CC BY
5
МАТЕРИАЛЫ ВЕНЕЦИАНСКОй КОМИССИИ СОВЕТА ЕВРОПЫ
Публикуемый обзор очередных пленарных сессий Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) требует комментария редакции.
Впервые со времени вступления России в Венецианскую комиссию (январь 2002 г.) российские представители не участвовали в работе пленарной сессии. И хотя Комитет министров Совета Европы принял решение о прекращении членства России в Венецианской комиссии 22 марта 2022 г. (в нарушение Расширенного соглашения 2002 г., давшего возможность государствам, не являющимся членами Совета Европы, быть полноправными членами Венецианской комиссии), российские представители еще до принятия этого решения не получили традиционного уведомления (Convocation) и координаты Zoom для онлайн-участия в заседании 130-й пленарной сессии, состоявшейся 18—19 марта 2022 г. Таким образом, новым руководством Комиссии были нарушены как Регламент Комиссии, так и принципы демократии и права, лежащие в основе деятельности Венецианской комиссии.
Тем не менее Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения принял решение продолжить знакомить своих читателей с правовыми позициями Венецианской комиссии, объективно представляющими интерес для научной общественности и дающими основу для осуществления компаративистских исследований. Также будет продолжена публикация статей и обзоров, освещающих практику Европейского суда по правам человека.
УДК 341.16
DOI: 10.12737/jflcl.2022.067
Обзор 130-й и 131-й пленарных сессий Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (18—19 марта 2022 г., 17—18 июня 2022 г.)
Анатолий Иванович Ковлер1, Анна Анатольевна Каширкина2
11 2Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия
1venkom@izak.ru
2anna-kash@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Аннотация. В обзоре освещена работа прошедших в марте и июне 2022 г. 130-й и 131-й пленарных сессий Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).
В рамках 130-й пленарной сессии Венецианской комиссии были обсуждены и приняты заключения по законодательству Армении, Беларуси, Чили, Косова, Румынии, Хорватии. Тематика запросов, по которым были подготовлены заключения Венецианской комиссии, касалась проведения конституционных и судебных реформ, реформирования органов прокуратуры. По итогам принятых на 130-й пленарной сессии заключений Венецианской комиссией были сделаны заслуживающие внимания выводы, а также сформулированы предложения и рекомендации, касающиеся конкретных вопросов по внесению изменений в законодательство отдельных государств. Также в рамках 130-й сессии Венецианской комиссией были приняты заслуживающие внимания комплексные документы научно-правового характера: доклад о внутренних процедурах ратификации и денонсации международных договоров; компиляция по правовой определенности.
В рамках 131-й пленарной сессии Венецианской комиссии был принят ряд заключений, в числе которых совместное заключение Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы по Закону о СМИ Азербайджана, заключение о внесенных в декабре 2021 г. поправках в Органический закон «Об общих судах Грузии», совместное заключение Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ по законопроекту о политических партиях Монголии, заключение по законопроекту о независимости судебных органов Ливана, заключение о конституционной и законодательной базе в отношении референдума и объявления выборов Президентом Республики Тунис, заключение по проекту Кодекса государственного имущества Туниса, amicus curiae для Конституционного суда Украины о пределах последующего (апостериорного) пересмотра конституционных изменений Конституционным судом, пояснительный доклад к Кодексу надлежащей практики проведения референдумов.
Также Венецианская комиссия была проинформирована о действиях, предпринятых государствами по учету рекомендаций, содержащихся в ранее принятых ее заключениях.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, пленарная сессия, законодательство, конституция, реформа, заключение, прокуратура, судебная система, международные договоры, ратификация, денонсация, правовая определенность
Для цитирования. Ковлер А. И., Каширкина А. А. Обзор 130-й и 131-й пленарных сессий Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (18—19 марта 2022 г., 17—18 июня 2022 г.) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 5. С. 84—94. DOI: 10.12737/jflcl.2022.067
Review of the 130th and 131st Plenary Sessions of the European Commission
for Democracy through Law (Venice Commission) (18—19 March 2022, 17—18 June 2022)
Anatoly I. Kovler1, Anna A. Kashirkina2
1 institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia
1venkom@izak.ru
2anna-kash@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Abstract. The review describes the work of the 130th and 131st plenary sessions of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) held in March and June 2022.
Within the framework of the 130th plenary session of the Venice Commission, opinions on the legislation of Armenia, Belarus, Chile, Kosovo, Romania, Croatia were discussed and adopted. The topics of the requests, on which the VC opinions were prepared, were related to the implementation of constitutional reforms, the reform of the prosecutor's office, and the implementation of judicial reforms. As a result of the opinions adopted at the 130th plenary session, the Venice Commission drew noteworthy conclusions, as well as formulated proposals and recommendations regarding specific issues on amending the legislation of individual states.
Also, within the framework of the 130th session, the Venice Commission adopted comprehensive documents of a scientific and legal nature that deserve attention: a report on internal procedures for the ratification and denunciation of international treaties; a compilation on legal certainty.
Within the framework of the 131st plenary session of the Venice Commission, a number of opinions were adopted, including the joint opinion of the Venice Commission and the Directorate General for Human Rights and the Rule of Law of the Council of Europe on the Azerbaijani Media Law, the opinion on the amendments made in December 2021 to the Organic Law "On General Courts of Georgia", joint opinion of the Venice Commission and the ODIHR/OSCE on the draft law on political parties of Mongolia, opinion on the draft law on the independence of the judiciary of Lebanon, opinion on the constitutional and legislative framework regarding the referendum and the announcement of elections by the President of the Republic of Tunisia, opinion on the draft Code of State Property of Tunisia, amicus curiae for the Constitutional Court of Ukraine on the limits of subsequent (a posteriori) review of constitutional amendments by the Constitutional Court, explanatory report to the Code of Good Practice for Holding Referendums.
The Venice Commission was also informed about the actions taken by States to take into account the recommendations contained in its previously adopted opinions.
Keywords: Venice Commission, plenary sessions, legislation, constitution, reform, opinion, prosecutor's office, judicial system, international treaties, ratification, denunciation, legal certainty
For citation. Kovler A. I., Kashirkina A. A. Review of the 130th and 131st Plenary Sessions of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (18—19 March2022, 17—18 June 2022). Journal ofForeign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 5, pp. 84—94. DOI: 10.12737/jflcl.2022.067
18—19 марта 2022 г. в «гибридном» формате, когда часть участников присутствовали лично, а другие участники — онлайн, прошло очередное заседание 130-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (далее также — ВК, Комиссия).
Традиционно в рамках сессии был рассмотрен вопрос о мерах по учету ранее вынесенных рекомендаций Венецианской комиссии1.
1 Венецианская комиссия была проинформирована о действиях, предпринятых государствами, по учету рекомендаций, содержащихся в следующих заключениях: краткое экспертное заключение по компетенции Конституционного суда Албании в отношении действительности местных выборов (CDL-AD(2021)037); заключение по проекту закона Республики Казахстан «Об Уполномоченном по правам человека» (CDLAD(2021)049); краткое экспертное заключение для Конституционного суда Республики Молдова о конституционных последствиях ратификации Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и насилием в семье (Стамбульская конвенция) (CDL-AD(2021)044); срочное заключение по пересмотренно -му проекту конституционных поправок к судебной системе
В части основной повестки на заседании 130-й сессии Венецианской комиссией был принят ряд заключений, включая срочные2. Также на 130-й сессии был
Сербии (CDL-AD(2021)048); срочное заключение по пересмо -тренному проекту закона о референдуме и народной инициативе (CDL-AD(2021)052).
2 В частности, были приняты: совместное заключение Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы по законопроектам о внесении изменений в Конституционный закон о Судебном кодексе и Конституционный закон о Конституционном суде Армении; срочное промежуточное заключение по конституционной реформе в Беларуси, которое было опубликовано 21 февраля 2022 г. в соответствии со ст. 14а Правил про -цедуры Венецианской комиссии; заключение по разработке и принятию новой Конституции Чили, ранее рассмотренное подкомиссиями по демократическим институтам и Латинской Америке на совместном гибридном заседании 17 марта 2022 г.; заключение по введению процедуры возобновления проверки безопасности посредством внесения поправок в Закон о судах Хорватии, ранее рассмотренный подкомиссией по судебной системе на совместном заседании 17 марта 2022 г.; заключение по пересмотренному проекту поправок к
принят Доклад о внутренних процедурах ратификации и денонсации международных договоров. Кроме того, Венецианская комиссия на данной сессии одобрила Компиляцию по правовой определенности. В рамках рассматриваемой сессии Венецианской комиссии в онлайн-формате состоялся обмен мнениями с министром юстиции Ливана в связи с подготовкой Комиссией заключения по проекту закона об организации судебной системы Ливана3.
С точки зрения международного права, сравнительного и конституционного права заслуживает внимания комплексный Доклад о внутренних процедурах ратификации и денонсации международных договоров (CDL-AD(2022)001-e)4 (далее — Доклад). В Докладе, в частности, отмечается, что ни одно государство — член Совета Европы не предусматривает процедур ратификации и денонсации международных договоров исключительно единоличной ветвью власти. Венецианская комиссия отметила, что в этих процессах законодательная и исполнительная ветви власти чаще всего взаимодействуют и требуется по крайней мере одобрение парламента для заключения международных договоров (например, в Великобритании Палата общин не должна активно одобрять международный договор, но может наложить вето). При этом законодательство большинства государств — членов Совета Европы требует одобрения парламентом также для денонсации международного договора.
Среди государств с президентской формой правления большинство требуют парламентского одобрения как для заключения, так и для денонсации международных договоров. При этом ряд государств с президентской формой правления требуют одобрения парламентом только для заключения договора, а в некоторых государствах такое одобрение необходимо как для заключения, так и для денонсации международных договоров. Это означает, что президентская форма правления, как правило, не отменяет необходимость участия парламента в процедуре денонсации международных договоров, или, другими словами, денонсация договоров не является исключительным полномочием президента. Положения о
Закону о Совете прокуратуры Косова; заключение по проекту закона о ликвидации отдела по расследованию уголовных преступлений в судебной системе Румынии, ранее рассмотренного подкомиссией по судебной системе на совместном заседании 17 марта 2022 г.
3 CDL-PI(2022)003-e. Lebanon — Draft law on the Supreme Judicial Council. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2022)003-e.
4 CDL-AD(2022)001-e. Report on the Domestic Procedures of Ratification and Denunciation of International Treaties, adopted by the Venice Commission at its 130th Plenary Session (Venice and online, 18—19 March 2022). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)001-e.
заключении и денонсации международных договоров обычно содержатся в самой конституции государств. В некоторых странах такие нормы включены в специальный закон.
В Докладе указывается, что в государствах — членах ЕС усиливается роль парламента в разработке договоров ЕС. Общемировая тенденция показывает, что доля стран, в которых исполнительная власть может самостоятельно принять решение выйти из международных договоров, значительно снизилась, начиная с 1970-х гг. Таким образом, в мире существует также тенденция в направлении расширения требований парламентского одобрения как для заключения, так и для выхода из международных договоров. В данном случае отчетливо проявляется такая конституционно-правовая тенденция, как усиление взаимного контроля между ветвями власти, в том числе в процессах международно-правовой деятельности органов власти, включая процессы ратификации и денонсации международных договоров.
При этом, как показывают сравнительно-правовые исследования конституций и законодательства, роль парламента в этих процессах постепенно усиливается. Так, в Докладе Венецианская комиссия отмечает, что теоретически можно выделить три степени парламентского участия в процессе денонсации международных договоров по шкале возрастающей интенсивности участия:
официальное информирование парламента до того, как денонсация будет объявлена. В государствах, где парламент должен быть проинформирован только о денонсации, такая информация может быть предоставлена постфактум;
более строгая форма — консультации или слушания в парламенте, вследствие чего рекомендации, данные парламентом, должны приниматься во внимание;
наиболее строгой формой участия является фактическое право «вето» парламента на заключение (а в некоторых государствах также на денонсацию) международного договора.
Во всех случаях, когда для денонсации требуется одобрение парламента, следует исходить из того, что такое одобрение должно быть дано заранее. Все остальное противоречило бы цели требовать согласия парламента. При этом Венецианская комиссия не обнаружила какие-либо положения о возможных санкциях за несоблюдение обязательства вовлекать в этот процесс парламент.
Кроме того, на основе изучения законодательства многих государств Венецианская комиссия выделила определенные основания ратификации международных договоров, которые включают:
международные договоры, содержащие иные требования, чем предусмотренные законодательством, либо требующие внесения изменений в законодательство;
международные договоры, затрагивающие обороноспособность государства и касающиеся военного сотрудничества;
присоединение к международным организациям или передача полномочий международным организациям;
международные договоры, связанные с территорией государства и государственными границами;
международные договоры, затрагивающие государственный бюджет и расходы;
международные торговые соглашения; международные договоры, затрагивающие права граждан и договоры о правах человека;
международные договоры, затрагивающие политические вопросы.
В Докладе было отмечено, что иногда используется метод так называемого обратного регулирования, когда конституция государства устанавливает утверждение парламентом международных договоров в качестве правила, а затем перечисляет исключения (например, договоры второстепенной важности), которые не требуют такого утверждения.
В Докладе выделены интересные модели участия избирателей во внутригосударственных процедурах выражения согласия государств на обязательность для них международных договоров. Так, в некоторых государствах в дополнение к парламенту в процессе заключения международных договоров могут участвовать избиратели. Референдумы могут быть инициированы различными способами: «сверху вниз» — в соответствии с директивами президента или «снизу вверх» — по инициативе избирателей. Они могут быть ограничены конкретными типами (особенно важных) международных договоров, такими как договоры, касающиеся территориальных изменений или присоединения к международной организации. При этом всенародное голосование необязательно основывается на конституционных положениях или общих законах, но проводится так или иначе в отношении конкретных международных договоров, на основе специальных законов либо правительственных или президентских распоряжений.
В Докладе подчеркивается, что ни Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., ни конкретные международные договоры не содержат положений, касающихся внутренней процедуры денонсации договоров. Эта процедура регулируется внутренним законодательством государств в соответствии с установленным самим государством порядком.
Сравнительное исследование показывает, что заключение и денонсация международных договоров никогда не передаются только одной ветви власти. Это предполагает скорее сотрудничество между законодательной и исполнительной властью. Подобное взаимодействие обычно включает инициирова-
ние процедуры исполнительной властью и ее завершение с привлечением законодательной власти.
В целом представленный Венецианской комиссией Доклад о внутренних процедурах ратификации и денонсации международных договоров является интересным примером систематизированной научно-правовой оценки процессов ратификации и денонсации международных договоров на основе сравнительно-правового анализа законодательства значительного количества государств. Однако предлагаемые Венецианской комиссией классификации различных подходов к ратификации и денонсации международных договоров имеют довольно общий характер структурирования и не могут объективно учитывать более сложные модели конституционных и законодательных механизмов, которые содержатся в процедурах ратификации и денонсации международных договоров в ряде государств, в том числе в Российской Федерации.
Другой комплексный документ — Компиляция по правовой определенности (CDL-PI(2022)004-e)5 — представляет собой подборку выдержек из мнений и отчетов, принятых Венецианской комиссией по весьма важному как для теории права, так и для практики вопросу — понятию и применению юридического термина «правовая определенность». Целью этого сборника является обзор доктринальных разработок Венецианской комиссии в области научного толкования термина «правовая определенность» и его применения при проведении экспертных оценок Венецианской комиссией.
Сборник предназначен для использования в качестве справочного материала для разработчиков конституций и законодательства, касающегося политических партий, исследователей, а также членов ВК. При этом подчеркивается, что представленные в Компиляции суждения не должны препятствовать высказыванию иных точек зрения, мотивированных и обоснованных с иных позиций. Также в сборнике отмечено, что позиции Венецианской комиссии по тем или иным вопросам могут со временем меняться или развиваться по мере формирования мнений в отношении различных вопросов законодательства, а также посредством приобретения нового опыта.
В сборник включены такие разделы, как определение и функции правовой определенности, доступность закона, предсказуемость закона, обратная сила закона, отсутствие преступления, не предусмотренного законом.
В то же время в сборнике не рассматриваются вопросы стабильности избирательного законодательства, которые были включены в сборник мнений и
5 CDL-PI(2022)004-e. Compilation of Venice Commission
opinions and reports concerning Legal Certainty. URL: https://www.vemcexoe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2022)004-e.
докладов ВК относительно стабильности избирательного законодательства.
«Страновая» повестка заключений ВК, принятых на 130-й пленарной сессии, включала обсуждение принятых как промежуточных, так и итоговых заключений по следующим вопросам: проведение конституционных реформ и поправок в конституцию страны, судебные реформы в государствах и функционирование конституционных судов, правоохранительная деятельность и ее отражение в законодательстве государств с точки зрения обеспечения безопасности государства, соблюдения и защиты прав и свобод человека.
Так, в Совместном заключении Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы по законопроектам о внесении изменений в Конституционный закон о Судебном кодексе и Конституционный закон о Конституционном суде Армении (CDL-AD(2022)002-e)6 было отмечено, что Венецианская комиссия приветствует намерение властей Армении реформировать судебную систему. Венецианская комиссия подчеркнула, что понимает мотивы подготовки проекта поправок, в частности его цель — освободить судейский корпус от судей, которые в прошлом совершали серьезные нарушения прав человека и таким образом подрывали общественное доверие к судебным органам. В то же время Комиссия не видит необходимости в новых превентивных мерах ответственности, поскольку они уже существуют в действующем Судебном кодексе Армении, предоставляющем достаточные основания для привлечения судей к ответственности за нарушения прав человека, которые, возможно, будут иметь место в будущем.
Венецианская комиссия указала, что если рассматриваемые поправки будут приняты, возникнет объективная необходимость в решении ряда следующих проблем правового характера:
необходимо соблюдать условие, согласно которому решение Европейского суда по правам человека против Армении не может использоваться как единственное основание для привлечения к ответственности судей Армении. Ответственность должна основываться только на установлении национальным судом умысла (преднамеренности) или грубой небрежности со стороны судьи;
возникает неопределенность с термином «основные права человека» при принятии соответствующих законопроектов. Представляется, что перечень
6 CDL-AD(2022)002-e. Armenia—Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on the draft laws on making amendments to the Constitutional Law in the Judicial Code and to the Constitutional Law on Constitutional Court, adopted by the Venice Commission at its 130th Plenary Session (Venice and online, 18—19 March 2022). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)002-e.
основных прав человека, о которых идет речь в них, должны быть четко определены в проекте поправок. Кроме того, проект поправок должен ввести высокий правовой «порог», определяющий степень нарушения, или ввести дифференцированные санкции, чтобы не все нарушения заканчивались прекращением полномочий судьи;
требует уточнения термин «международный суд или другое международное учреждение», поскольку это необходимо для обеспечения ясности правоприменения после принятия поправок. Если под международным судом подразумевается Европейский суд по правам человека, то это должно быть четко указано в проекте поправок. Следует также четко перечислить международные учреждения;
включение термина «преднамеренное нарушение судьей» ставит вопрос, но не дает на него четкого и однозначного ответа о правовой определенности указанной нормы, т. е. кто (какой судья) может быть привлечен к ответственности за подобное нарушение (нарушения). Эта проблема видится особенно сложной в случаях, когда решения выносятся коллегиями судей;
возникает вопрос относительного того, какие процессуальные нормы будут применяться к действиям, ведущим к прекращению полномочий судьи. Их точный перечень, по мнению ВК, должен быть предусмотрен в проекте поправок. Кроме того, при доработке законопроектов требуется ответить на вопросы: какими процедурами и какими критериями будут руководствоваться Высший судебный совет и Конституционный суд Армении, чтобы квалифицировать нарушения, совершенные судьями, как преднамеренные либо непреднамеренные? Это также необходимо уточнить;
законодательство, которому придается обратная сила, должно быть полностью исключено, чтобы гарантировать, что оно не создаст новых возможных проблем против Армении при рассмотрении дел с ее участием в ЕСПЧ.
Срочное промежуточное заключение по конституционной реформе в Беларуси (CDL-PI(2022)002-e)7, как это отмечает Венецианская комиссия, было подготовлено в соответствии со срочной процедурой и поэтому имеет промежуточный характер. Промежуточное заключение не содержит всестороннего анализа всех изменений текста Конституции. Оно, в частности, оставило в стороне вопросы, связанные с гарантиями прав человека в Конституции Беларуси. Это означает, что принятое промежуточное заключение следует рассматривать как вклад Венеци-
7 CDL-PI(2022)002-e. Belarus — Urgent Interim Opinion on the Constitutional Reform, issued pursuant to Article 14a of the
Venice Commission's Rules of Procedure. URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2022)002-e.
анской комиссии в анализ текущей конституционной реформы и отражение ее взглядов на происходящие в Республике Беларусь правовые и политические процессы.
Также в указанном заключении отмечается, что Венецианская комиссия проведет тщательный анализ конституционных поправок после их одобрения на референдуме в Республике Беларусь.
В Заключении по разработке и принятию новой Конституции Чили (CDL-AD(2022)004-e)s отмечается, что действующая Конституция Республики Чили была принята в 1980 г. при режиме Пиночета. Впервые в нее вносились поправки в 1989 г. путем референдума, а затем почти 60 раз она подвергалась изменениям. Реформа 2019 г. была проведена для улучшения текущего учредительного процесса. «Учредительный процесс» был официально запущен 24 декабря 2019 г. с опубликованием Закона, который внес поправки в действующую Конституцию Чили. Измененный текст включает два типа положений, касающихся процедуры внесения изменений в Конституцию: поправки к действующей Конституции (ст. 127—129), принятые парламентом (ранее существовавшие); подготовка специальным органом новой Конституции Республики Чили (ст. 130—143) (положение, введенное поправками 2019 г.).
В данном случае Венецианская комиссия указала, что Сенат Чили обратился к ней с просьбой ответить на ряд вопросов, касающихся процесса подготовки и содержания новой Конституции Чили. Эти вопросы были обновлены и расширены по мере продвижения работы Конституционного собрания Чили. На момент подготовки заключения еще не существовало окончательного или сводного текста новой Конституции Чили. В этих обстоятельствах ответы ВК на вопросы Сената Чили не могут не быть довольно абстрактными и общими. Тем не менее Комиссия стремится внести конкретный вклад в успешную работу Конституционного собрания Чили, предоставляя информацию о международных стандартах и сравнительном опыте других современных демократий, чтобы помочь Конституционному собранию Чили сделать свой обоснованный выбор. Венецианская комиссия убеждена в том, что за короткое время, отведенное Конституционному собранию Чили для завершения своей работы, оно может извлечь большую пользу из многолетнего и разнообразного опыта в области разработки конституций, находящегося в распоряжении Венецианской комиссии, а также из опыта различных государств, которые про-
8 CDL-AD(2022)004-e. Chile — Opinion on the drafting and adoption of a new Constitution, adopted by the Venice Commission at its 130th Plenary Session (Venice and online, 18—19 March 2022). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)004-e.
шли аналогичные процессы реформирования конституции и столкнулись с сопоставимым институциональным выбором.
В Заключении по пересмотренному проекту поправок к Закону о Совете прокуратуры Косова (€ВЬ-AD(2022)006-e)9 указывается, что новый состав Совета прокуратуры Косова в целом не нарушает международные стандарты. Полномочия генерального прокурора в дисциплинарной области уравновешиваются требованием квалифицированного большинства для принятия решений по дисциплинарным вопросам в рамках Совета прокуратуры Косова, что является полезным дополнением.
При этом, как отметила Венецианская комиссия, положительным является тот факт, что процесс предварительного отбора членов прокуратуры основан только на формальных критериях. Процесс предварительного отбора для непрофессиональных членов был упрощен, что также является улучшением.
В рассматриваемом заключении ВК сформулированы следующие основополагающие рекомендации: чтобы исключить возможное неправомерное влияние генерального прокурора на других членов прокуратуры в Совете прокуратуры Косова, в законе должно быть четко указано, что члены прокуратуры заседают в Совете прокуратуры Косова в личном качестве и генеральный прокурор не может использовать свои полномочия прямо или косвенно, чтобы влиять на их работу в этом органе;
термины, содержащие правовую неопределенность (например «взгляды»), не должны быть в списке критериев, на основании которых проводится предварительный отбор непрофессиональных членов Совета прокуратуры Косова;
закон мог бы предусмотреть процедурные гарантии, делающие процесс предварительного отбора непрофессиональных членов более объективным, включая вопросы участия экспертов и др.;
закон должен более четко описывать процесс избрания прокурорских работников их профессиональным сообществом;
также следует уточнить процедуру предварительного отбора непрофессиональных членов.
В целом Венецианская комиссия отметила, что сформулированные ею рекомендации не влияют на общий вывод о положительном решении ключевых проблем, выявленных Комиссией в ее предыдущем заключении.
В Заключении по проекту закона о ликвидации отдела по расследованию уголовных преступлений в су-
9 CDL-AD(2022)006-e. Kosovo — Opinion on the revised draft amendments to the Law on the Prosecutorial Council, adopted by the Venice Commission at its 130th Plenary Session (Venice and online, 18—19 March 2022). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)006-e.
дебной системе Румынии (CDL-AD(2022)003-e)l0 указывается, что Венецианская комиссия сожалеет о поспешности, с которой спорный закон о ликвидации отдела о расследовании преступлений в судебных органах прошел через парламент. Это означает, что закон был принят до того, как Комиссия смогла вынести свое заключение.
По мнению ВК, ликвидация отдела о расследовании преступлений в судебных органах не должна быть самоцелью для принятия закона. Цель роспуска данного подразделения должна заключаться в обеспечении большей эффективности расследования и судебного преследования за правонарушения, прежде всего коррупционные, совершенные судьями и прокурорами. Венецианская комиссия полагает маловероятным, что структура неспециализированных прокуроров на уровне прокуратур при Высшем кассационном суде Румынии, а также иных кассационных судах будет лучше подходить для проведения расследований заявлений о коррупции со стороны судей и прокуроров, чем существующая специализированная прокуратура.
В связи с этим Венецианская комиссия рекомендовала восстановить подобные специализированные прокуратуры, чтобы они также расследовали правонарушения, входящие в их компетенцию, совершенные судьями и прокурорами.
Венецианская комиссия рекомендует властям Румынии предоставить прокурорской секции Высшего совета магистратуры возможность более активного участия в отборе прокуроров, назначенных судьями и прокурорами для расследования подобных правонарушений, чтобы передать необходимые функции институциональной структуре данного совета.
Заключение по введению процедуры возобновления проверки безопасности посредством внесения поправок в Закон о судах Хорватии (CDL-AD(2022)005-e)n имело срочный характер и было принято Венецианской комиссией по запросу властей Хорватии, поскольку в рассмотрении поставленных вопросов есть острая законодательная необходимость. Венецианская комиссия отметила, что хорватская судебная система имеет бурную недавнюю историю, в которой политическое вмешательство в независимость судебной власти не было
10 CDL-AD(2022)003-e. Romania — Opinion on the draft law on the dismantling of the section for investigating criminal offences within the judiciary, adopted by the Venice Commission at its 130th Plenary Session (Venice and online, 18—19 March 2022). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2022)003-e.
11 CDL-AD(2022)005-e. Croatia—Opinion on the introduction of the procedure of renewal of security vetting through amendments to the Courts Act, adopted by the Venice Commission at its 130th Plenary Session (Venice and online, 18—19 March 2022). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2022)005-e.
редкостью в середине 1990-х гг., а политическое влияние на процедуры отстранения от должности и назначения продолжалось до 2000 г. После вступления Хорватии в ЕС в 2013 г. деятельность по судебной реформе была основана на реализации Стратегии развития судебной системы на 2013—2018 гг. и направлена на повышение прозрачности и подотчетности судебной системы Хорватии, а также на укрепление ее автономии и независимости. Предлагаемая поправка к Закону о судах Хорватии заключается, главным образом, в том, что она вводит требование, согласно которому все судьи обязаны проходить проверку безопасности — процедуру, посредством которой компетентное агентство безопасности и разведки устанавливает наличие препятствий безопасности для определенных лиц. В случае базовой проверки безопасности препятствиями безопасности являются факты, указывающие на злоупотребление или риск злоупотребления служебным положением или обязанностями, т. е. осуществление официальных прав и полномочий в ущерб национальной безопасности или интересам Хорватии.
По итогам рассмотрения указанных поправок Комиссия пришла к выводу, что в целом их принятие не нарушает европейских стандартов и не может рассматриваться в качестве ущемляющего права судей. В то же время Венецианская комиссия высказала ряд конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование законопроекта, в том числе в части повышения правовой определенности используемых в нем формулировок, обеспечения гарантий правового статуса судей в контексте проводимой процедуры проверки безопасности.
В целом прошедшая 130-я пленарная сессия ВК была весьма насыщенной, в ходе ее проведения были приняты заслуживающие внимания как комплексные документы, содержащие научное обобщение взглядов Венецианской комиссии, так и заключения по конкретным правовым вопросам законодательного регулирования в отдельных государствах.
В рамках 131-й пленарной сессии, состоявшейся 17—18 июня 2022 г., был принят ряд заключений, в числе которых совместное заключение Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы по Закону о СМИ Азербайджана, заключение о внесенных в декабре 2021 г. поправках в Органический закон «Об общих судах Грузии», совместное заключение Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ по законопроекту о политических партиях Монголии, заключение по законопроекту о независимости судебных органов Ливана, заключение о конституционной и законодательной базе в отношении референдума и объявления выборов Президентом Республики Тунис, заключение по проекту Кодекса государственного имущества Туниса, amicus curiae для Конституционного суда Украины о пределах последующего (апостериорного) пересмотра конституционных изменений Конституцион-
ным Судом, пояснительный доклад к Кодексу надлежащей практики проведения референдумов12.
Также Венецианская комиссия была проинформирована о действиях, предпринятых государствами, по учету рекомендаций, содержащихся в ранее принятых заключениях13.
Интерес представляют заключения ВК, принятые в отношении неевропейских стран, не являющихся членами ВК, — Монголии и Ливана.
Так, в заключении по законопроекту о независимости судебных органов Ливана (CDL-PL-PV(2022)002syn-e)l4 отмечено, что в целом законопро-ект потенциально может укрепить независимость судебной власти в Ливане. Вместе с тем Венецианская комиссия призывает законодательные органы Ливана обеспечить конструктивный диалог между различными политическими силами и вовлечь в этот диалог гражданское общество и основные заинтересованные стороны.
Венецианская комиссия отметила, что судебной системе Ливана не хватает четкой конституционной основы. В связи с этим властям Ливана предложено рассмотреть возможность конституционного закрепления некоторых основных черт этой системы и, в частности, полномочий и состава Высшего совета магистратуры.
Венецианская комиссия сформулировала ряд рекомендаций в отношении законопроекта о независимости судебных органов Ливана, в числе которых следующие: положительным моментом является то, что в будущем семь членов Высшего совета магистратуры
12 CDL-PL-PV(2022)002syn-e. 131st Plenary Session (Venice) 17—18 June 2022 — Synopsis. URL: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PL-PV(2022)002syn-e.
13 Венецианская комиссия была проинформирована о следующих заключениях: заключение о введении процедуры возобновления проверки безопасности путем внесения поправок в Закон о судах Хорватии; заключение по поправкам к Закону об организации и управлении судами и Закону о правовом статусе и вознаграждении судей Венгрии; заключение о возможном исключении парламентского уполномоченного по административным вопросам (парламентский омбудсмен) и комиссара службы здравоохранения из «безопасного пространства», предусмотренного Законом Соединенного Королевства о здравоохранении и уходе; совместное заключение по проекту закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты (судебная власть) Республики Молдова (CDL-PL-PV(2022)002syn-e. 131st Plenary Session (Venice) 17—18 June 2022 — Synopsis. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-PL-PV(2022)002syn-e).
14 CDL-AD(2022)020-e. Lebanon — Opinion on the draft law
on the independence of judicial courts, adopted by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice, 17—18 June 2022). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)020-e.
будут избираться их коллегами. Однако необходимо увеличить представительство судей судов низшей инстанции среди избранных судей;
рекомендуется упростить процедуру назначения трех высших должностных лиц судебной системы (председателя Кассационного суда, генерального прокурора Кассационного суда и председателя Судебной инспекции), предусмотрев, что каждый из них выбирается Правительством из списка, составленного Высшим советом магистратуры по итогам прозрачного конкурса с участием довольно большого пула кандидатов, и что в случае если Правительство не выберет одного из них, Высший совет магистратуры может продолжать функционировать в сокращенном составе;
властям следует рассмотреть возможность участия в Высшем совете магистратуры для внешних членов, не представляющих судебную или исполнительную власть. Метод избрания этих членов привнесет в Высший совет магистратуры элемент демократической легитимности и плюрализма;
члены Судебной инспекции должны назначаться не исполнительной властью единолично, а с учетом обязательного мнения Высшего совета магистратуры. Если это будет реализовано, министр юстиции может сохранить за собой право инициировать дисциплинарное производство вместе с инспекцией. Решение об отстранении судей от дисциплинарного производства должно приниматься только на основании обязательного заключения Высшего совета магистратуры;
члены оценочной комиссии назначаются на основании обязательного для исполнения заключения Высшего совета магистратуры. При этом следует рассмотреть возможность снижения численного порога, необходимого Высшему совету магистратуры для преодоления вето министра и правительства в вопросах переводов и продвижения по службе;
следует пересмотреть перечень дисциплинарных проступков и уточнить определения с прямой ссылкой на принцип соразмерности;
ассоциации судей должны иметь возможность действовать в тех областях, которые регулируются законопроектом, используя все законные средства, которые закон предоставляет ассоциациям частного права, при соблюдении ограничений, связанных с соблюдением обязанности судей быть беспристрастными, при этом все публично-правовые полномочия должны остаться за уставными органами судебной власти.
В совместном заключении Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ по законопроекту о политических партиях Монголии (CDL-AD(2022)013-e)l5 отме-
15 CDL-AD(2022)013-e. Mongolia — Joint Opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the Draft Law on Political Parties, approved by the Council for Democratic Elections at its 73rd meeting (16 June 2022) and adopted by the Venice
чается, что БДИПЧ/ОБСЕ и Венецианская комиссия приветствуют усилия Монголии по изменению своей правовой базы, касающейся политических партий, с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами в области прав человека. В целом законопроект хорошо структурирован, затрагивает большинство основных вопросов, которые должно регулировать подобное законодательство, и учитывает ряд рекомендаций, сделанных БДИПЧ/ОБСЕ в заключении, принятом в 2019 г.
В заключении ВК подчеркивается, что законопроект призван повысить роль, статус и значение политических партий и стимулировать развитие демократических политических институтов как важного инструмента демократического управления.
В то же время в законопроект можно было бы внести некоторые уточнения и улучшения, чтобы обеспечить его полное соответствие международным стандартам и обязательствам в рамках ОБСЕ. В частности, в нынешнем виде процесс формирования и регистрации политических партий остается чрезмерно сложным и обременительным, и существуют неоправданные ограничения на право создавать политические партии и вступать в них. Законопроект по-прежнему чрезмерно регламентирует вопросы, которые обычно находятся на усмотрении самих политических партий, например такие, как их внутренняя структура и процессы принятия решений, что вызывает озабоченность в отношении внутренней автономии партий. Некоторые положения по-прежнему отводят парламентским политическим партиям доминирующую роль в ущерб непарламентским или вновь созданным партиям и независимым кандидатам. Основания, которые могут оправдать роспуск политической партии ввиду ее бездействия, остаются чрезмерно широкими, не отражая серьезности (потенциальных) нарушений и не обеспечивая эффективных средств правовой защиты.
В заключении ВК было рекомендовано упростить процесс создания и регистрации политической партии и обеспечить автономию политических партий в принятии решений об их внутренней организации, структуре и правилах принятия решений, исключив при этом положения, допускающие чрезмерное вмешательство государства во внутреннюю деятельность политической партии.
В заключении ВК также указывается на необходимость пересмотра оснований для роспуска, связанных с двухлетним бездействием в связи с непредставлением кандидатов на выборах в Великий Государственный Хурал в течение двух сроков подряд или бездействием его руководящих органов в течение пяти лет; вместо этого следует рассмотреть вве-
Commission at its 131st Plenary Session (Venice 17—18 June 2022). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)013-e.
дение более мягких санкций, например таких, как временное, частичное или полное прекращение предоставления государственных пособий или простое снятие с регистрации (без роспуска); целесообразно также рассмотреть вопрос о снятии запрета партии участвовать в выборах, если она считается недействующей, но не распущенной.
Кроме того, в заключении ВК рекомендуется отменить требование о подтверждении государственным контролем предвыборных платформ политических партий на предмет их экономической целесообразности и соответствия определенным политическим требованиям.
В заключении ВК подчеркивается, что необходимо предусмотреть возможность снижения порога в три процента от общего числа голосов для доступа к государственному финансированию, при этом рассматривая более справедливые условия государственного финансирования, которые также принесут пользу непарламентским и вновь созданным партиям и обеспечат политический плюрализм; а также разрешить выделение средств на довольно раннем этапе избирательного процесса, чтобы обеспечить равные возможности на протяжении всего периода агитации.
В качестве рекомендации властям Монголии Венецианская комиссия отметила, что им следует рассмотреть вопрос о снижении контрольной нагрузки на политические партии стран, в частности о введении законодательного положения, которое приведет к приостановке государственного финансирования за несоблюдение определенных нормативных требований только по истечении разумного периода времени (например, через несколько месяцев) после предупреждения, полученного от соответствующих органов, чтобы дать политическим партиям возможность исправить ситуацию.
Также в качестве рекомендации общего характера Венецианской комиссией подчеркивается, что с точки зрения совершенствования правового регулирования в сфере функционирования политических партий в Монголии следует ввести объективные, эффективные и соразмерные санкции для всех участников политического процесса, включая политические партии, для обеспечения соблюдения требований законодательства.
В совместном заключении Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы по Закону о средствах массовой информации Азербайджана (далее — Закон о СМИ) (CDL-AD(2022)009-e)16 отмечается, что Венецианская комиссия рассмотрела Закон
16 CDL-AD(2022)009-e. Azerbaijan — Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on the Law on Media, adopted by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice, 17—18 June 2022). URL: https://www.
о СМИ, не имея возможности обсудить его с властями Азербайджана и не получив от властей соответствующей информации и пояснений (кроме письменных комментариев, которые были представлены к проекту заключения).
По мнению ВК, многие положения Закона не соответствуют стандартам свободы слова и свободы СМИ и не позволяют СМИ эффективно выполнять свою роль «общественного наблюдателя».
В нынешнем виде Закон не должен применяться. Если Закон все же не будет отменен полностью, Венецианская комиссия настоятельно призывает власти Азербайджана:
отменить чрезмерные ограничения на создание СМИ в ст. 26 Закона, в том числе в отношении иностранной собственности и иностранного финансирования, в целях поощрения плюрализма СМИ;
упразднить Реестр СМИ либо отменить чрезмерно ограничительные условия для включения журналистов и представителей СМИ в Реестр СМИ, в частности условия, касающиеся предоставления подробной личной информации, требований в отношении образования, трудового договора, отсутствия наличия судимостей, опыта работы журналистов и непрерывной деятельности субъектов СМИ, а также обеспечить, чтобы широкий круг субъектов, занимающихся информированием населения, мог осуществлять свою деятельность;
отменить схему аккредитации журналистов; внести поправки в п. 3 ст. 15 Закона, дополнив право журналистов не раскрывать свои источники информации, а также подчеркнув, что только суд может распорядиться о раскрытии информации, причем только в том случае, если все разумные альтернативные меры исчерпаны и законный интерес в раскрытии информации имеет довольно серьезный характер, отвечающий насущной общественной потребности, которая перевешивает общественный интерес в неразглашении;
предусмотреть, что вещательные компании, поставщики услуг по запросу и операторы платформ не подлежат лицензированию, а должны быть только зарегистрированы;
пояснить, что требование о подаче заявления на публикацию и распространение печатной и онлайновой продукции СМИ является не более чем требованием об уведомлении властей;
изменить положения о приостановлении и прекращении действия лицензий аудиовизуальных СМИ, а также о приостановлении и прекращении деятельности печатных и онлайновых СМИ, чтобы обеспечить соразмерность таких санкций (т. е. ограничение ситуаций, оправдывающих такую исключительную меру).
venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)009-e.
В заключении о конституционной и законодательной базе в отношении референдума и объявления выборов Президентом Республики Тунис (CDL-AD(2022)017-e)ll указано, что Венецианская комиссия рассматривает соответствующее законодательное регулирование на предмет совместимости всех президентских указов и декретов-законов, принятых Президентом Республики Тунис 26 июля 2021 г., с международными стандартами и Конституцией Туниса.
В заключении ВК указано, что его целью является выражение мнения о Декрете-законе № 2022-22 в свете Конституции, действующей в настоящее время в Тунисе правовой базы и международных стандартов. Венецианская комиссия пришла к выводу, что Декрет-закон № 2022-22 несовместим с Конституцией Туниса, Указом Президента Туниса № 2021-117 или международными стандартами, в связи с этим, по мнению ВК, Декрет-закон № 2022-22 следует отменить.
Венецианская комиссия полагает, что перед любым конституционным референдумом должны быть как можно скорее организованы выборы в законодательные органы, чтобы восстановить существование законодательной власти, которая исчезла после приостановки и последующего роспуска Собрания народных представителей Туниса. Если избирательное законодательство будет изменено до парламентских выборов, необходимо провести широкие консультации политических сил и гражданского общества для достижения консенсуса по новым избирательным правилам.
Венецианская комиссия считает, что отмена Декрета-закона № 2022-22 необходима для легитимности и доверия к любому избирательному процессу или процессу референдума в Тунисе.
Если Президент Республики Тунис не согласится отложить процесс конституционной реформы, что, как представляется, может иметь место, Венецианская комиссия считает необходимым:
продлить (насколько это возможно) сроки подготовки конституционных изменений и, соответственно, перенести дату референдума;
создать комиссию, действительно представляющую все политические силы и все тунисское общество, и поручить ей подготовку и принятие текста для вынесения на референдум;
17 CDL-AD(2022)017-e. Tunisia — Urgent Opinion on the constitutional and legislative framework on the referendum and elections announcements by the president of the Republic, and in particular on the decree-law n°22 of 21 April 2022 amending and completing the organic law on the independent high authority for elections (ISIE), issued on 27 May 2022 pursuant to Article 14a of the Venice Commission's Rules of Procedure, endorsed by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice, 17—18 June 2022). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)017-e.
уточнить, является ли референдум решающим или совещательным и каковы будут его последствия. По мнению ВК, необходимо прямо предусмотреть, что в случае отклонения проекта новой конституции Республики Тунис Конституция 2014 г. останется в силе до внесения в нее поправок вновь избранным Собранием народных представителей;
реализовать условия кампании по проведению референдума, обеспечивающие свободное волеизъявление избирателей;
разрешить международное наблюдение за референдумом.
Таким образом, в рамках 131-й сессии Венецианской комиссии был продемонстрирован ракурс, расширяющий географию охвата заключений ВК: в повестке сессии были представлены на обсуждение и приняты заключения в отношении Монголии и Ливана, не являющихся в настоящее время членами ВК. Эта тенденция расширения географического охвата стран при подготовке заключе-
ний свидетельствует о стремлении ВК расширить зону влияния посредством политических рекомендаций, повысить свой авторитет и популяризировать европейские подходы к оценке законодательных реформ в государствах неевропейского региона. В рамках данной сессии Венецианской комиссии были рассмотрены важные правовые вопросы, касающиеся функционирования судебной системы в государствах, деятельности политических партий, проведения выборов и референдумов, деятельности средств массовой информации и др. Особо следует отметить подготовку к принятию новой конституции Республики Тунис, где Венецианская комиссия рекомендовала властям Туниса серьезно укрепить демократические подходы, ориентируясь на плюрализм и расширение политического диалога между всеми заинтересованными сторонами, организовать транспарентную подготовку и сам процесс голосования, в том числе для международных наблюдателей.
Информация об авторах
А. И. Ковлер, заведующий отделом сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
А. А. Каширкина, ведущий научный сотрудник отдела сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
♦
