CC BY
11
материалы венецианской комиссии
СОВЕТА ЕВРОПы
УДК 341.16
DOI: 10.12737/jflcl. 2021.035
Обзор 126-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (19—20 марта 2021 г.)
А. А. Каширкина
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Аннотация. 19—20 марта 2021 г. в онлайн-формате прошла 126-я пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). В рамках сессии членами и экспертами Венецианской комиссии были обсуждены и приняты заключения по законодательству Испании, Беларуси, Казахстана, Украины, Кыргызстана, Боснии и Герцеговины, Грузии, России, Черногории, Молдовы и Армении.
Тематика запросов, по которым были подготовлены заключения Венецианской комиссии, касалась конституционных реформ, избирательного законодательства, правового регулирования деятельности политических партий, реформирования органов прокуратуры, защиты прав человека, функционирования органов конституционного контроля в государствах и др. Венецианская комиссия также приняла ряд важных документов комплексного характера, а именно: Рекомендации ПАСЕ о правах и обязанностях неправительственных организаций, оказывающих помощь беженцам и мигрантам в Европе, Компиляцию заключений и докладов Венецианской комиссии, касающихся процедур законотворчества и качества законов. Важной тенденцией принятых на данной секции заключений стала оценка конституционных реформ и сопутствующих им процессов, включая совершенствование избирательного законодательства, правовую регламентацию деятельности органов конституционного контроля, функционирование национальных систем по защите прав человека, т. е. острых для государства проблем, по которым Венецианской комиссией были сделаны заслуживающие внимания выводы, высказаны предложения и рекомендации.
Ключевые слова: Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), законодательство, конституция, выборы, политические партии, права человека
Для цитирования. Каширкина А. А. Обзор 126-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (19—20 марта 2021 г.) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 3. С. 142—150. DOI: 10.12737/jflcl.2021.035
Review of the 126th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (19—20 March 2020)
Anna A. Kashirkina
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Abstract. On March 19—20, 2021, the 126th plenary session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) was held online. During the session of the Venice Commission, its members and experts discussed and adopted opinions on the legislation of Spain, Belarus, Kazakhstan, Ukraine, Kyrgyzstan, Bosnia and Herzegovina, Georgia, Russia, Montenegro, Moldova, and Armenia.
The subject matter of the requests under consideration, on which the VC opinions were prepared, was related to the implementation of constitutional reforms, electoral legislation, the legal regulation of the activities of political parties, the reform of the prosecutor's office, the protection of human rights, the functioning of constitutional control bodies in states and other issues. In addition to the conclusions on specific states, the Venice Commission adopted a number of important documents of a comprehensive nature, namely, the PACE Recommendations on the Rights and Obligations of Non-Governmental Organizations that Assist Refugees and Migrants in Europe, as well as a Compilation of the conclusions and reports of the Venice Commission on legislative procedures and the quality of laws. Important trends in the opinions were the assessment of constitutional reforms and related processes, including the improvement of electoral legislation, the legal regulation of the activities of constitutional control bodies, the functioning of national systems for the protection of human rights, that is, acute problems for the state, on which the Venice Commission made noteworthy conclusions, made proposals and recommendations.
Keywords: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), legislation, constitution, elections, political parties, human rights
For citation. Kashirkina A. A. Review of the 126th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (19—20 March 2020). Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 3, pp. 142—150. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.035
19—20 марта 2021 г. в онлайн-режиме прошла оче -редная 126-я пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (далее — Комиссия, ВК). Данная сессия была весьма насыщенной в части рассматриваемых вопросов и результативной по количеству принятых Комиссией документов.
В рамках сессии были приняты заключения: по Закону Испании о безопасности граждан; о соответствии европейским стандартам некоторых положений уголовного законодательства Республики Беларусь; по концепции совершенствования правовой базы Конституционного совета Республики Казахстан; по проекту закона Украины о политических партиях; по проекту закона Украины о конституционном судопроизводстве и альтернативному проекту закона о процедурах рассмотрения дел и исполнения постановлений в Конституционном суде; по проекту Конституции Кыргызской Республики; о поправках к Закону о Высшем судебном и прокурорском совете Боснии и Герцеговины; по проекту ст. 791 Избирательного кодекса Грузии; по поправкам к Закону Грузии об электронных коммуникациях и Закону о вещании; по Закону о политических объединениях граждан и правилах процедуры парламента Грузии; по проекту промежуточного заключения о конституционных поправках и порядке их принятия в Российской Федерации; по проекту поправок в Закон Черногории о Государственной прокуратуре и проекту закона об управлении прокуратуры по борьбе с организованной преступностью и коррупцией; по проекту закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты о народном адвокате Республики Молдова; по трем правовым вопросам, касающимся конституционного контроля процедур законотворчества в Парламенте Республики Молдова.
В рамках сессии состоялось обсуждение вопроса о поправках к Избирательному кодексу Армении.
Кроме того, был принят ряд документов комплексного характера, включая Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы (далее — ПАСЕ) о правах и обязанностях неправительственных организаций (далее — НПО), оказывающих помощь беженцам и мигрантам в Европе, а также Компиляцию заключений и докладов Венецианской комиссии, касающихся процедур законотворчества и качества законов1.
Далее представим краткий анализ документов, принятых Венецианской комиссией в рамках рассматриваемой сессии.
В Заключении по Закону Испании о безопасности граждан (CDL-AD(2021)004-)e2 отмечается, что безопасность граждан является комплексным правовым понятием, которое предусмотрено Конституцией Испании и получает дальнейшее развитие в практике Конституционного суда Испании. В соответствии с преамбулой Закона его целью является защита людей, имущества и поддержание общественного порядка, в основном посредством правового регулирования полицейского вмешательства, а также решение других вопросов.
Венецианская комиссия указала, что, по сути, Закон о безопасности граждан является своего рода «полицейским кодексом» Испании, определяющим роль полиции Испании в обществе. Комиссия отмечает, что полицейские силы обладают «монополией на насилие» в государствах, поэтому данный Закон является одним из наиболее важных элементов испанского законодательства с точки зрения обеспечения гарантий защиты прав человека.
Закон Испании о безопасности граждан содержит ряд открытых положений, которые наделяют полицию широкими полномочиями, но не указывают, в каких ситуациях эти полномочия могут или не могут быть использованы. При этом Закон также определяет некоторые административные правонарушения в такой же расплывчатой форме, например криминализирует «проявление неуважения к должностному лицу правоохранительных органов». По мнению ВК, эта формула предельно открыта для субъективных интерпретаций.
Венецианская комиссия рекомендовала властям Испании принять подробные нормативные акты на подзаконном уровне, которые отражали бы правовые позиции Конституционного суда Испании по рассматриваемым вопросам и служили бы руководством для полиции в ее повседневной работе. При этом важно, по мнению ВК, укрепить внутренний механизм контроля в самой полиции, который помог бы выявлять закономерности использования полицейских полномочий или существующие злоупотребления (в частности, произвольные проверки удостоверений личности и др.), облегчить последующие внутренние или внешние проверки полицейских сил и в конечном счете позволить парламенту анализировать практику применения принудительных полномочий и соответствующим образом вносить поправки в законодательство.
Кроме того, Венецианская комиссия сформулировала ряд конкретных рекомендаций, касающихся со-
1 CDL-PL-PV(2021)001syn-e. 126th Plenary Session online — Synopsis. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-PL-PV(2021)001syn-e.
2 CDL-AD(2021)004-e. Spain — Opinion on the Citizens' Security Law, adopted by the Venice Commission at its 126th plenary session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)004-e.
вершенствования текста рассматриваемого законодательного акта.
В Заключении о соответствии европейским стандартам некоторых положений уголовного законодательства Республики Беларусь (CDL-AD(2021)002-e)ъ отмечается, что при оценке нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере Венецианская комиссия по-прежнему обеспокоена чрезмерным регулированием процедурных аспектов проведения собраний. При этом, по мнению ВК, внутреннее законодательство создает сложную процедуру соблюдения жесткой и трудной разрешительной процедуры, в то же время оставляя административным органам широкую свободу усмотрения в применении действующего законодательства. Для преодоления этих моментов в законодательстве Комиссией был сформулирован ряд конкретных рекомендаций и предложений.
В Заключении по Концепции совершенствования правовой базы Конституционного совета Республики Казахстан (CDL-AD(2021)010-e)4 Венецианская комиссия указала, что Концепция совершенствования нормативно-правовой базы Конституционного Совета Республики Казахстан направлена на укрепление механизма защиты прав человека путем более интенсивного контроля конституционности законов и иных нормативных актов. В Концепции излагаются важные процедуры, которые могут служить надежной основой для более последовательного использования судами Республики Казахстан процедур передачи дел в Конституционный Совет Республики Казахстан, что, по мнению ВК, можно только приветствовать.
Венецианской комиссией был высказан ряд конкретных рекомендаций, а также отмечено, что, поскольку принятие изменений, предусмотренных Концепцией, может привести к значительному увеличению количества дел в Конституционном Совете Республики Казахстан, последнему следует подготовиться к подобной возможной волне обращений. Это предполагает увеличение штата и надлежащую подготовку кадров для Конституционного Совета Республики Казахстан, а также обмен опытом с другими конституционными судами и советами.
3 CDL-AD(2021)002-e. Belarus—Opinion on the compatibility with European standards of certain criminal law provisions used to prosecute peaceful demonstrators and members of the "Coordination Council" , adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)002-e.
4 CDL-AD(2021)010-e. Kazakhstan—Opinion on the Concept paper for improving the legal framework of the Constitutional
Council of the Republic of Kazakhstan adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2021)010-e.
В рамках рассматриваемой сессии также, как и на предыдущих сессиях, присутствовал сегмент «украинской повестки».
В частности, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе /Бюро по демократическим институтам и правам человека (далее — ОБСЕ/ БДИПЧ) и Венецианская комиссия в Совместном заключении по проекту закона Украины о политических партиях (CDL-AD(2021)003-e)5 отметила, что, несмотря на совершенствование некоторых аспектов процедуры регистрации партий, политические партии в Украине по-прежнему обязаны обеспечить формирование и регистрацию региональных организаций не менее чем в пяти избирательных округах Украины в течение шести месяцев с момента их государственной регистрации. Кроме того, проектом закона вводится процедура подтверждения регистрации политических партий в течение одного года после их создания, что обусловлено требованием о наличии в составе партии минимум 2 тыс. членов, представленных не менее чем в пяти избирательных округах Украины. Такой механизм, по мнению ВК, представляется потенциально обременительным шагом, тем более что вновь созданные политические партии могут не участвовать в выборах до тех пор, пока не будут зарегистрированы. Сочетание подобного процесса регистрации и ограничительных требований к членству может создать необоснованные барьеры для регистрации партий и участия их в выборах, особенно когда речь идет о небольших партиях.
Также ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия в Совместном заключении сформулировали ряд конкретных рекомендаций по совершенствованию указанного законопроекта, в числе которых обозначим следующие:
существенно пересмотреть или исключить из проекта закона положение, требующее от партии, которая хочет зарегистрироваться, сформировать и зарегистрировать региональные организации не менее чем в пяти избирательных регионах Украины;
исключить требование о подтверждении зарегистрированных партий в течение одного года после их создания;
исключить положение законопроекта, требующее от политических партий регистрировать своих членов в Едином реестре членов политических партий;
внести поправки в положение законопроекта, направленные на пересмотр несоразмерных ограниче-
5 CDL-AD(2021)003-e. Ukraine — Joint Opinion ofthe OSCE/ ODIHR and the Venice Commission on the draft law on political parties, approved by the Council of Democratic Elections at its 71st meeting (online, 18 March 2021) and adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2021)003-e.
ний прав физических лиц на пожертвования политическим партиям, которые, в частности, ограничивают такие пожертвования процентом от их дохода;
более точно определить мандаты и полномочия надзорных органов при регистрации и деятельности политических партий;
ввести более широкий спектр санкций за различные нарушения в сфере деятельности политических партий для обеспечения соразмерности индивидуальных санкций установленным проектом закона нарушениям, а значит, максимальной дифференциро-ванности.
В Заключении по проекту закона Украины о конституционном судопроизводстве и альтернативному проекту закона о процедурах рассмотрения дел и исполнения постановлений в Конституционном суде (CDL-AD(2021)006-e)6 Венецианская комиссия отметила, что рассматриваемый законопроект имеет ряд недостатков, в частности, не содержит положений о новой системе конкурсного отбора судей с международным компонентом.
Комиссия сформулировала также конкретные рекомендации по внесению изменений в законопроект, в частности:
что касается дисциплинарного производства, то вместо исполнительной власти инициативу о возбуждении дисциплинарного производства следует передать Национальному агентству Украины по предупреждению коррупции;
чтобы ввести в действие эффективную систему дисциплинарной ответственности, за дисциплинарные проступки ниже порога «серьезного дисциплинарного проступка» должны быть введены другие санкции, такие как предупреждения, выговоры, снижение заработной платы и т. д., применение этих санкций должны утверждаться простым большинством голосов судей;
Конституционный суд должен иметь возможность пересмотреть свое решение в случае, если один из его судей, голосующих за это решение, был осужден в последней инстанции за получение взятки в связи с принятием этого решения.
В Совместном заключении Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ по проекту Конституции Кыргызской Республики (CDL-AD(2021)007-rus)1 были про-
6 CDL-AD(2021)006-e. Ukraine — Opinion on the draft law on Constitutional Procedure (draft law no. 4533) and alternative draft law on the procedure for consideration of cases and execution of judgements of the Constitutional Court (draft law no. 4533-1) adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)006-e.
7 CDL-AD(2021)007-rus. Кыргызстан—Совместное заключение ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской Комиссии по проекту конституции Кыргызской Республики. Принято Венециан-
ской комиссией на 126-м пленарном заседании в режиме он-
анализированы ключевые вопросы и указаны области правового регулирования, вызывающие озабоченность. Указанное Заключение в большей степени сфокусировано на основных областях, требующих поправок или улучшений, а не на положительных аспектах проекта Конституции Кыргызской Республики. Содержащиеся в Совместном заключении рекомендации основаны на трактовке Венецианской комиссией соответствующих международных стандартов в области прав человека и верховенства права и обязательствах ОБСЕ, стандартах Совета Европы и ООН, а также на передовой практике других государств — участников ОБСЕ и государств — членов Совета Европы.
В указанном Совместном заключении подчеркивается: принимая во внимание недостатки в процессе подготовки и принятия проекта Конституции Кыргызской Республики на сегодняшний день и до тех пор, пока это должным образом не будет исправлено, ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия хотели бы заявить, что опубликование и принятие настоящего Заключения, в котором рассматривается проект текста Конституции Кыргызской Республики, не является одобрением процесса конституционной реформы, проводимой в Кыргызской Республике, и не должно пониматься как его легитимизация.
Вместе с тем в Совместном заключении отмечаются важные позитивные изменения в проекте Конституции, например такие, как придание правам и свободам человека значимой роли в тексте проекта Конституции Кыргызской Республики и восстановление Конституционного суда в соответствии с предыдущими рекомендациями ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссии.
В Совместном заключении также подчеркивается, что вне зависимости от того, какая модель государственного управления была выбрана в Кыргызской Республике, демократическое управление на основе участия всех граждан страны, верховенство права, основные права и свободы должны быть сохранены, а разделение властей должно поддерживаться с помощью системы «сдержек и противовесов» между различными институтами.
Также Венецианской комиссией были сформулированы конкретные рекомендации по совершенствованию проекта Конституции Кыргызской Республики.
В Заключении по проекту Закона Боснии и Герцеговины о поправках к Закону о Высшем судебном и прокурорском совете Боснии и Герцеговины (CDL-AD(2021)015-e)8 подчеркивается, что создание и
лайн (19—20 марта 2021 г.). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)007-rus.
8 CDL-AD(2021)015-e. Bosnia and Herzegovina — Opinion on the draft Law on amendments to the Law ont the High Judicial and Prosecutorial Council, Adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021).
функционирование высших судебных советов, а также деятельность и компетенция Высшего судебного и прокурорского совета Боснии и Герцеговины подпадает под регламентацию международных стандартов, причем некоторые из этих инструментов имеют обязательную юридическую силу, другие относятся к «мягкому» праву, но они часто кодифицируют существующие общепринятые правила или обобщают передовой опыт других стран.
При этом ВК с сожалением отмечает, что многие вопросы правовой регламентации деятельности судебной власти, которые не раз рассматривались Венецианской комиссией на протяжении 2014—2020 гг., как и многие высказанные по данным вопросам рекомендации, так и не были реализованы Боснией и Герцеговиной.
С этой точки зрения Комиссия рассматривает законопроект о поправках к Закону о Высшем судебном и прокурорском совете Боснии и Герцеговины лишь как первый шаг, направленный на всесторонний пересмотр законодательной базы в рассматриваемой сфере. Кроме того, Венецианская комиссия также отмечает, что предполагаемый законопроектом набор поправок потребует внесения изменений в несколько уже существующих подзаконных актов Боснии и Герцеговины.
В целом ВК отмечает, что законопроект вводит новые положения, которые в основном сосредоточены на следующих проблемных областях: а) конфликт интересов и прозрачность; б) дисциплинарное производство в отношении судей и прокуроров; в) механизм исключения из числа членов Высшего судебного и прокурорского совета. При этом Венецианская комиссия приветствует более подробное и обстоятельное регулирование в этих проблемных областях, поскольку они напрямую затрагивают сферу защиты прав человека и гражданина.
В Совместном заключении Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧпо проекту ст. 791 Избирательного кодекса Грузии (CDL-AD(2021)009-e)9 подчеркивается важность стабильности избирательного законодательства, которое является предварительным условием общественного доверия к избирательным процессам и подразумевает, что избирательное законодательство, особенно его основополагающие элементы, всегда должны подвергаться изменениям за достаточно долгий период до следующих выборов.
URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=
CDL-AD(2021)015-e.
9 CDL-AD(2021)009-e. Georgia—Joint Opinion of the Venice
Commission and the OSCE/ODIHR on draft article 791 of the Election Code approved by the Council for Democratic Elections at
its 71st meeting (online, 18 March 2021) and adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2021)009-e.
В Совместном заключении указывается, что необходимо учитывать важность законодательства, отвечающего международным обязательствам и стандартам, воспринимающего предыдущие рекомендации международных органов, и принимаемого широким консенсусом в гражданском обществе после активных общественных консультаций со всеми заинтересованными сторонами.
Венецианская комиссия и ОБСЕ/БДИПЧ отметили следующее:
право голосовать и баллотироваться на выборах может зависеть от ряда условий, в частности от гражданства соответствующих лиц, и хотя цель предотвращения потенциального иностранного вмешательства во внутреннюю политическую жизнь государства может оправдывать отдельные ограничительные положения, тем не менее в законодательстве необходимо установить четкие параметры подобных ограничений;
ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия выражают озабоченность в связи с отсутствием четких и объективных критериев понятия «политический лидер», что может привести к чрезмерно субъективному и неоднозначному толкованию этого термина и, следовательно, к правовой неопределенности в возникающих политических отношениях, а также в отношении процедуры подачи жалоб и апелляций, в частности в отношении различных категорий заявителей и сроков подачи апелляций.
В итоге в Совместном заключении сформулирована главная рекомендация, которая заключается в пересмотре принятия предлагаемой поправки.
В Совместном заключении Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права по поправкам к Закону Грузии об электронных коммуникациях и Закону о вещании (CDL-AD(2021)011-e)w указывается, что Комиссия хорошо осведомлена о трудной ситуации, в которой оказался грузинский законодатель, пытаясь разрешить весьма деликатный вопрос. Венецианская комиссия признает цель законодателя не ставить под угрозу доступ к сети Интернет для пользователей и таким образом не способствовать повсеместно отзыву лицензий на создание и использование Интернет-ресурсов и интернет-контента в случаях предполагаемых нарушений внутреннего законодательства Грузии. Тем не менее нынешнее решение, отраженное законодателем в положении Закона об электронных коммуникациях, приводит к далеко идущим по-
10 CDL-AD(2021)011-e. Georgia — Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on the recent amendments to the Law on electronic communications and the Law on broadcasting, adopted by the Venice Commission at its 126th plenary session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)011-e.
следствиям для права собственности и свободу СМИ, а также для права на справедливое судебное разбирательство. Поэтому ВК предлагает законодателю про -вести тщательную повторную экспертизу поправок к Закону Грузии, а именно:
провести оценку регулирующего воздействия поправок и консультации со всеми заинтересованными сторонами;
внести изменения, направленные на учет положений Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ) и ее ст. 10;
уточнить сферу действия и ввести правовые определения понятий: «экономический интерес страны», «критически важная инфраструктура» и «интересы безопасности».
Венецианская комиссия также предложила внести в указанный Закон Грузии ряд других конкретных корректировок содержательного и юридико-техниче-ского характера.
В Совместном заключении Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧпо поправкам, вносимым в Избирательный кодекс, Закон о политических объединениях граждан и в Правила процедуры парламента Грузии (CDL-AD(2021)008-e)n отмечается: принцип надлежащего управления требует, чтобы правящее большинство предоставляло оппозиционным партиям необходимое пространство для функционирования и участия в подлинном диалоге по ключевым реформам и управлению страной, особенно в связи с реформами избирательной системы и политических объединений. Кроме того, все политические силы должны воздерживаться от любых действий, которые могут усилить напряженность, способствовать подрыву политического плюрализма в стране и надлежащего функционирования Парламента Грузии и других институтов власти, таких как Центральная избирательная комиссия Грузии.
В Совместном заключении подчеркивается, что наложение санкций на политические партии, а не на отдельных членов Парламента Грузии путем лишения их финансирования на шесть месяцев, если соответствующие члены не присутствуют на большинстве заседаний во время парламентской сессии, является несоразмерным и противоречит Регламенту Парламента Грузии, который уже регулирует такие вопросы ясным и сбалансированным образом. Аналогичные соображения принимаются и в отношении
11 CDL-AD(2021)008-e. Georgia — Joint Opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on amendments to the Election Code, the Law on Political Associations of Citizens and the Rules of Procedure of the Parliament approved by the Council for Democratic Elections at its 71st meeting (online, 18 March 2021) and adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)008-e.
предлагаемой поправки к Правилам процедуры Парламента Грузии, которая, по сути, приведет к отказу выплачивать заработную плату членам Парламента, не присутствующим без уважительной причины на всех пленарных заседаниях в течение календарного месяца очередной сессии как в период парламентских сессий, так и в перерывах между ними. Подобный порядок штрафных санкций, по мнению ВК, является несоразмерным совершаемым парламентариями в таких случаях нарушениям, и более того, противоречит Конституции Грузии, где закреплено право каждого работающего на получение заработной платы за свой труд.
В Совместном заключении также указывается, что отказ в предоставлении бесплатного эфирного времени политическим партиям Грузии является непропорциональным и необоснованным, поскольку партиям, располагающим меньшими средствами, потребуется доступ к бесплатному эфирному времени, чтобы высказать свою позицию и представить свои программы избирателям.
В Совместном заключении в качестве резюме Венецианская комиссия отметила, что существуют и другие, более соразмерные и подходящие средства для достижения целей поправок, которые предполагают принятие прямых мер в отношении отдельных членов Парламента Грузии за совершенные ими действия. Это в большей степени соответствовало бы Конституции Грузии и международным стандартам. Кроме того, исходя из сравнительного анализа, по мнению экспертов ВК, подобных широких санкций против партий, не участвующих в работе Парламента, не было ни в одном государстве, участвующем в работе Венецианской комиссии или ОБСЕ/БДИПЧ.
На основании изложенного Венецианская комиссия и ОБСЕ/БДИПЧ рекомендовали Парламенту Грузии пересмотреть предложенные поправки.
В Заключении на проект поправок в Закон Черногории о государственной прокуратуре и проект закона об Управлении прокуратуры по борьбе с организованной преступностью и коррупцией (CDL-AD(2021)012)n Венецианская комиссия призывает власти Черногории вынести рассматриваемые законодательные предложения на предметное общественное обсуждение с участием всех основных заинтересованных сторон и экспертов.
При этом, по мнению ВК, реформа прокуратуры должна быть тщательно спланирована и не приводить к простой замене высших прокуроров новыми и замене новым большинством «старого» прокурор -
12 CDL-AD(2021)012-e. Montenegro — Opinion on the draft amendments to the Law on the State Prosecution Service and the draft law on the Prosecutor's Office for organised crime and corruption, adopted by the Venice Commission at its 126th plenary
session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)012-e.
ского корпуса, что потенциально опасно осуществлением политического контроля над прокуратурой.
В Заключении отмечается, что предполагаемый новый состав Прокурорского совета (в котором будет небольшое количество членов, не являющихся прокурорами) не противоречит европейским стандартам и может быть объяснен необходимостью избегать корпоративизма. Однако в нынешних условиях, когда все члены, не являющиеся прокурорами, избираются одновременно простым большинством голосов в Парламенте Черногории, эта реформа может привести к усилению политизации Прокурорского совета.
Венецианская комиссия указывает, что немедленная замена всех действующих в настоящее время членов Прокурорского совета Черногории не имеет правовых оснований и нарушает гарантии их пребывания в должности, поскольку роль Прокурорского совета заключается в обеспечении автономии или независимости системы прокуратуры.
В связи с этим Комиссия рекомендует пересмотреть новые положения о дисциплинарной ответственности прокуроров с целью указать, что такая ответственность может быть предусмотрена только за грубые нарушения законодательства, а не просто за неправильное применение закона.
В Заключении по трем правовым вопросам, касающимся конституционного контроля процедур законотворчества в Парламенте Республики Молдова (CDL-AD(2021)016-e)n, были проанализированы вопросы, касающиеся полномочий Конституционного суда Республики Молдова и соотношения по различным аспектам парламентского и конституционного контроля.
Венецианская комиссия отметила, что Конституционный суд Республики Молдова может осуществлять процессуальный обзор законодательства Республики Молдова со ссылкой на конкретные нормы, закрепленные в Конституции. Многие конституционные суды идут дальше и истолковывают общие принципы, содержащиеся в Конституции страны, как подразумевающие некоторые конкретные процессуальные нормы.
По мнению ВК, конституционный контроль, осуществляемый Конституционным судом (или другим эквивалентным судом), всегда должен основываться на конституционных нормах. Как правило, Конституционный суд не должен полагаться на нормы, которые не являются конституционными, а относятся к более низкому (законодательному) уровню, ес-
13 CDL-AD(2021)016-e. Moldova — Amicus curiae on three legal questions concerning the constitutional review of the law-making procedures in Parliament adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2021)016-e.
ли только Конституция или принятый закон прямо не наделяют суд такими полномочиями.
Венецианская комиссия указывает, что Конституционный суд может придать де-факто силу некоторым положениям, содержащимся в Правилах процедуры Парламента, если он решит, что эти правила продиктованы Конституцией. Однако он не должен пытаться обеспечить соблюдение всех без исключения положений, содержащихся в Правилах процедуры Парламента, поскольку Конституция может устанавливать только минимальный стандарт и позволяет законодателю выбирать среди различных возможных способов применения конкретную форму реализации этого стандарта на практике.
В Заключении по проекту закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты об Омбудс-мене Республики Молдова (CDL-AD(2021)017-e)14 отмечается, что государства имеют широкие пределы регулирования в выборе наиболее подходящей модели института омбудсмена для продвижения и защиты прав человека.
Венецианская комиссия отметила значимость вопроса об установлении компетенции Омбудсмена, порядок его назначения и увольнения и др.
Комиссия указала на необходимость широких консультаций с общественностью и сопутствующих мер, которые могли бы усилить защиту прав человека в Республике Молдова.
В рамках 126-й пленарной сессии состоялся обмен мнениями с представителем Армении и прошло предварительное обсуждение проекта поправок к Избирательному кодексу и другим законодательным актам Армении.
Также были приняты Рекомендации ПАСЕ о правах и обязанностях неправительственных организаций, оказывающих помощь беженцам и мигрантам в Европе (CDL-AD(2021)014-e)l5. В указанном документе Венецианская комиссия поддерживает подход «процедуры уведомления» для получения НПО статуса юридического лица, т. е. такой порядок, когда ассоциации, в том числе неправительственные организации, автоматически получают статус юридического лица, как только учредители уведомят вла-
14 CDL-AD(2021)017-e. Republic of Moldova—Opinion on the draft Law amending some normative acts relating to the People's Advocate, adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)017-e.
15 CDL-AD(2021)014-e. Memorandum prepared by the Secretariat on Parliamentary Assembly Recommendation 2192 (2020) "Rights and obligations of NGOs assisting refugees and migrants in Europe", in view of the preparation of the Committee of Ministers' reply to this Recommendation, endorsed by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2021)014-e.
сти о том, что создана ассоциация. Комиссия отметила: Руководящие принципы о свободе объединений16 предусматривают, что кажущиеся нейтральными требования к регистрации, например требования о гражданстве или резидентстве, могут препятствовать полному осуществлению права на свободу ассоциации, оказывая непропорционально сильное воздействие на определенных лиц или группы.
Ссылаясь на резолюцию 2356 (2020) ПАСЕ «Права и обязанности неправительственных организаций, оказывающих помощь беженцам и мигрантам в Европе»11, Венецианская комиссия полностью согласна с тем, что НПО должны оставаться независимыми от государственного влияния, и подчеркивает: любое не -правомерное вмешательство в управление деятельностью НПО государством или третьими сторонами нарушает право на свободу объединений. Государственный надзор должен быть ограничен случаями, когда есть разумные основания подозревать, что имели место или неизбежны серьезные нарушения закона.
При этом ВК разделяет озабоченность, выраженную в Резолюции 2356 (2020) ПАСЕ, в частности, по необоснованному ограничению работы НПО, оказывающих помощь беженцам и мигрантам, и подчеркивает, что государственные ограничения права на свободу объединений должны строго соответствовать международным стандартам прав человека. Единственные законные цели, признанные ст. 11 (2) ЕКПЧ и ст. 22 (2) Международного пакта о гражданских и политических правах в отношении отступлений от данного правила, — национальная или общественная безопасность, общественный порядок, охрана общественного здоровья или нравственности, а также защита прав и свобод других лиц.
Кроме того, любая дискриминация неграждан, в том числе лиц без гражданства и мигрантов, в отношении осуществления права на свободу ассоциации в зависимости от их статуса должна быть строго запрещена законом.
При этом обязанность государства исходить из законности и адекватности создания НПО и их деятельности является неотъемлемой частью ст. 11 ЕКПЧ.
Что касается иностранной поддержки НПО, Венецианская комиссия упоминает об Отчете о финансировании ассоциаций18, в котором признается, что иностранное финансирование НПО может являться
16 Разработаны совместно ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссией с целью содействовать продвижению к цели осуществления права на свободу объединения. URL: https://www. osce.org/ru/odihr/160961.
17 URL: https://rm.coe.int/adoptedtextscp-dec-20-ru/ 1680a0bd0e.
18 CDL-AD(2019)002-e. Report on funding of associations,
adopted by the Venice Commission at its 118th Plenary Session (Venice, 15—16 March 2019). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2019)002-e.
основанием для государственных ограничений для обеспечения открытости, прозрачности и необходимости защиты государства и его граждан от замаскированного вмешательства иностранных государств или других иностранных субъектов.
Венецианская комиссия напоминает о своем мнении, выраженном в Руководящих принципах о свободе объединений, о том, что только суды должны иметь право принимать решения о законности иностранного финансирования, в то время как компетенция административных органов должна быть ограничена проверкой информации об иностранном финансировании с использованием простой системы уведомления.
Также в рамках 126-й пленарной сессии Венецианской комиссией была принята Компиляция заключений и докладов Венецианской комиссии, касающихся процедур законотворчества и качества законов (CDL-PI(2021)003)l9, которая объединяет выдержки из заключений и отчетов, принятых Комиссией с целью предоставления обзора своей доктрины по этой теме. Сборник структурирован по тематическому принципу, чтобы облегчить доступ к вопросам, которыми занимается Венецианская комиссия. Предполагается, что сборник будет регулярно обновляться выдержками из принимаемых заключений и отчетов ВК. При этом отмечается, что позиция Венецианской комиссии может меняться или развиваться с течением времени по мере модернизации законодательства в государствах, с учетом появления новых заключений и отчетов Комиссии.
Венецианская комиссия подчеркивает, что каждое мнение, принятое ВК, которое упоминается в данном сборнике, касается конкретной страны. Поэтому любые сделанные рекомендации следует рассматривать в конкретном конституционном контексте страны, в отношении которой было принято заключение.
По мнению ВК, указанный сборник может служить справочным материалом для разработчиков конституций и законодателей по широкому спектру правовых вопросов, для ученых и исследователей, а также для членов самой Венецианской комиссии.
Кроме того, в рассматриваемой Компиляции содержатся выдержки из заключений и отчетов ВК, в частности, по таким вопросам, как уровень и тип нормативных актов, регулирующих парламентские процедуры; законы, отдельные акты и внутренние правила парламента; принципы ясности и предсказуемости закона; точность законодательных норм; судебное толкование законодательных актов; координация исполнительной и законодательной ветвей власти; структура, язык и терминология норматив-
19 CDL-PI(2021)003. Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning the Law making procedures and the quality of the law, endorsed by the Venice Commission at its 126th Plenary Session. URL: https://www.venice.coe.int/ WebForms/documents/?lang=RU.
ных правовых актов; законодательная прерогатива парламента; автономия парламента в регулировании процедурных вопросов; эффективность законотворческого процесса; преследование общественных интересов; правительственные законопроекты; роль главы государства в законотворческом процессе; законопроекты, предложенные отдельными депутатами, группами депутатов, фракциями или комитетами; предварительные консультации с общественностью и основными заинтересованными сторонами; прозрачность и гласность слушаний и т. д.
На рассматриваемой 126-й пленарной сессии Венецианская комиссия приняла Промежуточное заключение о конституционных поправках и процедуре их принятия в Российской Федерации (CDL-AD(2021)005-e)20. Окончательное заключение по
20 CDL-AD(2021)005-e. Russian Federation—Interim opinion on constitutional amendments and the procedure for their adoption, adopted by the Venice Commission at its 126th Plenary Session (online, 19—20 March 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)005-e.
данному вопросу Комиссия планирует принять на пленарной сессии 2—3 июля 2021 г.
Подводя итоги 126-й пленарной сессии Венецианской комиссии, возможно заключить, что, несмотря на острые условия мировой пандемии, повлиявшие на формат и возможность очного участия в заседаниях ВК, в четвертое десятилетие своего функционирования Европейская комиссия за демократию через право вступила с большим энтузиазмом, принимая заключения по обширному спектру важнейших для государств вопросов: от конституционных реформ до избирательных технологий, реформирования различных органов власти и соблюдения демократических процедур.
При этом Венецианской комиссией неизменно проводится линия по утверждению верховенства права и демократии, сохранению системы «сдержек и противовесов» при реформах государственных органов, строгой и четко определенной соразмерности вводимых государствами ограничений прав человека в условиях обеспечения государственной безопасности и общественного правопорядка.
Информация об авторе
Анна Анатольевна Каширкина, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
♦
