CC BY
7
материалы венецианской комиссии
СОВЕТА ЕВРОПы
УДК 341.16
DOI: 10.12737/jflcl.2021.058
Обзор 127-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (2—3 июля 2021 г.)
Анна Анатольевна Каширкина
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, venkom@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Аннотация. В рамках состоявшейся 2—3 июля 2021 г 127-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) ее членами и экспертами были обсуждены и приняты заключения по законодательству России, Армении, Грузии, Украины, Боснии и Герцеговины, Венгрии, Турции, Румынии, Мальты, Черногории. Тематика запросов, по которым были подготовлены заключения Венецианской комиссии, была связана с проведением конституционных реформ, избирательным и уголовным законодательством, реформированием органов прокуратуры, защитой прав человека, предотвращением конфликта интересов, функционированием неправительственных организаций и др. В целом на сессии были рассмотрены важнейшие для государств вопросы законодательства и правоприменительной практики, включая анализ поправок к Конституции Венгрии, модернизацию избирательного законодательства Армении, реформу судов в Грузии, совместимость с международными стандартами в области прав человека законодательства Турции, законодательство об иностранных агентах Российской Федерации.
По итогам принятых заключений Венецианской комиссией были сформулированы выводы, предложения и рекомендации. При этом ряд выводов Венецианской комиссии в отношении Российской Федерации представляются спорными.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, пленарная сессия, законодательство, конституция, заключение, права человека, неправительственные организации, прокуратура, судебная система, избирательное законодательство
Для цитирования. Каширкина А. А. Обзор 127-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (2—3 июля 2021 г.) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 5. С. 117—124. DOI: 10.12737/jflcl.2021.058
Review of the 127th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (2—3 July 2021)
Anna A. Kashirkina
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, venkom@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Abstract. The review is aimed at covering the 127th plenary session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) held on July 2-3, 2021 in the so-called hybrid format. The format of the meeting assumed both the personal presence of a number of participants and online participation.
Within the framework of the considered VC session, its members and experts discussed and adopted opinions on the legislation of Armenia, Georgia, Ukraine, Bosnia and Herzegovina, the Russian Federation, Hungary, Turkey, Romania, Malta, Montenegro.
The topics of inquiries for preparing the VC opinions were related to the implementation of constitutional reforms, electoral legislation, criminal legislation, reforming the prosecutor's office, protecting human rights, preventing conflicts of interest, the functioning of non-governmental organizations and other issues.
In general, the session discussed the most important and very sensitive issues for the legislation and law enforcement practice of states, including an analysis of amendments to the Hungarian Constitution, modernization of the Armenian electoral legislation, reform of the courts in Georgia, issues of compatibility with international human rights standards of Turkish legislation, legislation on foreign agents of the Russian Federation.
Based on the results of the opinions adopted at the 127th plenary session, the Venice Commission made noteworthy conclusions, as well as formulated proposals and recommendations. At the same time, with regard to the Russian Federation, a number of VC opinions can be considered highly controversial.
Keywords: Venice Commission, plenary session, legislation, constitution, conclusion, human rights, non-governmental organizations, the prosecutor's office, judicial system, electoral legislation
For citation. Kashirkina A. A. Review of the 127th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (2—3 July 2021) . Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 5, pp. 117—124. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.058
Мир постепенно приспосабливается к жизнедеятельности в условиях затянувшейся пандемии, и работа Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия, далее также — Комиссия, ВК) не является исключением. 2—3 июля 2021 г. в так называемом гибридном формате, когда часть участников присутствовали лично, а другие участники — онлайн, прошло очередное заседание 127-й пленарной сессии Венецианской комиссии.
Повестка данной сессии была весьма насыщенной, ожидались дискуссии и полемика при принятии заключений по законодательству ряда стран. Особенно много в рамках данной сессии Венецианской комиссии было принято срочных заключений, среди которых: срочное совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ по проекту поправок к Избирательному кодексу и соответствующему законодательству Армении; срочное совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ о поправках к Избирательному кодексу Грузии; срочное совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ по пересмотренному проекту поправок к Избирательному кодексу Грузии; срочное заключение о поправках к Органическому закону об общих судах Грузии; срочное совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы о проекте Закона о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Украины относительно ответственности должностных лиц за недостоверное декларирование имущества; срочное совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы о проекте закона Украины о внесении изменений в отдельные законодательные акты, касающиеся порядка избрания (назначения) членов Высшего совета юстиции и деятельности дисциплинарных инспекторов Высшего совета юстиции; срочное заключение по реформе требований справедливого судебного разбирательства в отношении существенных административных штрафов на Мальте; срочное заключение по пересмотренному проекту поправок к Закону о государственной прокуратуре в Черногории и ряд других.
В срочном совместном заключении ВК и ОБСЕ/ БДИПЧпо проекту поправок к Избирательному кодексу и соответствующему законодательству Армении (CDL-AD(2021)025-e)1 отмечено, что консуль-
1 CDL-AD(2021)025-e. Armenia — Urgent Joint Opinion on Draft Amendments to the Electoral Code and Related Legislation, endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)025-e.
тации между политическими заинтересованными сторонами и неправительственными организациями были широкими и проходили в надлежащие сроки, чтобы гарантировать максимально широкую поддержку поправок к таким основополагающим текстам среди различных политических сил, гражданского общества и экспертного сообщества. Пакет поправок учитывает большинство рекомендаций, сформулированных в предыдущих заключениях ВК и БДИПЧ, а также в заключительных отчетах миссий БДИПЧ по наблюдению за выборами.
Вместе с тем Венецианская комиссия и БДИПЧ дают следующие ключевые рекомендации, направленные на улучшение этих поправок, предлагая властям Армении следующие меры:
пересмотр положений, касающихся избирательного «порога»;
уточнение понятия «ложная информация», чтобы она не мешала законным целям, например средствам массовой информации, проводящим расследования, или подавляла политические дебаты;
расширение правоспособности, в том числе в судах, позволяющей избирателям обжаловать результаты выборов;
уточнение значения понятия «грубое нарушение» как основания досрочного прекращения полномочий члена окружной и участковой избирательной комиссии;
обеспечение более длительных сроков подачи заявки на пересчет результатов голосования.
В то же время в целом, по мнению ВК, поправки к Избирательному кодексу Армении соответствуют международным стандартам в этой области и ранее сформированным подходам Венецианской комиссии.
Поправок к Избирательному кодексу также касались два заключения Венецианской комиссии по Грузии.
В частности, в срочном совместном заключении ВК и ОБСЕ/БДИПЧ о поправках к Избирательному кодексу Грузии (CDL-AD(2021)022-e)2 сформулирован ряд ключевых рекомендаций, в числе которых: возможность введения квалифицированного (например, двух третей) парламентского большинства голосов или требование двойного большинства (требуется большинство среди депутатов обеих правящих партий и оппозиционных партий) для избрания председателя и беспартийных членов Центральной избирательной комиссии; отме-
2 CDL-AD(2021)022-e. Georgia — Urgent joint opinion on Draft Amendments to the Election Code, endorsed by the Venice
Commission at its 127th Plenary Session (hybrid, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)022-e.
нить конкретные ограничения права партии назначать члена в ЦИК; внести дополнительные поправки в проект положений о процессе отбора членов окружных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий, чтобы обеспечить среди прочего прозрачность этого процесса; запрещение агитационной деятельности на территории вокруг избирательных участков в день выборов; принятие всеобъемлющей нормативной базы, определяющей четкие и объективные критерии предоставления и проведения пересчета и аннулирования результатов голосования; содействие своевременному рассмотрению избирательных споров в судах за счет использования средств информационно-коммуникационных технологий; дальнейшее продление сроков подачи и рассмотрения апелляций, обеспечение надлежащего рассмотрения жалоб и устранение с этой целью технических формальностей; создание подробной и всеобъемлющей нормативной базы для использования новых технологий голосования.
В срочном совместном заключении ВК и ОБСЕ/ БДИПЧ по пересмотренному проекту поправок к Избирательному кодексу Грузии (CDL-AD(2021)026-e)'3 сделан акцент на важности стабильности законодательства о выборах, которое является предпосылкой общественного доверия к избирательным процессам и подразумевает, что избирательное законодательство, особенно его основные элементы, должны быть изменены задолго до следующих выборов.
Любые успешные изменения в избирательном законодательстве и законодательстве о политических партиях должны основываться по крайней мере на следующих трех основных элементах: 1) четкое и всеобъемлющее законодательство, которое соответствует международным обязательствам и стандартам в данной сфере; 2) принятие закона широким консенсусом после общественных консультаций со всеми заинтересованными сторонами; 3) политическое обязательство добросовестно реализовать такое законодательство.
При этом открытый и прозрачный процесс консультаций и подготовки таких поправок повышает уверенность и доверие к принятому законодательству и государственным институтам в целом.
Кроме того, Венецианская комиссия и ОБСЕ/ БДИПЧ подчеркнули, что пересмотренный проект поправок в Избирательному кодексу Грузии был подготовлен в тесном сотрудничестве правящей партии и нескольких оппозиционных партий.
3 CDL-AD(2021)026-e. Georgia — Urgent Joint Opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the revised amendments to the Election Code of Georgia, endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (hybrid, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)026-e.
Срочное заключение о поправках к Органическому закону об общих судах Грузии (CDL-AD(2021)020-e)4 содержит ряд рекомендаций, включая рассмотрение возможности изменения состава Высшего совета юстиции для принятия последующих решений; приостановление процесса выдвижения кандидатов до вынесения решения Квалификационной палатой Верховного суда; для обеспечения равного отношения к кандидатам, возможно, потребуется возобновить процедуру отбора.
В срочном совместном заключении ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы о проекте закона Украины о внесении изменений в некоторые законодательные акты, касающиеся порядка выбора (назначения) членов Высшего совета юстиции (ВСЮ Украины) и деятельности дисциплинарных инспекторов ВСЮ (проект закона № 5068) (CDL-AD(2021)018-e)5 было выражено сожаление по поводу того, что законопроект является частичной мерой и не предусматривает целостной реформы судебной системы в Украине.
По данному законопроекту Венецианской комиссией был сформулирован ряд рекомендаций, в числе которых указывалось, что в законе должны быть изложены и четко прописаны критерии профессиональной этики и добросовестности, что можно сделать в тексте самого закона или со ссылкой на национальные и/или международные источники, например такие, как Бангалорские принципы поведения судей ООН; кандидатуры на должность национальных членов Совета по этике должны быть объявлены на вебсайте Совета судей, и только судьи, которые уже прошли оценку (проверку), должны иметь право на назначение; международное участие в Совете по этике должно быть четко ограничено одним мандатом на шесть лет; Закон должен предоставлять Совету по этике достаточные следственные полномочия для его работы; положение о том, что Совет по этике должен завершить оценку нынешних членов ВСЮ в течение трех месяцев, невыполнимо, этот срок следует продлить; Совет по этике должен создать пул кандида-
4 CDL-AD(2021)020-e. Georgia — Urgent Opinion on the amendments to the organic law on common courts, endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (hybrid, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)020-e.
5 CDL-AD(2021)018-e. Ukraine — Urgent joint opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and the Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on the draft law on amendments to certain legislative acts concerning the procedure for electing (appointing) members of the High Council of Justice (HCJ) and the activities of disciplinary inspectors of the HCJ (Draft law no. 5068), endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)018-e.
тов, из которого органы по назначению могут выбирать (т. е. фильтровать) кандидатов, и Совет по этике не должен (де-факто) ранжировать кандидатов; только Совет по этике, а не Комитет Рады, отвечающий за вопросы правосудия, должен принимать решения по вопросам этики и честности кандидатов.
Как и в предыдущих заключениях, Венецианская комиссия подчеркнула, что последовательность реформ очень важна. В этом отношении Служба дисциплинарной инспекции в Украине, по мнению экспертов ВК, должна создаваться только после проведения единовременной проверки членов ВСЮ Украины.
Срочное совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы о проекте Закона Украины о внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Украины относительно ответственности должностных лиц за недостоверное декларирование имущества (CDL-AD(2021)028-e)6 содержит ссылки на международно-правовые обязательства в сфере противодействия коррупции, вытекающие для Украины из Конвенции ООН против коррупции 2003 г., а также рекомендации ГРЕКО.
В заключении отмечается, что украинским властям, возможно, потребуется ужесточение санкций, но этого также может быть недостаточно, если антикоррупционные институты не функционируют должным образом. В связи с этим Венецианская комиссия рекомендовала украинским властям продолжать укреплять эти институты и механизмы на комплексной и всеобъемлющей основе.
Антикоррупционная тематика отражена также в проекте заключения Венецианской комиссии по проекту закона о предотвращении конфликта интересов в учреждениях Боснии и Герцеговины (CDL-AD(2021)024-e)1. В частности, указывается, что, несмотря на наименование, его сфера применения намного шире. Как отмечается в проекте заключения ВК, законодательство о конфликте интересов в Боснии и Герцеговине остается достаточно дифференцированным. При этом дифференциация как
6 CDL-AD(2021)028-e. Ukraine — Joint Urgent opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, on the draft Law amending provisions of the Code of Administrative offences and the Criminal Code regarding the liability of public officials for inaccurate asset declaration (No. 4651 of 27 January 2021), endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (hybrid, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile= CDL -AD(2021)028-e.
7 CDL-AD(2021)024-e. Bosnia and Herzegovina — Opinion
on the draft Law on preventing of conflict of interests, adopted by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)024-e.
таковая не обязательно является проблемой, если речь идет об установлении разных правил для различных категорий официальных лиц. Однако важно, чтобы правила для различных категорий государственных служащих были взаимно согласованными, чтобы отсутствовали пробелы или дублирующие положения нормативных актов, создающие правовую неопределенность. Также в проекте заключения ВК содержатся ссылки на рекомендации ГРЕКО и международные стандарты в сфере противодействия коррупции и конфликта интересов.
В заключении со ссылками на рекомендации ГРЕКО указывается на проблемы фрагментации законодательства Боснии и Герцеговины о предотвращении конфликта интересов, для чего необходимо, чтобы антикоррупционные институты и механизмы функционировали на скоординированной и взаимосогласованной основе.
Кроме того, Венецианская комиссия выразила серьезные опасения относительно применимости санкций и санкционных механизмов в Боснии и Герцеговине. Как отмечается экспертами ВК, механизмы административной и дисциплинарной ответственности, предусмотренные законопроектом, могут поднять серьезные конституционные вопросы, если будут применяться к депутатам, поскольку сомнительно, что в обычном законе может быть установлена система санкций, в результате которых депутаты не будут участвовать в голосовании. При этом Венецианская комиссия подчеркивает, что депутатская неприкосновенность не освобождает депутатов от уголовной ответственности за общеуголовные преступления и уголовные наказания. Кроме того, по мнению ВК, в законодательстве Боснии и Герцеговины также должны быть правила о конфликте интересов, применимые к депутатам, но такие правила должны быть, во-первых, адаптированы к конституционной роли депутатов и, во-вторых, приняты и применяться таким образом, чтобы сохранить конституционную роль депутатов и автономию парламента в Боснии и Герцеговине.
Большой резонанс и полемику вызвало обсуждение проекта заключения ВК о поправках к Конституции Венгрии (CDL-AD(2021)029-e)s. Данный проект заключения является довольно объемным и сгруппирован по предметно-тематическим «блокам»: брак и семья, включая сексуальную ориентацию, гендерную идентичность и воспитание детей (ст. 1, 3); законодательный процесс (ст. 2); создание «фондов управления общественными активами, выполняющими об-
8 CDL-AD(2021)029-e. Hungary — Opinion on the constitutional amendments adopted by the Hungarian parliament in December 2020, adopted by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)029-e.
щественные обязанности», и определение государственных фондов (ст. 7, 8); исключительные ситуации, такие как война или чрезвычайное положение (ст. 4—6, 9—11 Конституции Венгрии) и переходные положения Конституции Венгрии.
В проекте заключения отмечается, что влияние некоторых поправок к Конституции Венгрии трудно оценить, не зная о законодательных изменениях, которые могут быть приняты во исполнение этих положений. Как критический момент отмечается, что полный пакет конституционных изменений был принят парламентом Венгрии через несколько недель без каких-либо консультаций с общественностью и вступил в силу всего через неделю, за некоторыми исключениями. Кроме того, Венецианская комиссия отметила, что поправки были приняты во время чрезвычайного положения без каких-либо консультаций с общественностью, а пояснительный меморандум, по мнению экспертов ВК, недостаточно убедительный и состоит всего из трех страниц. Венецианская комиссия считает, что быстрая процедура по разработке и принятию поправок к Конституции Венгрии не соответствует ее рекомендациям, при этом Комиссия подчеркивает, что такая скорость и отсутствие значимых общественных консультаций вызывают особую тревогу, когда они касаются поправок к Конституции страны.
Также Венецианская комиссия сформулировала довольно спорные рекомендации в отношении поправок к Конституции Венгрии, которые касаются «тендерной самоидентификации» в широком смысле: брака как союза мужчины и женщины; вопросов усыновления одинокими лицами; права детей на самоидентификацию; воспитания детей в соответствии с ценностями, основанными на конституционной идентичности и христианской культуре; объявления войны и чрезвычайного положения и др. В данном случае оценка Венецианской комиссией указанных поправок проводилась в интерпретационном ключе, позволяя довольно широко и не всегда обоснованно толковать положения поправок к Конституции Венгрии, наблюдая в них нарушения международных стандартов, в частности по вопросам признания браком союза мужчины и женщины, запрещения воспитания детей в контексте пропаганды гомосексуализма и других форм нетрадиционной сексуальной ориентации и т. д., что, по нашему мнению, нарушением международных стандартов, сформированных под эгидой ООН, не является, а следовательно, в подобных рекомендациях ВК проводит попытку абсолютизации европейского подхода о гендерной идентичности, сексуальном равенстве, все время наращивая в этой сфере требования к национальным властям об изменении законодательства, что не всегда оправданно.
Весьма спорным представляется заключение ВК о соответствии международным стандартам в области прав человека ряда законопроектов, внесен-
ных Государственной Думой Федерального Собрания РФ с 10 по 23 ноября 2020 г., о внесении изменений в законы, затрагивающие иностранных агентов (CDL-AD(2021)027-e)9. Это заключение является вторым по вопросу оценки российского законодательства об иностранных агентах (первое было принято Венецианской комиссией в 2014 г.) и отражает позицию ВК и докладчиков по рассматриваемому вопросу. Полный текст заключения CDL(2014)028-e10 и заключение CDL-AD(2021)027-e доступны на английском языке на официальном сайте Венецианской комиссии.
«Новое» заключение ВК оценивает, соответствуют ли последние поправки к российскому законодательству об иностранных агентах международным стандартам в области прав человека. В частности, оно оценивает их соответствие следующим основополагающим правам человека, таким как право на свободу объединений и выражения мнения, право на неприкосновенность частной жизни, право участвовать в управлении государством, а также право на запрет дискриминации.
Венецианская комиссия указала, в частности, что эти права защищают физических и юридических лиц, в том числе юридических лиц, имеющих форму неправительственных организаций, и кодифицируются в международных договорах по правам человека, включая Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Международный пакт о гражданских и политических правах, в которых участвует Российская Федерация и которые она (Россия) обязана добросовестно выполнять.
В данном случае Венецианская комиссия отметила, что, несмотря на отсутствие у вышеобозна-ченных прав абсолютного характера, вмешиваться в них можно только при соблюдении строгих условий, предусмотренных в соответствующих документах по правам человека.
Нельзя в полной мере согласиться с мнением ВК о том, что «неправительственные организации играют решающую роль в современных демократических обществах, позволяя гражданам объединяться для продвижения определенных идей и целей», по-
9 CDL-AD(2021)027-e. Russian Federation — Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between
10 and 23 November 2020, to amend laws affecting "foreign agents", adopted by the Venice Commision at its 127th Plenary session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)027-e.
10 CDL(2014)028-e. Draft Opinion on Federal Law no. 121-FZ on non-commercial organisations ("Law on Foreign Agents") and on Federal Law no. 190-FZ on making amendments to the criminal code ("Law on Treason") of the Russian Federation. URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2014)028-e.
скольку, по нашему мнению, в данном случае Венецианская комиссия принижает роль официально зарегистрированных политических партий в правовой системе государства.
В заключении ВК по законодательству Российской Федерации встречается очень много выкладок интерпретационного характера, где довольно четко прослеживаются мнение экспертов и их позиции по оценке рассматриваемого вопроса. В частности, Венецианская комиссия уже признавала ранее право государства отслеживать иностранное финансирование и вводить для подобного финансирования деятельности НКО из-за рубежа законодательные критерии с условием, что они должны быть максимально четкими, ясными и не носить характер необоснованных ограничений11. Однако применительно к оценке поправок в российское законодательство «об иностранных агентах» Комиссия сочла такие критерии «размытыми» и не вполне четкими, позволяющими иметь широкую дискрецию.
В целом рассматриваемое заключение ВК выдержано в критическом ключе, где властям Российской Федерации рекомендуется пересмотреть подходы к регулированию деятельности иностранных агентов12.
В проекте заключения о совместимости с международными стандартами в области прав человека Закона Турции о предотвращении финансирования распространения оружия массового уничтожения (CDL-AD(2021)023-e)n отмечается, что Венецианская комиссия полностью осведомлена о сложной ситуации с безопасностью, в которой находится Турция, и о стремлении властей ввести эффективные меры по борьбе с терроризмом, включая меры против его финансирования. Однако Венецианская комиссия подчеркивает, что турецкие власти даже в таких обстоятельствах
11 Данную позицию Венецианской комисии можно проследить в следующем документе: CDL-AD(2010)024. Положение о правовом регулировании деятельности политических партий под редакцией ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссии (принято Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании (г. Венеция, 15—16 октября 2010 г.). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)024-rus.
12 Подробнее о статусе иностранных агентов см.: Курба-нов Р. А., Налетов К. И. Статус иностранных агентов в России, США и Австралии: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 5.
13 CDL-AD(2021)023-e. Turkey—Opinion on the compatibility with international human rights standards of Law no. 7262 on the Prevention of Financing of the Proliferation of Weapons of Mass Destruction recently passed by Turkey's National Assembly,
amending, inter alia, the Law on Associations (No. 2860), adopted by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (hybrid, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)023-e.
должны соблюдать все свои обязательства по международному праву, в частности международному праву прав человека, международному гуманитарному праву, при принятии любых мер по борьбе с терроризмом. При этом подчеркивается, что уважение прав человека и верховенства закона является неотъемлемой частью любой успешной борьбы с терроризмом.
Венецианская комиссия с сожалением отметила, что указанный Закон Турции был принят поспешно, без каких-либо консультаций с гражданским обществом и другими заинтересованными сторонами.
Венецианская комиссия считает, что положения рассматриваемого Закона, касающиеся сбора помощи на деятельность ассоциаций, могут привести к серьезному ограничению их свободы и признает, что существует риск использования полученных подобным образом средств для финансирования террористической деятельности. Однако в своем «неизбирательном масштабе» новые правовые положения о сборе помощи не кажутся соответствующими требованиям необходимости и соразмерности.
В указанном проекте заключения ВК отмечается также, что отсутствие прозрачности в оценке рисков и неизбирательное применение ко всему сектору гражданского общества, а не к отдельным неправительственным организациям (которые определены как «уязвимые» для финансирования террористическими организациями), может привести к неправомерному использованию предлагаемых проверок с целью сдерживания гражданской общественной активности под предлогом проведения «оценки рисков». По мнению экспертов ВК, предлагаемая система аудита выходит за рамки необходимого и соразмерного контроля, а введенные меры кажутся чрезмерными и окажут сдерживающее воздействие на неправительственные организации, в том числе из-за возросших санкций.
Кроме того, поправки к Закону Турции об ассоциациях позволяют властям снимать членов правления без судебного надзора и заменять их попечителями, которым не требуется одобрение членов соответствующей ассоциации. Следовательно, введение в органы объединения одного или нескольких лиц без одобрения и четких гарантий их дальнейших действий в лучших интересах ассоциации и ее членов является серьезным нарушением права ассоциаций самостоятельно вести свои дела.
Также Венецианская комиссия выделила ряд конкретных рекомендаций в отношении рассматриваемых изменений турецкого законодательства.
В заключении на проект закона Румынии о ликвидации секции по расследованию правонарушений, совершенных в судебной системе Румынии (CDL-AD(2021)019-e)14, указывается, что Венециан-
14 CDL-AD(2021)019-e. Romania — Opinion on the draft Law for dismantling the Section for the Investigation of Offences
ская комиссия приветствует намерение румынских властей реформировать судебную систему и восстановить компетенцию специализированных прокуратур и понимает, что неотложным первым шагом в этой более широкой реформе является роспуск секции, ответственной за расследование правонарушений, совершенных в судебной системе ранее.
В связи с этим Венецианская комиссия сформулировала ряд следующих рекомендаций:
статья 4 поправок Палаты депутатов вводит новый вид неприкосновенности судей и прокуроров в контексте очень чувствительной области (уголовного судопроизводства), которая выходит далеко за рамки функционального иммунитета и поэтому должна быть исключена;
неприемлемые (оскорбительные) жалобы (часто уголовные), поданные отдельными лицами на судей и прокуроров, должны рассматриваться обычной прокуратурой. Этот вопрос следует рассматривать как неотложный, требующий реформирования.
В целом, по мнению ВК, поправки Палаты депутатов вызывают много сомнений, равно как и вопросы материального права и процедуры, прописанные в них, поэтому Венецианская комиссия рекомендует полностью отменить самые спорные, по ее мнению, поправки. В резюме по данному заключению Венецианская комиссия подчеркнула, что, поскольку роспуск секции по расследованию правонарушений, совершенных в судебной системе, является только первым шагом в комплексной реформе судебной системы Румынии, она призывает румынские власти продолжить работу в избранном направлении.
В срочном заключении по реформе требований справедливого судебного разбирательства в отношении существенных административных штрафов на Мальте (CDL-AD(2021)021-e)l5 отмечается, что данная реформа направлена на достижение правовой определенности, поскольку вопросы эффективности ее регулирующих органов и их способность выполнять обязательства в рамках Европейского Союза и международных организаций были затронуты в ходе проведения международных оценок в некоторых секторах.
По сути, поправка направлена на расширение рамок п. 1 ст. 39 Конституции Мальты в двух направлениях:
committed within the Judiciary, adopted by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)019-e.
15 CDL-AD(2021)021-e. Malta—Urgent Opinion on the reform of fair trial requirements related to substantial administrative penalties, endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary
Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)021-e.
во-первых, позволяя всем органам, созданным в соответствии с законом, применять административные санкции и другие меры правового характера при условии, что они уполномочены делать это по закону;
во-вторых, путем расширения в этих случаях «типа» органов, уполномоченных принимать решения по апелляции: апелляционный орган теперь будет не просто «судом», но и «трибуналом».
В заключении Венецианской комиссии отмечается, что предлагаемая поправка, если ее толковать как поправку, не поднимает никаких вопросов относительно соответствия решениям Конституционного суда Мальты, поскольку она прямо предусматривает, как это сделал Конституционный суд, что в случаях наложения существенных административных штрафов обвинение или наказание могут иметь (или имеют) уголовный характер. По мнению ВК, рассматриваемый законопроект можно было бы улучшить, указав, что конституционные или правовые меры защиты, ограничивающие осуществление власти регулирующими органами, будут продолжать применяться, когда они будут осуществлять новые санкци-онные полномочия.
По вопросу достижения желаемых результатов запланированной реформы путем внесения поправки в Конституцию Мальты или путем изменения правил толкования Комиссия отметила, что «последнее слово» в толковании Конституции принадлежит Конституционному суду Мальты. Таким образом, Венецианская комиссия исследовала поставленный вопрос с точки зрения международных и европейских стандартов.
Венецианская комиссия напомнила также, что открытые, прозрачные и содержательные публичные обсуждения являются важным элементом демократического законотворчества, и призвала власти Мальты участвовать в таких консультациях на следующих этапах проводимой реформы.
В срочном заключении по пересмотренному проекту поправок к Закону о государственной прокуратуре в Черногории (CDL-AD(2021)030-e)l6 Венецианская комиссия с удовлетворением отметила, что правительство Черногории провело диалог с основными заинтересованными сторонами и гражданским обществом. Предварительные проекты были разосланы и обсуждались на заседаниях круглых столов с участием неправительственных организаций и прокуроров. Некоторые из предложений, сделанных в ходе этих консультаций, были включены в текст рассматриваемого законопроекта.
16 CDL-AD(2021)030-e. Montenegro — Urgent Opinion on the revised draft amendments to the Law on the State Prosecution Service, endorsed by the Venice Commission at its 127th Plenary Session (Venice and online, 2—3 July 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)030-e.
Венецианская комиссия особо подчеркнула необходимость обеспечения деполитизации Прокурорского совета в Черногории. Также в заключении экспертами ВК отмечается, что пересмотренный законопроект о внесении изменений в Закон о государственной прокуратуре в Черногории представляет собой значительный прогресс по сравнению с двумя рассмотренными законопроектами в марте этого года.
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что особую интенсивность 121-й пленарной сессии Венецианской комиссии придал массив срочных заключений, принятых в рамках безотлагательных процедур по срочным запросам, поступившим от властей отдельных государств.
Представитель от Российской Федерации в Венецианской комиссии директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т. Я. Хабриева и замещающий член от Российской Федерации заведующий отделом научного обеспечения деятельности секретариата деле-
гации Российской Федерации в Венецианской комиссии А. И. Ковлер, принявшие онлайн участие в работе 121-й пленарной сессии Венецианской комиссии, проинформировали ее членов о готовящемся выходе в свет на русском языке сборника «Венецианская комиссия и Европейский суд по правам человека о правовом государстве» и проведении 1 декабря 2021 г. XI Международного конгресса сравнительного правоведения «Чрезвычайные ситуации: проблемы правового регулирования в современном обществе», организатором которого выступает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ совместно с Венецианской комиссией.
Обобщая итоги состоявшейся 121-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право, отметим, что она прошла продуктивно, были приняты заключения, которые содержали разноплановые оценки конституционных и законодательных реформ в различных государствах, не всегда бесспорные в части даваемых юридических оценок, но тем не менее заслуживающие внимания и изучения.
Информация об авторе
А. А. Каширкина, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
♦
