CC BY
9
материалы венецианской комиссии
СОВЕТА ЕВРОПы
УДК 341.16
DOI: 10.12737/jflcl.2022.028
Обзор 129-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (10—11 декабря 2021 г.)
Анна Анатольевна Каширкина
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, venkom@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Аннотация. В обзоре освещена прошедшая 10—11 декабря 2021 г. 129-я пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), на которой был решен ряд важных организационных вопросов, в частности, состоялись выборы нового председателя Венецианской комиссии, его заместителей, утверждены новые составы подкомиссий. Также в рамках рассматриваемой сессии Венецианской комиссии были обсуждены и приняты заключения по законодательству Албании, Кипра, Украины, Сербии, Венгрии, Молдовы, Казахстана, Косова. Тематика запросов, по которым были подготовлены заключения Венецианской комиссии, связана с проведением конституционных и судебных реформ, избирательным законодательством, защитой прав человека, предотвращением и борьбой с домашним насилием и др.
По итогам принятых заключений Венецианской комиссией сделаны заслуживающие внимания выводы, а также сформулированы предложения и рекомендации, касающиеся как конкретных вопросов по внесению изменений в законодательство отдельных государств, так и экспертных подходов Венецианской комиссии к оценке соблюдения и защиты прав человека в соответствии с международными и европейскими стандартами. Кроме того, на рассматриваемой сессии произошло радикальное обновление руководящих органов Венецианской комиссии.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, председатель Венецианской комиссии, выборы, законодательство, конституция, заключение, права человека, избирательное законодательство, международные стандарты, верховенство права, референдум, судебная система
Для цитирования. Каширкина А. А. Обзор 129-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (10—11 декабря 2021 г.) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 2. С. 121—129. DOI: 10.12737/jflcl.2022.028
Review of the 129th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (10—11 December 2021)
Anna A. Kashirkina
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, venkom@ izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Abstract. The review highlights the 129th plenary session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), which took place on December 10—11, 2021, at which a number of important organizational issues were resolved, in particular, the election of a new President of the Venice Commission, his/her deputies, and new composition of the subcommissions were approved. Also, during the VC session, opinions on the legislation of Albania, Cyprus, Ukraine, Serbia, Hungary, Moldova, Kazakhstan, and Kosovo were discussed and adopted. The topics of the VC opinions are related to the implementation of constitutional and judicial reforms, electoral legislation, protection of human rights, prevention and combating domestic violence, etc.
Based on the results of the opinions adopted by the Venice Commission, noteworthy conclusions were drawn, as well as proposals and recommendations were formulated concerning both specific issues of amending the legislation of individual States and the expert approaches of the Venice Commission to assessing the observance and protection of human rights in accordance with international and European standards. In addition, the session under review saw a radical renewal of the governing bodies of the Venice Commission.
Keywords: Venice Commission, Chairman of the Venice Commission, elections, legislation, constitution, opinion, human rights, electoral legislation, international standards, the rule of law, referendum, judicial system
For citation. Kashirkina A. A. Review of the 129th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (10—11 December 2021). Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 2, pp. 121— 129. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.028
Обострение эпидемиологической ситуации, вызванное новыми штаммами коронавируса, требует от международных организаций сохранения защитных мер на проводимых мероприятиях, включая сохранение дистанционного формата участия. В таких условиях 10—11 декабря 2021 г. в уже привычном «гибридном» формате, когда часть участников присутствовали лично, а другие участники — онлайн, прошло очередное заседание 129-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), в работе которого приняли онлайн-участие представитель Российской Федерации в Венецианской комиссии директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т. Я. Хабриева и замещающий член от Российской Федерации заведующий отделом научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) А. И. Ковлер.
Повестка данной сессии была весьма насыщенной, так как должны были состояться выборы председателя Венецианской комиссии (далее также — ВК), его заместителей, а также членов Бюро, распределено членство в подкомиссиях ВК. Кроме того, ожидались дискуссии и полемика при принятии заключений по законодательству ряда стран. В итоге на предстоящий двухлетний период (декабрь 2021 г. — декабрь 2023 г.) председателем Комиссии после почти 30-летнего председательства Дж. Букиккио (Италия) была избрана член Конституционного совета Франции К. Бази-Малори; на основе принципа ротации вице-председателями избраны М. Френдо (Мальта), А. Нуссбергер (Германия), X. Торгейшдоттир (Исландия); членами Бюро — П. Кароцца (США), П. Димитров (Болгария), С. Головатый (Украина), Р. Кинер (Швейцария). Представитель Российской Федерации в Венецианской комиссии Т. Я. Хабриева была избрана председателем подкомиссии по федеративным и унитарным государствам и стала членом Расширенного бюро ВК, а также переизбрана на новый срок в Научный совет ВК; при этом Венецианская комиссия отметила, что Т. Я. Хабриева является наиболее эффективным членом ВК в вопросах академического сотрудничества.
Традиционно в рамках 129-й пленарной сессии был рассмотрен вопрос о мерах по учету ранее вынесенных рекомендаций ВК1.
1 Венецианская комиссия была проинформирована о действиях, предпринятых государствами по учету рекомендаций, содержащихся в следующих заключениях: срочное совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ по поправкам к Из -бирательному кодексу Армении и соответствующему законодательству (CDL-AD(2021)025); совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ о поправках к Избирательному кодексу Грузии, Закону Грузии «О политических объединениях граж-
В части основной повестки заседания Венецианской комиссией был принят ряд заключений, включая срочные, по запросам органов Совета Европы или властей государств2.
Наиболее острые дискуссии и полемика были связаны с обсуждением и принятием Венецианской комиссией двух заключений, затрагивающих права человека, а именно: права детей и права женщин как наиболее уязвимых категорий граждан, нуждающихся в государственных гарантиях защиты их прав в особом порядке.
Непосредственно права детей затрагивает заключение о соответствии международным стандартам в области прав человека Закона Венгрии, вносящего поправки в некоторые Законы о защите детей (CDL-AD(2021)050-e)3. Это заключение ВК направлено на оценку законодательных изменений, связанных с ужесточением наказания за педофилию, пропа-
дан» и Правилам процедуры парламента (CDL-AD(2021)008); срочное заключение по проекту закона Сербии «О референдуме и народной инициативе» (CDL-AD(2021)033); совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ по проекту закона Узбекистана «О свободе совести и религиозных организациях» (CDL-AD(2020)002).
2 В частности, на 129-й пленарной сессии ВК были приняты: заключение о продлении срока полномочий органов по проверке судей и прокуроров в Албании; заключение по трем законопроектам о реформе судебной системы на Кипре; заключение о соответствии международным стандартам в области прав человека Закона Венгрии, вносящего поправки в некоторые законы о защите детей; заключение по проекту поправок к Закону Косова «О Совете прокуратуры»; краткое экспертное заключение о ратификации Молдовой Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и насилием в семье (Стамбульская конвенция); заключение о поправках от 24 августа 2021 г. к Закону Республики Молдова «О прокуратуре»; заключение ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству права о мерах, связанных с отбором кандидатов в Высший совет магистратуры и Высший совет прокуроров Молдовы; совместное заключение ВК и ОБСЕ/БДИПЧ по проекту закона об улучшении процедуры установления, невозможности проведения национальных и местных выборов, всеукраинских и местных референдумов на определенных территориях и избирательных участках; заключение по проекту закона об Уполномоченном по правам человека Республики Казахстан; срочное заключение ВК по проекту пере -смотренных конституционных поправок о судебной системе Сербии; срочное заключение ВК по пересмотренному проекту Закона Сербии «О референдуме и народной инициативе».
3 CDL-AD(2021)050-e. Hungary—Opinion on the compatibility with international human rights standards of Act LXXIX amending certain Acts for the protection of children, adopted by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10— 11 December 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)050-e.
ганду нетрадиционной сексуальной ориентации для несовершеннолетних и запрещение воспроизведения соответствующего контента в СМИ, общеобразовательных учреждениях в целях охраны психического и физического здоровья детей, семьи и нравственности и развивает конституционные поправки, принятые в июле 2021 г. в Венгрии.
Венецианская комиссия достаточно жестко отреагировала на подобные изменения, отметив, что сами по себе заявленные ценности, обозначенные властями Венгрии, не могут, по мнению ВК, достигаться путем дискриминации и стигматизации.
По мнению экспертов ВК, право гендерной самоидентификации принадлежит каждому человеку от рождения, но право ее изменить в течение жизни — также неотъемлемое право каждого человека по смыслу Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ).
В связи с этим, по мнению ВК, лица, осуществившие свою потребность по смене пола, не должны дискриминироваться в обществе по данному признаку, и, несмотря на свое меньшинство по сравнению с лицами традиционной сексуальной ориентации, такие лица имеют право самовыражаться и использовать свое право на свободу слова, мнений, частной жизни исходя из всего комплекса их общегражданских прав.
С учетом такой позиции лица, сменившие природную гендерную идентификацию, также имеют право на семью и воспитание несовершеннолетних детей, включая осуществление права родителей на половое воспитание, что само по себе не влечет преступлений против нравственности и здоровья несовершеннолетних.
В обоснование своей позиции Венецианская комиссия ссылалась на постановления ЕСПЧ, где достаточно четко были закреплены такие подходы.
Венецианская комиссия дала властям Венгрии следующие основополагающие рекомендации:
внести изменения как в названия, так и в содержание рассматриваемых законодательных актов, чтобы избежать того понимания закона, согласно которому пропаганда, изображение или распространение различной сексуальной ориентации и гендерной идентичности можно рассматривать в качестве педофилии и посягательства на права детей;
отменить или изменить поправки, касающиеся последствий отказа трансгендерам в праве на юридическое признание их приобретенной гендерной идентичности или отказа в защите со стороны государства, когда речь идет о сохранении их физического, психического и нравственного здоровья, а также в праве создавать семью и воспитывать детей;
отменить поправки, касающиеся «пропаганды или изображения расхождения с самоидентификацией соответствующему полу при рождении, смене пола или гомосексуализму» или, по крайней мере, ограни-
чить их необъективными, непристойными или порнографическими изображениями;
заменить действующее положение Закона Венгрии «О национальном государственном образовании» на положение, обеспечивающее предоставление детям объективной информации о сексуальной ориентации и гендерной идентичности.
Представители Венгрии высказали свою точку зрения в отдельном меморандуме.
Права женщин и детей на полную и всеобъемлющую защиту от домашнего насилия рассматриваются в кратком экспертном заключении о ратификации Республикой Молдова Конвенции Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и насилием в семье (Стамбульская конвенция) (CDL-AD(2021)044-e)4.
Венецианская комиссия ответила на вопросы, касающиеся последствий применения ст. 3(с), 14, 28 и 42 Стамбульской конвенции о праве родителей воспитывать своих детей в соответствии с их собственными религиозными убеждениями и концепцией семьи, с точки зрения международно-правовых положений в области прав человека.
В резолютивной части краткого заключения Венецианская комиссия подчеркнула, что ратификация любого международного договора является суверенным актом государства. Также государства самостоятельно выбирают модель отношений, которую они хотят установить между своим внутренним и международным правовым порядком, т. е. какой статус будет иметь международный договор в рамках внутреннего правового порядка после выражения согласия на его обязательность.
По мнению ВК, цель понимания «тендера» в ст. 3(с) Стамбульской конвенции заключается в искоренении насилия, увековеченного доминирующим шаблоном о нижестоящей роли женщин по отношению к мужчинам. Это положение соответствует ст. 16 Конституции Республики Молдова, согласно которой «все граждане Республики Молдова равны перед законом... независимо от пола» и где «главной обязанностью государства является уважение и защита человеческой личности», а также ст. 48 Конституции, которая предусматривает, что семья основана на браке по свободному согласию между мужем и женой, на их полном равенстве в правах.
В свою очередь, ст. 3(с) Стамбульской конвенции не направлена на ликвидацию традиционных семей.
4 CDL-AD(2021)044-e. Republic of Moldova — Amicus
curiae Brief for the Constitutional Court on the constitutional Implications of the ratification of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence (Istanbul Convention), adopted by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice online, 10—11 décembre 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)044-e.
Напротив, можно утверждать, что цель ст. 3(с) поддерживает защиту, предоставляемую матерям и детям, как это предусмотрено в ст. 50 Конституции Молдовы.
По мнению ВК, требование повышения тендерного понимания в образовании полностью соответствует международным и европейским стандартам. Республика Молдова уже несет международное обязательство защищать женщин и девочек от насилия, в частности защищать их физическую и психологическую неприкосновенность в соответствии со ст. 3 и 6 ЕКПЧ и ст. 7 и 17 Международного пакта о гражданских и политических правах.
При этом положения ст. 35 Конституции Молдовы должны рассматриваться в сочетании и толковаться в системной взаимосвязи с п. 2 ст. 54 Конституции, допускающим ограничения определенных прав и свобод в той мере, в какой это требуется для защиты прав, свобод и достоинства других лиц. Поэтому, по мнению ВК, шаги со стороны правительства Республики Молдова по включению этих вопросов и принципов, где это уместно, в учебные программы в качестве «ядра» цивилизации и ввиду необходимости защиты определенных основных прав, нельзя назвать нарушением ст. 35 Конституции Молдовы.
Венецианская комиссия отметила также, что в ст. 42 Стамбульской конвенции содержится обязательство обеспечить, чтобы в уголовном судопроизводстве, касающемся насилия в отношении женщин и насилия в семье, культура, обычаи, религия, традиции или так называемая «честь» не рассматривались в качестве оправдания таких действий.
Защита женщин от «преступлений чести» соответствует ст. 16 Конституции Молдовы, а также обязательствам, которые она взяла на себя в качестве договаривающейся стороны международных и региональных договоров в сфере защиты прав человека. При этом уголовные нормы, касающиеся тяжких преступлений, должны носить безусловный характер и иметь общее применение, поскольку насилие в отношении женщин и насилие в семье являются очень серьезными преступлениями.
Отдельный обширный блок заключений, принятых Венецианской комиссией на рассматриваемой сессии, касается реформ судебных и правоохранительных органов, прокуроров и омбудсменов.
В частности, в заключении о продлении срока полномочий органов по проверке судей и прокуроров в Албании (CDL-AD(2021)053-e)5 отмечается, что Венецианская комиссия считает необходимым, что-
5 CDL-AD(2021)053-e. Albania — Opinion on the Extension of the Term of Office of the Transitional Bodies in charge of the re-evaluation of Judges and Prosecutors, adopted by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10— 11 December 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)053-e.
бы процедура проверки не приводила к нарушению функционирования системы правосудия. Венецианская комиссия подчеркнула, что процедура проверки не должна приводить к продолжительной остановке функционирования судебных учреждений, поскольку это может повлечь многочисленные нарушения прав человека, охраняемых в соответствии со ст. 6 ЕКПЧ. Поэтому крайне важно обеспечить надлежащие гарантии соблюдения этого продленного срока и эффективного функционирования судов Албании в период до 31 декабря 2024 г.
Также Венецианская комиссия считает, что предлагаемое продление мандата Независимой квалификационной комиссии и Государственного уполномоченного в Албании гарантировало бы равенство граждан перед законом и способствовало бы правовой определенности, в то время как результаты работы, проделанной до настоящего времени проверяющими органами, демонстрируют необходимость завершения итогового процесса для остальных участников оценки. Кроме того, продление мандата будет осуществлено посредством конституционной поправки, для которой требуется большинство в две трети голосов, следовательно, необходима широкая поддержка, выходящая за рамки правящего парламентского большинства. Крайне важно, чтобы продление мандата сопровождалось увеличением ресурсов проверяющих органов и рационализацией их процедур.
С учетом вышеизложенного Венецианская комиссия пришла к выводу, что предлагаемое продление мандата органов по проверке судей и прокуроров до 31 декабря 2024 г. может считаться совместимым с европейскими стандартами при условии обеспечения эффективного функционирования судебной системы Албании как таковой.
В заключении по трем законопроектам о реформе судебной системы на Кипре (CDL-AD(2021)043-e)6 отмечается, что Венецианская комиссия приветствует общую направленность судебной реформы, которая делает состав судебного совета открытым и транс-парентным, охватывает за счет представительства все уровни судебной системы, включая добавление в состав судебного совета «внесудебного компонента», т. е. лиц, не занимающих судейских должностей.
Венецианская комиссия указала также, что согласна с необходимостью проведения срочной и комплексной реформы судебной системы на Кипре. Кроме того, Венецианская комиссия приветствовала тот факт, что за последние несколько лет с учетом широких общественных консультаций был подготов-
6 CDL-AD(2021)043-e. Cyprus — Opinion on three Bills reforming the Judiciary, adopted by the Venice Commission at its
129th Plenary session (10—11 December 2021, Venice and online). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)043-e.
лен обширный поэтапный план действий по осуществлению реформы судебной системы на Кипре. Указанный план включает важные меры по институциональному реформированию судебной системы (в частности, создание Административного суда, нового Апелляционного суда и предложение о повторном учреждении Верховного конституционного суда), а также меры, влияющие на судебную практику (в частности такие, как цифровизация судов).
Венецианская комиссия не возражает против предложения о создании Консультативного судебного совета, который должен выступать в качестве консультативного органа при президенте по вопросу о соответствии кандидатов для назначения на должности судей Верховного конституционного суда и Верховного суда.
В то же время Венецианская комиссия рекомендовала властям Кипра:
заменить генерального прокурора в составе Совета;
предусмотреть ранжирование подходящих кандидатов в порядке их рекомендации Советом президенту, что способствовало бы большей достоверности и объективности назначений президента;
включить в законопроект более четкие и прозрачные критерии назначения на должности судей и прокуроров.
Кроме того, Венецианская комиссия указала, что законопроекты о судебной реформе сами по себе не могут решить проблему перегруженности судебной системы, и для решения этой проблемы требуются важные дополнительные, в том числе организационные, меры. Для надлежащего функционирования судебной системы в современном обществе необходимо шире использовать цифровые технологии.
В заключении по проекту поправок к Закону Косова «О Совете прокуратуры» (CDL-AD(2021)051-e)1 Венецианская комиссия указывает, что основной элемент реформы, а именно: новый баланс между прокурорскими и иными членами Прокурорского совета Косова, не противоречит европейским стандартам. Вместе с тем реформа не должна привести к подчинению Прокурорского совета Косова правящему большинству. В проекте поправок предлагается избирать всех непрофессионалов простым большинством голосов в Ассамблее Косова. По мнению ВК, это предложение увеличивает риск неправомерного политического влияния на Прокурорский совет и должно быть пересмотрено. Венецианская комиссия предлагает, чтобы выборы простым большинством были заменены пропорциональной системой выборов
7 CDL-AD(2021)051-e. Kosovo — Avis sur le projet d'amendements de la loi sur le Conseil des procureurs du Kosovo, adopté par la Commission de Venise à sa 129ème Session plénière (Venise et en ligne, 10—11 décembre 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)051-e.
или назначением некоторых внешних членов независимыми учреждениями или гражданским обществом. Кроме того, Венецианская комиссия полагает необходимым обеспечить, чтобы внешний компонент Прокурорского совета был достаточно плюралистическим, и члены, назначенные голосами правящего большинства, не могли управлять в одиночку.
Также Венецианская комиссия сформулировала ряд рекомендаций, согласно которым, в частности, в упомянутом Законе следует четче разграничить соответствующие сферы компетенции Генеральной прокуратуры Косова и Прокурорского совета Косова. При этом процедура предварительного отбора внешних членов парламентской комиссией слишком сложна и в то же время неясна, что открывает возможности для манипуляций, а процедура предварительного отбора прокурорских членов дает слишком большие полномочия избирательной комиссии Прокурорского совета, в которой преобладают члены, не являющиеся представителями прокуратуры.
В заключении о поправках от 24 августа 2021 г. к Закону Республики Молдова «О Прокуратуре» (CDL-AD(2021)047-e)s Венецианская комиссия указала, что некоторые из рассматриваемых поправок вызывают возражения с точки зрения международных стандартов и передовой практики, а именно:
рекомендуется вернуть Генерального прокурора Республики Молдова в Высший совет прокуроров в качестве члена ex officio (с соответствующей корректировкой состава Высшего прокурорского совета, если это необходимо);
установить одинаковый пенсионный возраст для всех членов Высшего прокурорского совета;
процедуру «оценки» Генерального прокурора Республики Молдова следует либо исключить из Закона, либо существенно пересмотреть. В частности, в Законе следует четко описать характер и основные показатели оценки его профессиональной эффективности и разъяснить, чем она отличается от дисциплинарной ответственности. При этом Высшему совету прокуроров может быть поручено определение более конкретных правил, но всегда в рамках, установленных законом;
Высший совет прокуроров должен иметь право решать, оправдано ли приостановление действия полномочий Генерального прокурора в связи с возбужденным против него уголовным делом;
приостановление действия полномочий Генерального прокурора не должно автоматически прекращать полномочия его заместителей;
8 CDL-AD(2021)047-e. Republic ofMoldova—Opinion on the
amendments of 24 August2021 to the law on the prosecution service, adopted by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10—11 December 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)047-e.
в случае отстранения Генерального прокурора, если его должность становится вакантной, Высший совет прокуроров должен назначить одного из заместителей временным Генеральным прокурором на время, необходимое для завершения уголовного разбирательства и/или избрания нового Генерального прокурора.
Совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству права о мерах, связанных с отбором кандидатов в Высший совет магистратуры и Высший совет прокуроров Молдовы (CDL-AD(2021)046)9, также является критическим в содержании отдельных конкретных статей и включает, в частности, следующие выводы:
необходимы более четкие указания в отношении критериев оценки кандидатов;
следует добавить указание, кто является «партнерами по развитию» и как они будут отбирать своих кандидатов, а также критерии для этого отбора (поскольку они могут отличаться от критериев для других кандидатов, например, в отношении гражданства Молдовы);
незначительные нарушения профессионального поведения не должны служить веским основанием для отклонения кандидата;
Закон должен обеспечивать адекватные гарантии защиты права на частную и семейную жизнь судей, прокуроров и третьих лиц, участвующих в процедуре;
кандидаты должны иметь право предстать перед оценочной комиссией и участвовать в процедуре, если пожелают. Если они отказываются от своего права присутствовать, Оценочная комиссия должна действовать в их отсутствие. Слушания с кандидатами не должны быть публичными, а решение об отклонении кандидата не должно предаваться гласности;
в случае отрицательной оценки Законом может быть предусмотрено обязательство Комитета по оценке передавать свои заключения компетентным органам;
срок полномочий Оценочной комиссии должен быть более четко указан в Законе.
В совместном заключении ВК и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ/БДИПЧпо проекту закона Украины «Об улучшении процедуры установления невозможности проведения национальных и местных выборов,
9 CDL-AD(2021)046. Republic of Moldova — Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on some measures related to the selection of candidates for administrative positions in bodies of self-administration of judges and prosecutors and the amendment of some normative acts, adopted by the Venice Commission at its 129th plenary Session (10—11 December 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2021)046-e.
всеукраинских и местных референдумов на определенных территориях и избирательных участках» (CDL-AD(2021)045-e)10 основное внимание уделяется соответствию проекта поправок международным стандартам, содержащимся в Международном пакте о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и дополнительных протоколах к ней, Европейской Хартии местного самоуправления, Кодексе надлежащей практики Совета Европы по вопросам выборов, разработанном ВК, пересмотренных Руководящих принципах проведения референдумов, принятых ВК в октябре 2020 г., а также соответствующих обязательствах ОБСЕ в области человеческого измерения.
В заключении отмечается, что предлагаемые поправки содержат положения, которые отклоняются от международных стандартов и даже поднимают возможные вопросы конституционности в части своего содержательного наполнения. Кроме того, по мнению экспертов ВК, некоторые пробелы и неясности в предлагаемых положениях могут подорвать правовую определенность и согласованность применимой правовой базы.
Венецианская комиссия отмечает, что необходимо привести проект поправок в соответствие с международными стандартами, устранить недостатки, выявленные на предыдущих выборах, и создать согласованный и всеобъемлющий правовой механизм, который сохранит независимость и объективность ключевых решений, связанных с выборами.
В связи с этим Венецианская комиссия и БДИПЧ сформулировали следующие основополагающие рекомендации властям Украины:
четко закрепить в законе, что любые меры, ограничивающие право голосовать и быть избранным на определенных территориях Украины, должны быть пропорциональными и временными, и указать в законе, что при принятии решения о (не)возможности проведения выборов/референдумов/голосования необходимо в полной мере изучить использование альтернативных мер для содействия сохранению этих прав за всеми гражданами Украины;
обеспечить надлежащее участие Центральной избирательной комиссии в процессе принятия решений, независимо от того, сохраняет ли она свои полномочия по принятию решений или решение принимается СНБО Украины и президентом Украины, а
10 CDL-AD(2021)045-e. Ukraine — Joint Opinion of the
Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the draft law "On Improving The Procedure For Establishing The Impossibility Of Holding National And Local Elections, All-Ukrainian And Local Referenda In Certain Territories And Polling Stations", adopted by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10—11 December 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)045-e.
также привлечение к обсуждению соответствующих решений иные органы власти, соответствующих экспертов и консультации с общественностью;
любое решение о непроведении выборов, референдумов или голосования на определенных территориях должно быть всесторонне и последовательно аргументировано, в письменной форме и своевременно опубликовано для обеспечения прозрачности и дове -рия общественности к этому решению;
основные критерии оценки (для принятия решений о невозможности проведения выборов/голосования или референдумов на определенных территориях) должны быть определены парламентом после консультаций как с ЦИК Украины, так и с Советом национальной безопасности и обороны (СНБО) Украины, а также гражданским обществом и должны быть отражены в законе;
включить в закон неисчерпывающий перечень органов, компетентных оценивать ситуацию с безопасностью в отношении возможности проведения выборов или референдума на определенных территориях, вовлечь ЦИК Украины и региональные власти в процесс оценки и регулирование порядка взаимодействия органов, участвующих в этом процессе;
предоставить заинтересованным сторонам, участвующим в выборах, доступ к эффективной системе судебного обжалования решений о непроведении выборов/референдумов на определенных территориях, обеспечить своевременное, предметное и независимое рассмотрение жалоб и апелляций по данному вопросу.
В заключении по проекту закона об Уполномоченном по правам человека Республики Казахстан (CDL-AD(2021)049-e)n указанный законопроект анализируется в свете применимых международных стандартов, касающихся институтов Уполномоченного по правам человека.
Законопроект о введении института Уполномоченного по правам человека Республики Казахстан в качестве национального правозащитного учреждения был проанализирован в свете Парижских принципов ООН в отношении национальных правозащитных учреждений, а также Венецианских принципов защиты и поощрения института омбудсмена, принятых на 118-й пленарной сессии (Венеция, 15—16 мар -та 2019 г.) и одобренных Комитетом министров Совета Европы на 1345-м заседании заместителей министров 2 мая 2019 г., Парламентской Ассамблеей Совета Европы (резолюция 2301(2019) от 2 октября 2019 г.), Конгрессом местных и региональных вла-
11 CDL-AD(2021)049-e. Kazakhstan — Opinion on the draft law "On the Commissioner for Human Rights", adopted by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10—11 December2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)049-e.
стей Совета Европы (резолюция 451(2019) от 29— 31 октября 2019 г.).
Рассмотренный Венецианской комиссией законопроект был разработан с целью совершенствования законодательства в области защиты прав человека и гражданина путем определения основных положений, регулирующих статус Уполномоченного по правам человека и его представителей в регионах.
В целях доработки законопроекта в соответствии с международными стандартами Венецианская комиссия рекомендовала властям Республики Казахстан: расширить мандат омбудсмена в отношении его юрисдикции;
усовершенствовать процедуру в отношении избрания Уполномоченного по правам человека, предусмотрев открытую и прозрачную процедуру отбора кандидатов, включающую публичное объявление, тестирование и составление короткого списка, выборы квалифицированным большинством в парламенте, более длительный срок полномочий и предпочтительно запрет переизбрания;
в отношении иммунитета Уполномоченного по правам человека: ограничить его до функционального иммунитета;
что касается срока полномочий Уполномоченного по правам человека, процедура его увольнения должна предусматривать публичные и прозрачные процедуры, а также квалифицированное большинство в парламенте.
Также Венецианской комиссией были сформулированы конкретные рекомендации в отношении функционирования аппарата Уполномоченного по правам человека, его персонала, бюджета, осуществления контроля и отчетности.
Срочное заключение ВК по проекту пересмотренных конституционных поправок о судебной системе Сербии (CDL-AD(2021)048-e)n учитывает, что конституционные поправки, касающиеся судебной системы в Сербии, были подготовлены в 2018 г. при содействии Венецианской комиссии, но так и не были приняты. Процесс конституционной реформы был возобновлен в 2020 г.
Венецианская комиссия приняла заключение по первой версии проекта поправок в октябре 2021 г. Комиссия, в частности, приветствовала введение принципа запрета перевода судей на другое место работы, функционального иммунитета судей и прокуроров, отмены испытательного срока для судей и прокуроров.
12 CDL-AD(2021)048-e. Serbia—Urgent opinion on the revised draft constitutional amendments on the judiciary, issued pursuant to Article 14a of the Venice Commission's Rules of Procedure on 24 November 2021, endorsed by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10—11 December2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)048-e.
Венецианская комиссия отметила, что данные поправки соответствуют европейским стандартам и учитывают ее предыдущие рекомендации.
Венецианская комиссия считает, что большинство ее ключевых рекомендаций, содержащихся в октябрьском заключении, были выполнены, включая рекомендации о составе Высшего судебного совета. В то же время рекомендация, касающаяся механизма предотвращения тупиковой ситуации при избрании непрофессиональных членов Высшего судебного совета, не была выполнена, а рекомендация о составе Высшего совета прокуроров была выполнена частично. Несмотря на то что решения, предложенные в пересмотренном проекте поправок в отношении этих двух рекомендаций, не противоречат никаким международным стандартам как таковым, Венецианская комиссия указала, что полагает необходимым еще раз настоять на необходимости снижения рисков политизации обоих советов.
Венецианская комиссия отметила, что пересмотренные поправки к Конституции Сербии в случае их принятия могут привести к значительным позитивным изменениям в судебной системе Сербии, но многое будет зависеть от их реализации. При этом текущая конституционная реформа — необходимый и важный первый шаг в данном процессе, но не его завершение. Законодательные изменения, необходимые для полной реализации конституционных поправок, должны быть подготовлены в срочном порядке посредством целостной реформы соответствующих органических законов.
В срочном заключении по пересмотренному проекту Закона Сербии «О референдуме и народной инициативе» (CDL-AD(2021)052-e)lЪ Венецианская комиссия приветствует инициативу властей Сербии принять новый закон о референдуме и народной инициативе с целью приведения законодательства в соответствие с международными стандартами, а также их желание пересмотреть предыдущий законопроект, представленный ВК.
В соответствии с Конституцией Сербии пересмотренный законопроект предусматривает различные виды референдумов и народных инициатив. В пересмотренном законопроекте эти различия обычно излагаются достаточно ясно и четко (ст. 10—15). По мнению ВК, статья законопроекта об обязательных референдумах могла бы получить дополнительные разъяснения, в частности в отношении характера предложения, представленного на референдум (например, общая формулировка или конкретное предложение).
13 CDL-AD(2021)052-e. Serbia—Urgent opinion on the revised draft Law on the Referendum and the People's Initiative, endorsed by the Venice Commission at its 129th Plenary Session (Venice and online, 10—11 December 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)052-e.
Венецианская комиссия указала как позитивное обстоятельство, что список вопросов, по которым не может быть назначен референдум, теперь более точен, чем в предыдущей редакции статьи и фактически воспроизводит ст. 108 Конституции Сербии.
Вместе с тем Венецианская комиссия рекомендует распространить требование об обеспечении соответствия предмета референдума по Конституции на все внутриконституционные референдумы в соответствии с принципом верховенства права.
Кроме того, Венецианская комиссия указала, что большинство рекомендаций, сформулированных по данному вопросу в предыдущем заключении, были учтены властями Сербии.
Подводя итоги 129-й пленарной сессии ВК, отметим прежде всего радикальное обновление ее руководящих органов, в которые вошли представители ряда государств, ранее не представленных в этих органах, кроме того, была расширена география этого представительства (см. приложение). Экспертная повестка включала принятие заключений по острым для государств вопросам, включая конституционные, законодательные и судебные реформы, где в «фокусе» оценки членов ВК находились вопросы соблюдения и защиты прав человека в соответствии с международными и европейскими стандартами.
Приложение
Выборы в Венецианскую комиссию (мандаты: декабрь 2021 г. / декабрь 2023 г.)
Председатель Комиссии: К. Бази-Малори (Франция).
Вице-президенты: М. Френдо (Мальта), А. Нусс-бергер (Германия), X. Торгейшдоттир (Исландия).
Другие члены Бюро: П. Кароцца (США), П. Димитров (Болгария), С. Головатый (Украина), Р. Кинер (Швейцария).
Подкомиссии:
федеративные и унитарные государства: председатель Т. Хабриева (Российская Федерация), заместитель председателя П. Виланова Триас (Андорра);
основные права: председатель Ж. Велаерс (Бельгия), заместитель председателя В. Петров (Сербия);
международное право: председатель И. Камерон (Швеция), заместитель председателя Ф. Майа-ни (Сан-Марино);
защита национальных меньшинств: председатель К. Керими (Косово), заместитель председателя А. Ла-винс (Латвия);
судебная власть: председатель Р. Барретт (Ирландия), заместитель председателя А. Гаспар (Португалия);
демократические институты: председатель Н. Аливизатос (Греция), заместитель председателя Д. Меридор (Израиль);
методы работы: председатель У Ньюман (Канада), заместитель председателя С. Т. Ли (Южная Корея);
Латинская Америка: председатель Дж.-Л. Вар-гас Вальдес (Мексика), заместитель председателя А. Ферреро Коста (Перу);
Средиземноморский бассейн: председатель М. Ни-колатос (Кипр), заместитель председателя Г. Джери-би (Тунис);
верховенство права: председатель В. Билкова (Чешская Республика), заместитель председателя Я. Омежеч (Хорватия);
гендерное равенство: председатель Т. Отти (Великобритания), заместитель председателя Н. Бернус-си (Марокко);
институты омбудсмена: председатель Я. Хельге-сен (Норвегия), заместитель председателя И. Рогов (Казахстан);
конституционное правосудие: председатель 3. Кнежевич (Босния и Герцеговина)14, заместитель председателя А. Варга (Венгрия).
Объединенный совет по конституционному правосудию:
сопредседатель 3. Кнежевич (Босния и Герцеговина), сопредседатель В. Георгиев (сотрудник по связям, Конституционный суд, Болгария);
научный совет: председатель Б. Матье (Монако), заместитель председателя П. Буссягер (Лихтенштейн);
предложение для председателя Совета по демократическим выборам: С. Дарманович (Черногория).
14 Председатель подкомиссии по конституционному правосудию выступает в качестве сопредседателя Объединенного совета по конституционному правосудию.
Информация об авторе
А. А. Каширкина, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
♦
