-мотворческую и правоприменительную практику принципа стимулирующего регулирования и надзора, модели консультативного надзора для выявления проблем на ранних стадиях, права мотивированного суждения, централизации надзора, поведенческого надзора в целях защиты прав потребителей финансовых услуг.
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Василий Валерьевич Попов в своем выступлении «Антикоррупционные положения в налоговом законодательстве как фактор обеспечения финансовой безопасности в сфере налогообложения» проанализировал отдельные положения Налогового кодекса РФ на предмет возможного наличия в них коррупционных установлений. Как известно, Россия подключилась к международному процессу борьбы с коррупцией в 2008 г. принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», что имеет непосредственное отношение и к сфере налогообложения. Среди превентивных мер особое место занимает антикоррупционная экспертиза норм НК РФ и других нормативных актов по вопросам налогов и сборов. Конечно же, налоговые органы прилагают усилия для предотвращения коррупционных действий. В частности, разработан Перечень функций ФНС России, при реализации которых вероятно возникновение коррупционных рисков, и функция контроля за соблюдением сотрудниками налоговых органов требований антикоррупционного законодательства выделена особо. Однако по-прежнему присутствуют факторы коррупционных проявлений. При этом авторы рассматривают как принципы законодательства о налогах и сборах, имеющие антикоррупционную направленность, так и аспекты налоговой деятельности, подпада-
ющие под риск коррупционных действий. Обращается внимание на регламентацию нало-гово-контрольных мероприятий, содержание форм налогового контроля, обязанности участников налоговых отношений, в том числе процедурного характера. Не оставлены без изучения вопросы, связанные с пробелами в законодательстве о налогах и сборах, способствующими коррупционным проявлениям (в частности, в их числе отсутствие четких признаков разграничения экономически оправданных затрат и необоснованных расходов для определения налоговой выгоды в разных ракурсах). Констатируется, что рекомендации специалистов должны находить более широкое отражение в законотворчестве и в практической работе налоговых органов, поскольку являются действенным инструментом в искоренении коррупционных факторов.
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Лана Львовна Арзума-нова в своем выступлении на тему «Урегулирование налогового спора как основа экономической безопасности государства» отметила, что с 2010 г. в России действует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», целью принятия которого является создание правовых оснований для применения альтернативной процедуры урегулирования споров с участием посредника (ч. 1 ст. 1).
Однако действие Закона о процедуре медиации распространяется на отношения, возникающие из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также споры, возникающие из трудовых и семейных правоотношений (ч. 2 ст. 1 Закона о процедуре медиации), что исключает из зоны его действия отношения, складывающиеся в налоговой сфере — в области урегулирования налоговых споров. В то же время зарубежная практика свидетельствует об обратном.
Зарубежная практика показала, что в странах, где высок уровень досудебного урегулирования налоговых споров, объем дел, доходящих до суда, не превышает 10 %, а объем
решений, выносимых в пользу налогоплательщика, составляет менее 10 % от рассмотренных судами дел.
Аналогом медиации в налоговой сфере признается досудебная процедура урегулирования налоговых споров, которая была введена Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации».
Статистика ФНС России демонстрирует положительный эффект от применения этой стадии обжалования актов налоговых органов: если в начале введения системы «внутренних пересмотров» в судах рассматривалось около 100 тысяч налоговых споров с бизнесом, то сейчас это количество сократилось в 10 раз до порядка 10 тысяч в год. Количество жалоб по таким спорам, рассматриваемых в досудебном порядке, снизилось с 50 тысяч до 20 тысяч. При этом ежегодно повышается эффективность участия налоговых органов в судах. Если в 2010 году в пользу бюджета рассматривалось около 40 % сумм оспариваемых налогоплательщиками требований, то сейчас этот показатель вырос в 2 раза до 80 %.
Следует отметить, что:
— несмотря на разрешение налоговых споров при помощи процедуры медиации, последняя не является распространенным правовым институтом, но за ним явное будущее;
— требуется выработка порядка проведения процедуры медиации в налоговых спорах;
— необходимо разграничить медиацию от досудебного урегулирования спора и налогового мониторинга, предусмотренных соответствующими положениями НК РФ;
— требуется задуматься над поправками в НК РФ и Закон о процедуре медиации, которыми определить возможность применения процедуры медиации в налоговых спорах.
Доктором юридических наук, профессором кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Евгением Геннадьевичем Беликовым был озвучен доклад на тему «Финансовая безопасность государства как составляющая принципа социальной безопасности». Отмечено, что одним из основных принципов
социального государства выступает социальная безопасность. Серьезная угроза для осуществления государством активной и эффективной социально-экономической политики, сохранения прежнего объема социальных обязательств возникает в периоды финансовых кризисов, поэтому важнейшей составляющей социальной безопасности стран с рыночными способами хозяйствования, и в особенности социальных государств, является финансовая безопасность. Обеспечение государством последней, например в бюджетной сфере, заключается не только в деятельности его органов по поддержанию сбалансированности бюджетов страны, но и в их способности обеспечить устойчивый экономический рост, сгладить последствия кризисных явлений в экономике, противостоять угрозам финансовой зависимости от внешних факторов.
Стратегическими целями обеспечения финансовой безопасности по приоритетам устойчивого социального развития выступают уменьшение степени социального и имущественного неравенства населения; устойчивый рост численности населения; развитие науки, образования, системы здравоохранения. Для реализации данных целей представляется необходимым установление дополнительных финансово-правовых стимулов социальной направленности, налогового минимума для малоимущих граждан по налогу на доходы физических лиц, продолжение программы предоставления материнского капитала и т.п. При этом комплексная реализация основных направлений социально ориентированной финансово-правовой политики (в том числе оптимизация бюджетных расходов при выполнении всех социальных обязательств, создание условий для развития и инвестирования отечественного промышленного производства) с учетом возможных рисков и угроз способна обеспечить в России социальную, в том числе финансовую, безопасность в бюджетной сфере.
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Ольга Викторовна Бол-тинова ознакомила присутствующих с проблематикой «нулевого чтения» в бюджетном процессе РФ. «Нулевое чтение» появилось в 2002 г. при
составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2003 г. Сущность данного чтения состоит в том, что с представителями Государственной Думы прорабатываются основные принципы бюджетной политики, в том числе доходные и расходные статьи, до внесения законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Использование на практике нулевого чтения способствует ускоренному процессу принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, осложнявшегося противостоянием законодательной и исполнительной власти, без использования согласительных процедур, предусмотренных БК РФ.
Однако нулевое чтение противоречит одному из важнейших принципов бюджетного процесса — принципу последовательного вступления в бюджетный процесс законодательной и исполнительной власти или разграничению компетенции между законодательной и исполнительной властью в бюджетном процессе. Данный принцип закреплен в Конституции РФ (ст. 104—106, 114) и нашел дальнейшее подтверждение в БК РФ (ст. 153, 154, 171, 185).
Таким образом, в последние годы наблюдается тенденция отступления от бюджетно-про-цессуальных норм, закрепленных в бюджетном законодательстве. Однако важнейшим условием рациональной организации работы по составлению проекта бюджета является надлежащая ее регламентация правом.
Доктор юридических наук, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Маргарита Бяшировна Разгиль-диева в своем выступлении «Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений здравоохранения» отметила, что обращение к проблемам правового регулирования финансового обеспечения государственных учреждений здравоохранения обусловлено недостаточно четким правовым регулированием разграничения расходных обязательств на приобретение медицинского оборудования для оказания медицинской помощи между Российской Федерацией и ее субъектами.
В условиях дефицита финансовых ресурсов, направляемых на приобретение нового обору-
дования, медучреждения стремятся приобрести его на условиях рассрочки платежа или аренды с правом последующего выкупа за счет средств обязательного медицинского страхования. Статья 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № З26-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № З26-ФЗ) определяет структуру тарифа на оплату медицинской помощи, т.е. виды расходов, которые могут быть оплачены за счет средств ОМС. Этот перечень исчерпывающий, он допускает возможность приобретения за счет средств ОМС оборудования при условии, что его стоимость не превышает 100 тыс. руб. за единицу.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в письме от 28 июля 2016 г. № 5845/21-2/3189 разъяснил, что расходы учреждения по оплате лизинговых платежей подлежат оплате за счет средств обязательного медицинского страхования без ограничения размера платежа. Однако, если договором предусмотрено условие о выкупе арендованного имущества или передаче его в собственность арендатору, констатируется невозможность направления на эти цели средств ОМС.
Представляется, что подобное ограничение права государственных медицинских учреждений осуществлять аренду дорогостоящего оборудования с последующим его выкупом не имеет экономической целесообразности: право собственности на имущество сохраняется у арендодателя в течение срока службы оборудования, хотя может быть выкуплено в течение 2—3 лет и обеспечивать задачи охраны здоровья граждан в течение дальнейшего срока использования в режиме особо ценного движимого имущества.
Толкование, придаваемое положениям п. 7 ст. 35 Федерального закона № 326-ФЗ фондами обязательного медицинского страхования в части невозможности финансирования за счет средств ОМС расходов на аренду имущества стоимостью свыше 100 тыс. руб. при наличии в договоре аренды условия о выкупе арендованного
имущества или передаче его в собственность арендатора, противоречит:
— самому Закону, не предусматривающему такого ограничения;
— принципу обязательного медицинского страхования, согласно которому оно направлено на создание условий для обеспечения доступности и качества медицинской помощи;
— принципу эффективного использования бюджетных средств в части направления их на приобретение имущества, обладающего специальным режимом обеспечения сохранности.
Однако по этому вопросу имеется правовая неопределенность, в частности, законодательство не позволяет с достаточной степенью ясности установить разграничение полномочий по финансированию реализации базовой программы обязательного медицинского страхования между бюджетами разного уровня: обладает ли Российская Федерация правом передавать свои расходные обязательства на нижестоящий уровень без соответствующего финансового обеспечения, т.е. возлагать обязанность по финансированию приобретения оборудования, необходимого для оказания медицинской помощи в рамках базовой программы ОМС, на региональные бюджеты.
Кандидат юридических наук, доцент кафедры налогового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Виктор Александрович Мачехин, руководитель российской налоговой практики компании «Линклейтерз», вице-президент Международной налоговой ассоциации, свое выступление посвятил современным тенденциям в международном налогообложении.
12 февраля 2013 г. ОЭСР был опубликован отчет, посвященный вопросам размывания налогооблагаемой базы и выводу прибыли из-под налогообложения1, в развитие которого 19 июля 2013 г. был подготовлен План действий по борьбе с размыванием налоговой базы и выводом прибыли из-под налогообложения (BEPS Action Plan, БЭПС)2. План БЭПС находится в центре современных инициатив по развитию правил международного налогообложения.
1 Addressing Base Erosion and Profit Shifting, OECD Publishing 2013.
2 Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, OECD Publishing 2013.
План БЭПС направлен прежде всего на определенный пересмотр правил международного налогообложения и приведения их в соответствие с реалиями мировой экономики, обеспечивая налогообложение прибыли там, где фактически осуществляется хозяйственная деятельность и где создается стоимость.
План БЭПС — весьма важная попытка системного подхода к решению проблем ухода от налогообложения в связи с глобализацией и деятельностью3. Изучение опыта ОЭСР в области противодействия уклонению от уплаты налогов посредством выведения налоговой базы в низконалоговые юрисдикции представляется полезным с точки зрения наработок в сфере как нормативно-правового регулирования, так и методологических подходов4.
При этом ОЭСР не скрывает свои опасения относительно того, что некоторые государства могут отреагировать на применение налогоплательщиками агрессивных схем изменением сегодняшних нормативных правил, основанных на консенсусе, что может привести к мировому налоговому хаосу и возрождению двойного налогообложения. Отсутствие согласованных действий государств может инициировать односторонние государственные меры по защите налоговой базы и бесконечное двойное налогообложение5.
Дискуссии относительно инициатив ОЭСР и «Большой двадцатки» в рамках БЭПС в значительной мере доминируют в результате беспокойства крупных стран, являющихся домом для транснациональных компаний6.
Российская Федерация не является местом размещения головных офисов транграничных компаний, но она является одной из стран, которая поддержала инициативы Плана БЭПС на политическом уровне и присоединилась к некоторым международным соглашениями, которые являются прямым результатом этого Плана. Это делает актуальным постановку вопроса о пра-
вовых последствиях участия в Плане БЭПС для страны. Быстрая разработка и принятие Россией в 2014 г. законопроектов, которые стали основой для так называемой налоговой деофшори-зации, поставила вопрос о том, насколько эти инициативы являются отечественной реализацией Плана БЭПС.
На наш взгляд, на данный вопрос необходимо ответить отрицательно. Во-первых, из трех основных инициатив налоговой деофрошизации (правила налогообложения контролируемых иностранных компаний, определение фактического получателя доходов и критерии налогового резидентства для иностранных компаний), только правила для контролируемых иностранных компаний имеют аналогичный пункт в повестке Плана БЭПС. Что касается всех этих трех элементов, то страны ОЭСР, которые определяют инициативы этой организации, знакомы с такими элементами давно и сегодня решают проблемы, возникающие при их применении, в то время как Россия только вводит данные правила. Во-вторых, налоговая деофшоризация в России является частью более глобального национального процесса по борьбе с офшорами, который содержит множество мер неналогового характера. В-третьих, План БЭПС инициирован в условиях недостаточно эффективной борьбы с трансграничным уклонением от уплаты налогов, в то время как в России, начиная с дела «Северного Кузбасса», наблюдается устойчивый рост активности налоговых органов к налогообложению трансграничных операций, что выражается в оспаривании ими применения положений налоговых соглашений, которые раньше практически не имели место и в значительном росте доначисления налогов по результатам таких доначислений. Практически всегда, когда налоговые органы использовали информацию, полученную из-за рубежа в результате информационного обмена, суды признавали законными проведенные на их основе доначис-
3 Котляров М. А., Рыкова И. И. Противодействие переносу налоговой базы в низконалоговые юрисдикции: опыт ОЭСР и приоритеты для России // Финансовый журнал. 2014. № 4. С. 52.
4 Котляров М. А., Рыкова И. И. Указ. соч. С. 52.
5 OECD (2014), Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting (Russian version). OECD Publishing. P. 15.
6 S. Picciotto, International Taxation and Economic Substance, 70 Bull. Intl. Taxn. 12 (2016), Journals IBFD.
ления налогов. Таким образом, отечественные налоговые органы не сталкивались с большими и принципиальными правовыми препятствиями, затрудняющими борьбу с трансграничным уклонением от уплаты налогов.
В совместном выступлении кандидата юридических наук, доцента кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Анастасии Сергеевны Алимбековой и обучающейся 3-го курса Института правоохранительной деятельности СГЮА Дарьи Дмитриевны Гончаровой были освещены экономические и правовые аспекты деятельности «однодневных» фирм как актуальной угрозы безопасности Российского государства. Исследование такого специфического явления современной действительности, как «однодневные» юридические лица, по мнению авторов, необходимо начинать с правовых истоков их наименования, истории их возникновения, основных отличительных признаков, способов противодействия таким организациям на государственном уровне и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов, способных по неведению выступить их добропорядочными контрагентами.
Авторами определены основные недостатки в правовом регулировании указанной проблемы, в частности отсутствие легального законодательного закрепления дефиниции «однодневные организации» и их характерных черт, исследованы этапы борьбы с «однодневными организациями» и указаны примерные алгоритмы решения сложностей при реализации внесудебного порядка их ликвидации. В частности, предложено тщательно проверять контрагентов исключаемых из ЕГРЮЛ организаций, обладающих признаками однодневных, во избежание уклонения первых от ответственности за использование однодневных фирм в своей деятельности. Особо также указано на нерешенность проблемы взыскания задолженностей перед государством в виде неперечисленных «однодневками» налоговых платежей и обозначены пути научно обоснованных способов преодоления этого.
В своем выступлении на тему «Проблемы эффективности бюджетной политики в Российской Федерации и пути их преодоления» заведу-
ющий кафедрой публичного права Саратовского социально-экономического института РЭУ имени Г. В. Плеханова, кандидат юридичнских наук Вероника Виссарионовна Бехер отметила, что важнейшим фактором решения многих макроэкономических и структурных проблем России является наличие эффективной бюджетной политики и, следовательно, бюджетно-финансового взаимодействия разных уровней власти, их межбюджетных отношений. Единственным способом превратить Россию в подлинную Федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. Прежде всего это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов Федерации, и местного самоуправления. Эффективная бюджетная политика напрямую зависит от качества оптимизации организационной структуры управления расходами бюджетов субъектов РФ.
Кандидатом экономических наук, доцентом кафедры экономики СГЮА Еленой Борисовной Ножкиной был представлен доклад на тему «Актуальные проблемы инвестиционной безопасности». Докладчик акцентировала внимание на том, что вследствие возрастания внешних и внутренних угроз и рисков, в том числе и криминальных, осложняющих достижение положительной экономической динамики, проблема развития системы обеспечения инвестиционной безопасности является актуальной как в теоретическом, так и в практическом плане.
На основе систематизации теоретических исследований Е. Б. Ножкиной было предложено авторское определение инвестиционной безопасности как способности экономической системы поддерживать и активизировать инвестиционный процесс, который благоприятствует экономическому росту и повышению конкурентоспособности. Раскрывая содержание понятия инвестиционная безопасность, Е. Б. Ножкина выделила экономико-правовую и информационную подсистемы ее обеспечения. К числу элементов правовой подсистемы докладчиком отнесены Конституция РФ, кодексы, законы. Особо отмечен Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О стратегии национальной
безопасности Российской Федерации», в соответствии с которым национальная безопасность Российской Федерации определяется как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией РФ и законодательством РФ, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности. Также Е. Б. Ножкина подчеркнула, что согласно Указу Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» экономическая безопасность — это состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации (в том числе инвестиционные условия).
В качестве инструментов обеспечения инвестиционной безопасности Е. Б. Ножкиной названы мониторинг инвестиций (инвестиционной деятельности, инвестиционных проектов), инвестиционный анализ и диагностика, аудит инвестиционных проектов, финансовый контроль инвестиций, финансовая логистика.
Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Наталья Ивановна Землянская в своем выступлении отметила роль публичных расходов как инструмента обеспечения финансовой безопасности. В современном мире большинство государств, включая Россию, не только сталкиваются с необходимостью поддержания своей финансовой безопасности на должном уровне, но и обеспокоены проблемами ее существенного укрепления. Финансовый аспект безопасности проявляется двояко: в нормативных актах, регулирующих отдельные виды безопасности, закрепляются финансовые основы их обеспечения; финансовая безопасность связана непосредственно со сферой функционирования публичных и частных финансов. Главная
цель финансовой безопасности — обеспечение устойчивого развития хозяйствующих субъектов и публично-правовых образований — проявляется как на микро-, так и на макроуровне, неразрывно взаимосвязанных и взаимообусловленных. Наиболее отчетливо их взаимодействие прослеживается в таком институте финансового права, как публичные расходы, поскольку реализации публичного интереса способствуют не только публичные, но и частные финансы, а круг субъектов публичных расходов существенно расширяется. В таких условиях обостряется потребность в унификации правового регулирования их финансовой деятельности, осуществления финансового контроля и выработке адекватных мер государственного принуждения и юридической ответственности.
Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Инга Вадимовна Петрова в своем выступлении рассказала о соотношении угрозы и риска в финансовом праве, которые заключаются в том, что угроза финансовой безопасности сопряжена с глобальными показателями экономической стабильности (устойчивости) финансовой системы, что, в свою очередь, предопределяет возможность наступления рисков при движении финансовых потоков между ее звеньями, например, при исполнении расходных обязательств публично-правовыми образованиями, соблюдении соглашений (договоров) при использовании бюджетных ассигнований и т.д.
Между угрозой и риском при осуществлении финансовой деятельности прослеживается прямая взаимосвязь, так как риск в финансовых правоотношениях является следствием существующей экономической (политической) угрозы и носит как прогнозируемый характер, поддающийся регулированию путем выработке действенных правовых инструментов, направленных на предотвращение (минимизацию) рисков при осуществлении финансовых операций под влиянием существующих угроз, так и вероятностный характер, предполагающий применение государственных мер принуждения.
Так, риски в финансовой сфере в зависимости от характера возникновения угроз можно
классифицировать на прогнозируемые и вероятностные.
К прогнозируемым рискам можно отнести: геополитические риски; риск снижения цены на нефть; риски превышения целевых параметров по инфляции; риски повышения волатильности внутреннего финансового рынка и ограничений внутреннего кредитования; риски нестабильности нефтегазовых доходов; риски возобновления роста инвестиций в основной капитал и иные7.
Вероятностными рисками, исходя из финансово-правовых норм (бюджетных, налоговых, валютных, банковских и др.), являются: риск нецелевого использования бюджетных средств; риск невозврата бюджетного кредита и платы за его использование; риск, возникающий при репатриации иностранной валюты; риск непредоставления межбюджетных трансфертов; риск неуплаты и (или) несвоевременной уплаты налогов и др.
Видовая составляющая финансовой деятельности позволяет назвать угрозы при осуществлении валютной, налоговой, денежно-кредитной, бюджетной деятельности. При этом возникновение угроз в бюджетной сфере обусловлено видами бюджетных правоотношений: при формировании доходов, осуществлении расходов, государственных и муниципальных заимствованиях и др. По своей сущности нарушение бюджетного законодательства сопряжено с достижением противоправных интересов частных лиц, организаций в ущерб интересам публично-правовых образований и возникновение различных видов рисковых последствий для бюджетной системы Российской Федерации.
Принимая во внимание сферу возникновения угрозы (бюджетную) и виды бюджетных правоотношений, необходимо конкретизировать возникающие угрозы при использовании публичных фондов денежных средств. Бюджетная угроза или угроза бюджетной безопасности проявляется в нарушении устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и стабильности формирования фондов хозяйствующих субъектов (организаций), в том чис-
ле за счет бюджетных средств, что порождает возникновение рисков для всей экономики и в итоге снижает среднюю скорость экономического роста. Таким образом, бюджетные риски возникают в результате внутренних и внешних угроз устойчивости бюджетных показателей (доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета).
Рассматривая состав и структуру публичных финансов, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, налогового и таможенного права НИУ ВШЭ Елена Валерьевна Рябова указала на то, что категория «финансы» является экономико-правовой категорией, т.е. базовым понятием, используемым как юридическими, так и экономическими науками. Само понятие «финансы» может рассматриваться как некий процесс, т.е. как экономические отношения, возникающие по поводу аккумулирования, распределения и использования денежных фондов, а может быть использовано в материальном аспекте как фонд (фонды) денежных средств. Публичные финансы (как фонды денежных средств) и опосредующие их экономические отношения характеризуют формирование и использование фондов исключительно в публичных целях, преследуя публичный интерес. Полагаем, что признак наличия публичного интереса является основополагающим и обусловливающим иные характеристики публичных финансов: формирование и использование субъектами публичного права, автономия правового регулирования с установлением особых правил, осуществление публичного финансового контроля, обязательное применение процедуры целеполагания. Особые нормативные правила формирования, распределения и использования публичных фондов позволяют обеспечить реализацию публичного интереса.
Публичный интерес необходимо дифференцировать от общественного интереса. Публичный интерес обусловлен функциями и задачами публично-правовых образований и может иметь реализацию исключительно в рамках государственной деятельности или осуществле-
7 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов // URL: http://www.economy.gov.ru.
ния местного самоуправления. Выразителем публичного интереса выступают юридические лица публичного права — государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации и пр. Публичный интерес, безусловно, не может быть в отрыве от интереса общества в целом, между тем, полагаем, что в целях настоящего исследования допустимо разграничение публичного и общественного интереса, при том что выразителем последнего будут являться преимущественно институты гражданского общества, общественные организации и фонды в различных сферах общественной жизни.
Далее с докладом выступил кандидат экономических наук, доцент Павел Леонидович Алтухов, посвятивший свое выступление развитию системного подхода к созданию единой стратегии обеспечения финансовой безопасности государства. Актуальность исследования вызвана отсутствием системного представления факторов (вызовов и угроз), влияющих на финансовую безопасность России, а также целесообразностью разработки системного механизма решения задач стабильного устойчивого развития национальной финансовой системы.
По мнению П. Л. Алтухова, сущность системного подхода к разработке стратегии обеспечения финансовой безопасности государства заключается в использовании концептуальных положений общей теории систем, согласно которым финансовая безопасность должна рассматриваться и исследоваться как система, входящая в структуру системы более высокого уровня (экономической безопасности). В рамках раскрываемой темы ученым определены подходы к выбору базовой стратегии развития государства, являющейся основой для создания единой стратегии его финансовой безопасности. Докладчик полагает, что целесообразно установить единообразные критерии реализации стратегии финансовой безопасности государства, а также процессный механизм ее реализации в рамках существующей стратегии экономической безопасности, в которой финансовая безопасность выделяется как одна из ее задач. В то же время подверженность финансовой
системы Российской Федерации глобальным рискам (в том числе в результате влияния спекулятивного иностранного капитала), а также уязвимость информационной инфраструктуры финансово-банковской системы выделяются П. Л. Алтуховым как одни из основных угроз экономической безопасности.
Правовой основой разработки стратегии обеспечения финансовой безопасности государства является Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, закрепляющая за Правительством РФ функции организации и обеспечения выполнения мер организационного, нормативно-правового и методического характера. Несмотря на то, что основные положения данного документа в достаточной степени проработаны, П. Л. Алтухов отмечает ряд слабых мест, в частности противоречивый, разобщенный и зачастую дублирующий характер, который носят перечисленные в Стратегии вызовы и угрозы экономической безопасности, а также поставленные в ней задачи по достижению устойчивого развития национальной финансовой системы.
В выступлении кандидата юридических наук, доцента кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Антона Сергеевича Кон-дукторова «"Второй опыт" Фонда консолидации банковского сектора: проблемы и пути решения» были проанализированы отдельные аспекты процесса финансового оздоровления кредитных организаций Управляющей компанией Фонда консолидации банковского сектора. Проведен анализ финансовой деятельности ПАО «Бин-банк» за период, предшествующий введению процедуры восстановления платежеспособности. Предложены меры по устранению выявленных недостатков законодательного регулирования.
Преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Анастасия Васильевна Устинова в рамках темы своего выступления «Таможенные органы как субъекты обеспечения финансовой безопасности государства» осветила полномочия таможенных органов в процессе взимания таможенных сборов. В том числе автором была сформулирована позиция о целесообразности возложения на должностных лиц таможенных органов обязан-
ности по исчислению таможенных сборов, что позволит избежать ошибок, связанных с определением их размеров, снизить число случаев злоупотребления со стороны плательщиков, а также будет способствовать эффективному контролю за их уплатой.
Аспирантом кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Ниджатом Джамилем-оглы Мамедовым был представлен доклад на тему «Совершенствование форм и методов налогового контроля в целях обеспечения налоговой безопасности», в котором обозначены основные теоретические позиции известных специалистов финансовых правоотношений по формам и методам налогового контроля. Предпосылкой обозначенной научной полемики выступает абз. 2 п. 1 ст. 82 НК РФ, устанавливающий дефиницию «...в других формах...». Из этого делается вывод, что перечень форм налогового контроля в действующем законодательстве является открытым, что находит свое подтверждение в научных исследованиях. За основу классификации этих мероприятий специалистами берутся следующие факторы: значение мероприятий для контрольной деятельности налоговых органов, соотношение между отдельными контрольными мероприятиями и налоговыми проверками и определение границ их проведения. Представлено собственное определение форм и методов налогового контроля.
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права СГЮА Сергей Евгеньевич Солянкин выступил с докладом «Эффективность надзора за соблюдением бюджетного законодательства как условие обеспечения финансовой безопасности», в котором указал, что с целью совершенствования надзора за соблюдением бюджетного законодательства, от эффективности проведения которого зависит стабильность бюджетной системы и в целом финансовая безопасность государства, представляется необходимым внести следующие дополнения в Бюджетный кодекс РФ. В частности, в нем следует, во-первых, закрепить понятие надзора за соблюдением бюджетного законодательства, а во-вторых — четко разграничить предмет данного надзора между органами прокуратуры РФ и Федеральным казначейством.
Научные доклады обучающихся Института магистратуры СГЮА были посвящены теоретическим и прикладным аспектам исследования финансовой безопасности в банковской, бюджетно-налоговой, таможенной и иных сферах финансовой деятельности.
Так, обучающийся 2-го курса Института магистратуры СГЮА Сергей Валерьевич Кирпин представил вниманию участников конференции доклад на тему «Современные методы противодействия мошенничеству в банковской сфере», целью которого являются изучение наиболее часто совершаемых банковских преступлений и разработка рекомендаций по их предупреждению. Преступления в банковской сфере классифицированы докладчиком по субъектам: совершаемые руководящими сотрудниками банка; совершаемые служащими работниками банка; совершаемые клиентами банка (иными лицами). К основным способам противодействия мошенничеству в банковской сфере С. В. Кир-пиным отнесены комплексное страхование банков, совершенствование работы служб внутреннего контроля и безопасности, форензик, ^иС-мониторинг, физические средства защиты.
Обучающийся 1-го курса Института магистратуры СГЮА Павел Дмитриевич Пентегов представил доклад «Деятельность организованных преступных групп в сфере рынка ценных бумаг, пути противодействия». Докладчик отметил, что спектр преступлений в данной сфере достаточно широк, причем организованная преступность наносит значительный ущерб российской экономике. При расследовании таких преступлений правоохранительными органами должны применяться специфические способы выявления организатора ОПГ, изучения личностных особенностей участников группы, установления преступных ролей, защиты потерпевших и свидетелей.
Проблеме правового регулирования обслуживания физических лиц в коммерческом банке был посвящен доклад обучающегося 2-го курса Института магистратуры СГЮА Андрея Сергеевича Шевцова. К числу нормативных правовых актов в области комплексного банковского обслуживания физических лиц докладчиком отнесены Гражданский кодекс РФ; Федеральный
закон от 2 декабря 1990 г. № 396-1 «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и др.; нормативные акты Центрального банка РФ. По итогам критического анализа банковского законодательства А. С. Шевцовым были предложены пути его совершенствования.
Также с докладами выступили обучающиеся 3-го курса Института права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Санал Иванович Катышев, который рассмотрел налоговую безопасность в системе финансовой безопасности, уделяя особое внимание правосознанию и правовому нигилизму, которые являются определяющими факторами данной безопасности; Владимир Эдуардович Савостин, охарактеризовавший понятие финансовой безопасности как вида экономической безопасности, раскрыв существующие ей угрозы в Российской Федерации и обозначивший круг источников правового регулирования разных видов финансовой безо-
пасности; Андрей Александрович Немов, который представил банковский надзор Центрального банка РФ за деятельностью кредитных организаций в системе финансовой безопасности, указывая на приоритетность и эффективность текущего контроля в банковской сфере, способствующего укреплению безопасности; а также студентка 3-го курса Международно-правового института Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Анжелина Олеговна Гончарова, в докладе которой рассмотрены налоговое и финансовое законодательство РФ, доктрина и понятийный аппарат (финансовый контроль, налоговый контроль, финансовая безопасность, налоговая безопасность, налоговые правонарушения, камеральная проверка), затронут вопрос деятельности уполномоченных органов в сфере налогового контроля, налоговой безопасности и сделан вывод о необходимости правового регулирования налоговой безопасности и предложены возможные пути развития данного института на основании научных исследований.
Материал поступил в редакцию 12 января 2018 г.
REVIEW OF THE ALL-RUSSIAN SCIENTIFIC AND PRACTICAL CONFERENCE "SAFETY IN FISCAL, CUSTOMS AND OTHER AREAS OF FINANCIAL ACTIVITY: ECONOMIC AND LEGAL PROBLEMS", OCTOBER 31, 2017, MOSCOW — SARATOV
POKACHALOVA Elena Vyacheslavovna — Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Financial, Banking and Customs Law, Honoured Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Honoured Worker of the Higher School of Russia [email protected]
410056, Russia, Saratov, ul. Chernyshevskogo, d. 104, korp. 1
PETROVA Inga Vadimovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of Finance Law,
Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9
Abstract. This article provides an overview of the All-Russian Scientific and Practical Conference " "Safety in Fiscal, Customs and Other Areas of Financial Activity: Economic and Legal Problems" conducted by the Department of Financial, Banking and Customs Law and the Department of Economics of the Saratov State Law Academy, and the Departments of Finance and Tax law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL). The article contains the main provisions of the reports of the participants of this conference, the current problems of financial law at the present stage of the historical development of Russia.
Keywords: conference, finance law, tax law, budget law, financial legislation, financial activities, financial control.
