CC BY
55
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКАЯ КОМИССИЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ)
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ЗАКЛЮЧЕНИЙ, ПРИНЯТЫХ НА 106-й ПЛЕНАРНОЙ СЕССИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО (ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ)
КУРБАНОВ Рашад Афатович, заведующий отделом научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
ШВЕДКОВА Ольга Владимировна, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
БЕЛЯЛОВА Асия Мидихатовна, научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
В статье представлена краткая информация о 106-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), на которой был принят ряд заключений по законодательствам стран — членов Венецианской комиссии. Особое внимание экспертов было уделено обсуждению и принятию окончательного заключения по проекту Конституционного закона Франции «О защите Нации», заключения по конституционным вопросам, касающимся Закона о Конституционном суде Польши от 25 июня 2015 года, а также обсуждению и принятию промежуточного заключения по поправкам в Закон о Конституционном Суде Российской Федерации.
Ключевые слова: Европейская комиссия за демократию через право, Венецианская комиссия, Совет Европы, 106-я пленарная сессия, заключение, анализ законодательства, Конституционный суд, злоупотребление административным ресурсом.
ANALYTICAL REVIEW OF THE OPINIONS ADOPTED
AT THE 106th PLENARY SESSION OF THE EUROPEAN COMMISSION
FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION)
R. A. KURBANOV, head of the department of scientific support of the secretariat of Russian delegation in European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission of the Council of Europe) of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences, professor, honored lawyer of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: [email protected]
O. V. SHVEDKOVA, leading research fellow of the department of scientific support of the secretariat of Russian delegation in European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission of the Council of Europe) of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, doctor of legal sciences 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: [email protected]
A. M. BELYALOVA, research fellow of the department of scientific support of the secretariat of Russian delegation in European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission of the Council of Europe) of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218 E-mail: [email protected]
The article presents a brief information about the 106th plenary session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission of the Council of Europe), which adopted a number of opinions on the legislation of countries — members of the Venice Commission. Special attention of experts was focused on the discussion and adoption of final opinion on the draft constitutional law of France "On the protection of the Nation", opinion on the constitutional issues relating to the Law on the constitutional court of Poland of June 25, 2015, and to discuss and adopt interim opinion on amendments to the Law on the constitutional Court of the Russian Federation.
Keywords: European Commission for Democracy through Law, Venice Commission, Council of Europe, 106th plenary session, opinions, analysis of the legislation, constitutional court, misuse of administrative resources.
DOI: 10.12737/20590
11—12 марта 2016 г. в Венеции прошла 106-я пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).
В связи с рассмотрением Венецианской комиссией российского закона на сессии присутствовала расширенная делегация Российской Федерации в составе председателя комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству А. А. Клишаса, заместителя председателя комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству Д. Ф. Вяткина, директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, представителя Российской Федерации в Венецианской комиссии Т. Я. Хабриевой, а также руководителя отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Р. А. Курбанова.
Традиционно сессию открыл Президент Комиссии Дж. Букиккио, который представил доклад о своей деятельности за период, прошедший с предыдущей сессии. Членам Венецианской комиссии была представлена информация о заседании Расширенного бюро, которое прошло накануне сессии, 10 марта 2016 г. В ходе заседания обсуждались наиболее актуальные вопросы, которые предстояло рассматривать в рамках пленарной сессии, в том числе заключения по законодательству Российской Федерации, Польши и Франции. Кроме того, Дж. Букиккио представил присутствующим членам Расширенного бюро вторую монографию, посвященную деятельности Венецианской комиссии, опубликованную Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, «Венецианская комиссия о конституциях, конституционных поправках и конституционном правосудии: сборник аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы», и призвал членов Комиссии активно вовлечься в работу над третьим изданием.
Далее был представлен доклад Секретариата. Хотя законодательство Украины не обсуждалось на сессии, секретарь Комиссии Т. Маркерт в своем докладе затронул вопросы, связанные с проведением конституционной реформы на Украине. Он, в частности, отметил тот факт, что поправки к Конституции Украины так и не были рассмотрены Верховной Радой во втором чтении. В настоящее время проект поправок рассматривается Конституционным Судом Украины, и в случае признания его неконституционным процесс разработки поправок необходимо будет начинать заново.
В рамках сотрудничества с Комитетом министров в ходе сессии состоялся обмен мнениями с постоянным представителем Хорватии в Совете Европы, послом М. Папа, постоянным представителем Сан-Марино в Совете Европы, послом Г. Б. Чекколи и постоянным представителем Черногории в Совете Европы, послом Б. Крунич.
В соответствии с утвержденной повесткой сессии выступили бывший президент ПАСЕ А. Брассер, член Комитета по правовым вопросам и правам человека ПАСЕ Ф. Мэу.
Принимая во внимание активное взаимодействие Комиссии с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, на 106-й сессии выступили председатель Комитета по мониторингу Конгресса Ф. Решевур и бывший председатель Группы независимых экспертов, советник Конгресса по конституционным вопросам А. Делкамп.
Напомним, что заключения Венецианской комиссии носят рекомендательный характер, однако Комиссия регулярно отслеживает реализацию рекомендаций, содержащихся в принятых ею заключениях. В ходе 106-й сессии она была кратко проинформирована о мероприятиях по реализации рекомендаций, содержащихся в совместном заключении по Избирательному кодексу «бывшей Югославской Республики Македония»1; кратком экспертном заключении по делу «Рывин (Rywin) против Польши» (заявления
1 CDL-AD(2013)020.
№ 6091/06, 4047/07, 4070/07)2, рассмотренному Европейским судом по правам человека (о Парламентских комитетах по расследованию); совместном заключении по проекту закона Мальты о регулировании формирования, внутренней структуры, функционирования и финансирования политических партий и их участии в выборах3; заключениях 2015 г. о конституционной реформе на Украине. Кроме того, членам Комиссии была представлена информация о результатах принятия доклада о свободе выражения мнений судей4 и доклада об исключении правонарушителей из парламента5.
Безусловно, наибольший интерес для нас представляет принятое на сессии промежуточное заключение в отношении Федерального конституционного закона от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», который наделил Конституционный Суд полно мо-чием признавать решения международных судов не подлежащими исполнению. А именно Конституционный Суд РФ при разрешении вопроса о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека проверяет возможность исполнения в соответствии с Конституцией РФ решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора Российской Федерации в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, с точки зрения основ конституционного строя Российской Федерации и установленного Конституцией РФ правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.
Данный закон был принят Государственной Думой 4 декабря 2015 г., ратифицирован Советом Федерации РФ 9 декабря, подписан Президентом 14 декабря и опубликован на следующий день. Закон вступил в силу 15 декабря 2015 г. А 2 февраля 2016 г. Министерство юстиции РФ обратилось в Конституционный Суд РФ относительно вероятной невозможности исполнения решения Европейского суда по правам человека по делу «Анчуров и Гладков против России» от 3 июля 2013 г.
Рассмотрение Венецианской комиссией российско -го закона было инициировано 11 декабря 2015 г. первым заместителем председателя Комитета по юридическим вопросам Парламентской ассамблеи Совета Европы. Докладчиками по подготовке заключения по поправкам в закон о Конституционном Суде РФ выступили Б. Ауреску (Румыния), С. Бартоле (Италия), Я. Кэмерон (Швеция), П. Крэйг (Великобрита-
2 CDL-AD(2014)013.
3 CDL-AD(2014)035.
4 CDL-AD(2015)018.
5 CDL-AD(2015)036.
ния), В. Хоффманн-Рейм (Германия), М. Кьюджер (Нидерланды). Представляя членам Комиссии проект заключения, докладчики отметили, что, к сожалению, им не удалось посетить Россию и провести консультации с представителями российских органов власти и заинтересованными сторонами, «чтобы дать всестороннюю оценку российскому закону». Основываясь на положениях российской Конституции и на постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П, они пришли к выводу о том, что Конституционный Суд РФ выступает за диалог с Европейским судом и стремится по возможности избежать конфликта6. В частности, Конституционный Суд указывает, что «в Российской Федерации разрешение подобного рода конфликтных ситуаций возложено, в силу Конституции Российской Федерации, на Конституционный Суд Российской Федерации, который лишь в редчайших случаях считает возможным использовать «право на возражение» ради внесения своего вклада (вслед за коллегами из Австрии, Великобритании, Германии и Италии) в формирование сбалансированной практики Европейского суда по правам человека, но не ради самоизоляции от его решений, которые отражают консенсус, выработанный государствами — участниками Конвенции, а исходя из необходимости конструктивного взаимодействия и взаимоуважительного диалога с ним. В таком контексте Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 года № 27-П, так же как и настоящее постановление, следует рассматривать как стремление избежать серьезных осложнений в отношениях России не только с Европейским судом по правам человека, но и с Советом Европы в ситуации, при которой решение Европейского суда по правам человека предполагает внесение в российское законодательство изменений, чреватых нарушением закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, причем гораздо более существенных, нежели те, против которых возражал Европейский суд по правам человека».
Экспертами было проведено сравнение новых полномочий Конституционного Суда РФ и ряда других европейских конституционных судов, а именно Федерального конституционного суда Германии и Конституционного суда Италии, в процессе которого были выявлены некоторые различия.
Как отмечалось в генеральном докладе судьи Конституционного суда Австрии Кристофа Грабенвартера, особенно большое значение судебной практике Европейско-
6 См., например: О'Бойл М. Роль диалога в отношениях между Европейским Судом по правам человека и национальным судом // Реализации прав человека: когда теория соответствует практике. Исследования в честь Лео Зваак. Intersentia. С. 91; Торрес Перес А. Коллизии права в Европейском Союзе: теория наднационального судебного решения. Оксфорд, 2010.
го суда по правам человека придают суды Центральной и Восточной Европы7. Вместе с тем, в зависимости от того, какое место в национальном праве занимают нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., государства-участники можно условно классифицировать следующим образом:
1) государства, в которых нормы Конвенции наделяются статусом конституционного закона. В числе таких стран следует назвать Австрию, Швейцарию и др.;
2) государства, в которых нормы Конвенции формально имеют приоритет над национальными нормами права. Это Латвия, Украина, Россия и др.;
3) государства, в которых нормы Конвенции имеют приоритет над национальными законами, но не рассматриваются как конституционные нормы. Подобная практика применяется судами Франции, Нидерландов, Бельгии, Люксембурга, Румынии и др.;
4) государства, в которых нормы Конвенции обладают статусом обычного закона. В частности, принцип «ограничения правовой силы постановлений ЕСПЧ» применяется Федеральным конституционным судом Германии. Более того, при рассмотрении вопроса об исполнении постановления Европейского суда от 26 февраля 2004 г. по делу «Гергюлю ^о^и1и) против Германии» он прямо отметил, что Европейская конвенция в национальном праве Германии имеет статус федерального закона «... и наряду с практикой Европейского суда по правам человека служит лишь ориентиром для толкования при определении содержания и сферы действия основных прав и принципов Основного Закона ФРГ и лишь при условии, что это не ведет к ограничению или умалению основных прав граждан, защищаемых Основным Законом ФРГ...»8. Данный подход также отмечается в судебной практике Конституционного суда Италии9. Так, не согласившись с выводами Суда (постановление Европейского суда от 31 мая 2011 г. по делу «Маджо (Maggio) и другие против Италии»), в своем постановлении от 19 ноября 2012 г. по делу № 264/2012 Суд Италии прямо указал, что «...соблюдение международных обязательств не может являться причиной снижения уровня защиты прав, уже заложенного во внутреннем правопорядке...». Приоритет норм
7 См.: Грабенвартер К. Генеральный доклад на XVI Конгрессе Конференции европейских конституционных судов 2014 «Сотрудничество между конституционными судами в Европе — рамочные условия и перспективы в настоящее время». Заключительный доклад и подведение итогов XVI Конгресса Конференции европейских конституционных судов 2014 // Журнал конституционного правосудия. 2014. N° 6.
8 См. постановление Федерального конституционного суда Федеративной Республики Германия от 14 октября 2004 г. по делу 2BvR 1481/04.
9 См. постановление Конституционного суда Итальянской Республики от 22 октября 2014 г. № 238/2014 в связи с решением Международного Суда ООН по делу о юрисдикцион-ных иммунитетах государств (Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece Intervening).
национального конституционного права над решениями Европейского суда также признается в решениях высших судебных органов Австрии (постановление Конституционного суда Австрийской Республики от 14 октября 1987 г. по делу № В267/86).
При анализе российского закона докладчики исходили из следующего. Если согласно внутреннему законодательству Конституционный Суд РФ не может устранить противоречие между Конституцией РФ и международным решением, в частности решением Европейского суда по правам человека, он может быть обязан просто объявить об этом. Однако такое заявление Суда не прекращает обязательство государства по исполнению международного решения. Какая бы модель отношений между национальной и международной системой не была выбрана, в соответствии со ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров в отношении ратифицированных международных соглашений и на основании ст. 27 Венской конвенции государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, в том числе Европейской конвенции по правам человека. Выполнение международных обязательств, вытекающих из действующего договора, для соответствующего государства является обязанностью государства в целом, т. е. всех государственных органов, включая Конституционный Суд. Таким образом, по мнению экспертов, обязанность всех государственных органов заключается в нахождении подходящего решения для согласования положений международного договора с Конституцией посредством толкования или даже ее изменения.
По мнению членов Комиссии, наделение Конституционного Суда РФ правом объявления международного решения «не имеющим законной силы» препятствует его выполнению в любой форме на территории РФ, что несовместимо с обязательствами Российской Федерации по международному праву.
В связи с этим считаем уместным привести высказывание заместителя председателя Конституционного Суда РФ С. П. Маврина: «...речь не идет о том, что Конституционный Суд оказывается в качестве ревизора всех решений, которые выносятся Европейским судом в отношении нашей страны. Речь идет только о тех решениях, которые ставятся под сомнение, с точки зрения Конституции, вот тогда через запрос может как раз разрешиться в пределах нашей правовой системы вопрос об исполнимости или неисполнимости с позиции Конституции того или иного решения Европейского суда по правам человека. Но даже в том случае, гипотетическом, если такое решение состоится и если Конституционный Суд придет к выводу о том, что на сегодняшний день не существует возможности реализовать его конституционным путем, это не значит, что на этом ставится точка и Конституционный Суд опускает флажок и ставит абсолютный барь-
ер для исполнимости этого решения. Дело в том, что, если есть возможность исправить каким-то образом правовую систему Российской Федерации и на то существует добрая воля у компетентных властей, это, естественно, может быть сделано»10.
Кроме того, докладчики посчитали, что декларация невозможности принудительного исполнения решения Европейского суда по правам человека нарушает ст. 46 Европейской конвенции по правам человека, которая является недвусмысленным юридическим обязательством и включает обязанность государства по соблюдению толкования и применению Конвенции, сделанные судом в делах, выдвинутых против него. Толкования Конвенции Судом, отраженные в его решениях/суждениях, являются обязательными для государств-участников в качестве решений/постановлений как таковых. Свобода выбора в исполнении судебных решений относится к форме исполнения, которая не является абсолютной: модальность исполнения может быть оставлена на усмотрение государства, хотя даже эта свобода, как отметили эксперты, не является неограниченной.
Позитивную роль в дискуссии сыграло выступление А. А. Клишаса, который, в частности, подчеркнул, что исполнение норм международного договора, противоречащих Конституции, является нарушением народного суверенитета и суверенитета государства, что, в конечном счете, может привести и к нарушению прав граждан, закрепленных в самой Конституции; нахождение баланса конституционных ценностей — прерогатива Конституционного Суда РФ; если заменить понятие «реализуемость» международного решения на понятие «совместимость с Конституцией Российской Федерации с принудительным исполнением» международного решения, то в случае признания несоответствия самого решения Конституции данное решение не должно исполняться в Российской Федерации, так как исполнение является составляющей частью самого решения.
Д. Ф. Вяткин отметил, что приоритет национальной конституции — это общеевропейский стандарт, и Россия в данном вопросе не является исключением. Возможность рассмотрения подобного рода запросов основана на положениях Конституции, и в полной мере соответствует европейским нормам и стандартам. Решения Конституционного Суда РФ — это компромисс при принятии нелинейных решений. Конституционный Суд всегда очень взвешенно делает выводы и подробно изучает все материалы дела, даже в отсутствие открытых слушаний.
По мнению Т. Я. Хабриевой, проблемы исполнения постановлений Европейского суда по правам челове-
10 Маврин С. П. Решения Европейского суда по правам человека в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 6. С. 1—6.
ка являются составной частью более широкого круга вопросов имплементации Европейской конвенции о правах человека, как это подчеркнула Брюссельская декларация от 27 марта 2015 г. Конференции высокого уровня «Имплементация Европейской конвенции о правах человека — наша совместная ответственность». В частности, Декларация сочла необходимым еще раз напомнить «о субсидиарном характере надзорного механизма, упорядоченного Конвенцией, и, в частности, о ведущей роли, которую играют национальные власти, а именно правительства, суды и парламенты, и об их пределах усмотрения в гарантировании и защите прав человека на национальном уровне...».
В результате обсуждения и с учетом комментариев, представленных Т. Я. Хабриевой, в проект заключения был внесен ряд поправок и было принято решение принять данное заключение в качестве предварительного.
Основные замечания и рекомендации Венецианской комиссии, высказанные в промежуточном заключении, состоят в следующем.
Полномочия и какие-либо ссылки на полномочия Конституционного Суда определять вопрос о «реализуемости» международного решения должны быть исключены из федерального конституционного закона о Конституционном Суде; «реализуемость» должна быть заменена на «совместимость с Конституцией Российской Федерации с принудительным исполнением» международного решения; это полномочие должно быть исключено в отношении конкретной меры исполнения судебных решений.
Российский закон о Конституционном Суде должен ясно дать понять, что отдельные меры исполнения, содержащиеся в решениях Европейского суда по правам человека, такие как выплаты справедливой компенсации, не могут быть предметом оценки их конституционности.
Новая ст. 1044 (п. 2) и ст. 106 (ч. 2) Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» должны быть исключены.
Статья 471 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» должна быть изменена: любое разбирательство в Конституционном Суде РФ, предусматривающее оценку совместимости с Конституцией РФ мер исполнения международного решения, должно происходить с участием лиц, которые выступали в качестве заявителя перед соответствующими международными судами или органами.
Кроме того, по мнению экспертов, следует обязать суд найти альтернативные меры для выполнения международных решений, если Конституционный Суд РФ постановил, что мера принуждения несовместима с Конституцией России. Одной из таких возможностей может быть внесение изменений в законодательную базу, даже в Конституцию.
Примечательно, что в каждом государстве — участнике Конвенции действует свой механизм реализации решений Европейского суда. Более того, Главный комитет по правам человека, а точнее, один из комитетов экспертов по улучшению процедур защиты прав человека Совета Европы, не раз обращал внимание на необходимость создания процедур по приведению в соответствие с Конвенцией решений национальных судов государств-членов, признанных решением Европейского суда несоответствующими Конвенции11. Также Комитет Министров Совета Европы неоднократно подчеркивал в своих рекомендациях необходимость установления в национальном законодательстве процедур, позволяющих пересматривать решения судебных органов государств — членов Совета Европы, признанных несоответствующими Европейской конвенции12.
Окончательное заключение в отношении российского закона будет принято на 107-й пленарной сессии в июне 2016 г. после визита делегации Комиссии в Россию.
В целом стоит отметить, что дискуссия отличалась достаточно спокойной тональностью, а выступления — корректностью. Принявший участие в обсуждении российского закона представитель Генерального директората по правам человека и верховенству права Совета Европы Филипп Буайа в своем выступлении отметил, что и в других странах, не только в России, существуют проблемы исполнения решений Европейского суда. Он также подтвердил, что модальность исполнения решений Европейского суда остается во власти государств и возможным решением в сложившейся ситуации должен быть диалог.
Одним из резонансных вопросов стало обсуждение и принятие окончательного заключения по проекту Конституционного закона Франции «О защите Нации»13.
В своем заключении Комиссия сформулировала следующие рекомендации: внести изменения в Конституцию Франции и закрепить гарантии против возможных злоупотреблений при введении и продлении чрезвычайного положения; закрепить в Конституции Франции вопросы лишения гражданства и связанных с этим прав с учетом принципа соразмерности и права на справедливое судебное разбирательство. Комментируя французский законопро-
11 См., например: Conseil de l'Europe, Comité DH-PR, La CEDH : instauration d'une procédure de revision au niveau national pour faciliter la conformité avec les dicisions de Strasbourg, RUDH, 1992. Р. 127.
12 См., например: Rec(2000)2F, 19 janvier 2000, Sur le réexamen ou la réouverture de certaines affaires au niveau interne suite à des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme.
13 Стоит отметить, что законодательство западноевропейских стран (в сравнении с законодательством стран Восточной Европы и постсоветского пространства) рассматривается Венецианской комиссией значительно реже.
ект, Т. Я. Хабриева особо подчеркнула несколько моментов. В частности, она отметила дискриминацию и непропорциональность применения санкций в отношении устанавливаемой законопроектом возможности лишения французского гражданства. Кроме того, по ее мнению, спорным представляется вывод Венецианской комиссии об обязательном участии парламента в решении вопроса о введении чрезвычайного положения. Существуют вопросы оперативного управления делами государства, которые относятся к компетенции президента и/или исполнительной власти. Они несут ответственность и за соблюдение норм законности при введении чрезвычайного положения. У парламента такой ответственности нет.
Достаточно серьезная дискуссия в ходе 106-й пленарной сессии развернулась при обсуждении проекта заключения по конституционным вопросам, касающимся Закона о Конституционном суде Польши от 25 июня 2015 г., существенно меняющего процедуру работы Суда. В частности, поправки затронули основания заседания Суда в полном составе, когда необходим кворум (13 из 15 судей). В соответствии с рассмотренным актом решения о неконституционности законов должны приниматься теперь большинством в 2/3 от общего числа судей, участвующих в заседании; исполнительная власть была наделена правом инициирования дисциплинарных разбирательств в отношении судей Конституционного суда. Кроме того, все дела должны теперь рассматриваться в том порядке, в котором они были зарегистрированы и т. д.
Члены Комиссии констатировали, что в настоящее время в Польше произошел конституционный кризис в связи с проблемами избрания судей Конституционного суда, продлением принятия решений от трех до шести месяцев, что, как следствие, ведет к неэффективности деятельности Конституционного суда. Как отметил член Комиссии К. Туо-ри (Финляндия), поправки в Закон о Конституционном суде Польши осложняют его деятельность, что в итоге может негативно отразиться на демократии, правах человека, на всех ценностях Совета Европы.
Представителями польских властей предлагалось принять рассматриваемое заключение в качестве предварительного, что было категорически отвергнуто членами Венецианской комиссии. В обоснование такого отказа ими было подчеркнуто, что Комиссия не является частью политического процесса, и не надо создавать прецедент того, что Комиссия может изменить свое мнение. В итоге было принято окончательное заключение, содержащее рекомендации экспертов.
На 106-й пленарной сессии было принято окончательное заключение по проекту конституционных поправок, касающихся судебной системы Албании (про-
межуточное заключение14 было принято на сессии в декабре 2015 г.15 Следуя рекомендациям, изложенным Венецианской комиссией в предварительном заключении, Специальный комитет пересмотрел проект поправок и 15 января 2016 г. представил вниманию Венецианской комиссии обновленный проект. Эксперты отметили, что учтены многие ранее вызывавшие критику положения. По их мнению, доработанный проект поправок содержит разумные предложения для будущей организации албанской судебной системы; текст является в целом согласованным и совместимым с европейскими стандартами. Венецианская комиссия считает, что проект поправок может быть окончательно оформлен и представлен в парламент для голосования. Вместе с тем Комиссия рекомендовала албанским властям уделить внимание следующим ключевым моментам. В частности, если они не согласны с нормой о квалифицированном большинстве, необходимом для избрания обыкновенных членов ВСС, ВСП, НКК и СКП, предпочтительной является пропорциональная система, гарантирующая представительство оппозиции в рамках этих коллективных органов. Однако может быть выбрана и любая другая модель, которая обеспечит оппозиции определенное влияние в процессе выборов. Докладчики также подчеркнули, что проект поправок должен определить способ назначения Главного специального прокурора и механизмов его подотчетности. Они также рекомендовали существенно сократить срок полномочий контрольных органов (НКК и СКП). Судьи и прокуроры, в отношении которых проводится проверка, должны иметь право обращения в Конституционный суд с жалобами о нарушении своих основных прав, с некоторыми разумными исключениями, продиктованными потребностями процесса проверки. Необходимо уточнить полномочия международных наблюдателей; они должны иметь процессуальные права, а не полномочия по принятию решений. Механизм передачи дела из одного состава/палаты в другой также было рекомендовано пересмотреть.
В соответствии с утвержденной повесткой далее было рассмотрено и принято совместное заключение Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧпо проекту поправок в Избирательный кодекс Грузии. Было принято заключение по отдельным положения Уголовного кодекса Турции.
Определенный интерес представляет принятое на сессии заключение по Закону о защите частной жизни и Закону о защите информаторов Македонии. В 2015 г. большое количество аудиозаписей, полу-
14 CDL-AD(2015)045.
15 См.: КурбановР. А., Шведкова О. В., Белялова А. М. и др. Аналитический обзор докладов и заключений, принятых на
105-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) // Журнал зарубежного
законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 2.
ченных через прослушивание телефонных разговоров, через средства массовой информации стали доступны для общественности. Как оказалось, данные записи и связанные с ними стенограммы содержали переговоры с участием, среди прочих, премьер-министра, министров правительства, высших государственных должностных лиц, мэров, членов парламента, спикера, лидеров оппозиции, судей, прокуроров, государственных служащих, журналистов, редакторов и владельцев СМИ. Согласно информации, имеющейся у Венецианской комиссии, телефонные разговоры были записаны без уведомления об этом самих участников. Хотя обстоятельства данного «массового» прослушивания телефонных разговоров пока не установлены, в настоящее время рассматриваются различные источники, указывающие на то, что разговоры были перехвачены государственными должностными лицами Национальной службы безопасности Республики.
В целях урегулирования использования, в том числе публикации, подобной информации в Македонии был принят ряд законов, направленных на защиту частной жизни, личных и семейных прав, а также на защиту общественных интересов. В сентябре 2015 г. был принят первый закон — Закон о специальном прокуроре, которым была учреждена должность специального прокурора с полномочиями расследования как фактов, выявленных такими записями, так и обстоятельств их создания и распространения. 10 ноября 2015 г. были приняты еще два акта: Закон о защите частной жизни и Закон о защите осведомителей.
Рассмотрев положения Закона о защите частной жизни, докладчики пришли к выводу о том, что он преследует законную цель, но не достигает надлежащего баланса между интересами секретности и интересами общества быть информированным. В свою очередь, Закон об осведомителях, являясь гораздо более сложным и ясным, тем не менее, представляет собой позитивное развитие национальной правовой базы. В итоге при пересмотре данных законов Венецианская комиссия предлагает македонским властям принять во внимание следующие основные рекомендации:
в Законе о защите частной жизни должна быть четко определена материальная сфера применения Закона;
Закон о защите частной жизни должен допускать публикацию материалов, затрагивающих вопросы, представляющие общественный интерес, с некоторыми узко определенными исключениями, связанными с публичным раскрытием информации об интимных сторонах личной и семейной жизни;
в Законе о защите частной жизни рекомендовано более отчетливо определить обязательство по передаче материалов специальному прокурору; обязательство не должно исключать публикацию таких материалов, которые касаются вопросов, представ-
ляющих общественный интерес; эффективность специального прокурора должна быть обеспечена соответствующим полномочием, обеспеченным финансированием и штатом;
в Законе о защите частной жизни должно быть отдельно указано на необходимость обеспечения возможности публичного раскрытия информации, когда внутренние или внешние механизмы раскрытия информации отсутствуют или когда существуют явно выраженные риски сокрытия правонарушений или избежания преступником ответственности;
Закон об осведомителях должен четко устанавливать, предоставляет ли «общественный интерес» защиту осведомителю от возможных дисциплинарных санкций (или аналогичных мер, связанных с трудовой занятостью осведомителя) или также от каких-либо уголовных наказаний или гражданско-правовой ответственности.
Особое внимание в рамках 106-й пленарной сессии было уделено ряду документов, разработанных Венецианской комиссией: совместному регламенту Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ по предупреждению и пресечению злоупотреблений административным ресурсом в ходе избирательных процессов; компиляциям заключений и докладов Венецианской комиссии, касающихся политических партий и местного самоуправления; контрольному списку по верховенству права.
Совместный регламент Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧпо предупреждению и пресечению злоупотреблений административным ресурсом в ходе избирательныхпроцессов направлен на оказание помощи национальным законодателям и другим государственным органам16 в принятии законов17 и инициировании конкретных мер по предупреждению и пресечению злоупотреблений административным ресурсом в ходе избирательных процессов и является продолжением Доклада Венецианской комиссии
16 Пункт 1 Доклада о злоупотреблении административным ресурсом во время избирательных процессов. Как определено в Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам от 18 июня 2009 г. (ч. 2 ст. 1), «органы государственной власти» означает: 1) правительство и администрация на национальном, региональном и местном уровне; 2) органы законодательной и судебной власти постольку, поскольку они выполняют административные функции в соответствии с национальным законодательством; 3) физические или юридические лица постольку, поскольку они осуществляют административную власть. Это определение «государственных органов» применяется ко всему тексту Регламента.
17 Этот регламент относится к законам и правовой базе, под которой должны пониматься любые национальные тексты— от конституций до кодексов и подзаконных нормативно-правовых актов. Правовые основы охватывают законы о выборах, а также законы, вводящие юридическую ответственность (включая административные и уголовные санкции).
о злоупотреблении административным ресурсом во время избирательных процессов18 и выводов, сформулированных на 11-й Европейской конференции «избирательных органов», прошедшей 26—27 июня 2014 г. в Хельсинки. Именно в итоговом документе Конференции19 был приглашен «Совет по демократическим выборам... рассмотреть вопрос о разработке регламента, направленного на предотвращение злоупотреблений административным ресурсом в ходе избирательных процессов». В Регламенте также отражены выводы и рекомендации миссий ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами в отношении злоупотребления административным ресурсом.
Как отмечено в Регламенте, в настоящее время одной из наиболее важных и периодических проблем, наблюдаемых в Европе и за ее пределами, является злоупотребление административным ресурсом в ходе избирательных процессов. Эта практика является признанным и широко распространенным явлением во многих европейских странах, включая страны с давней традицией демократических выборов. Несколько поколений как президентов, так и государственных служащих считают эту практику частью избирательного процесса. Более того, они даже не рассматривают подобную практику как незаконные действия претендентов в выборах. Это явление представляется частью политической культуры и связано не только с практикой, потенциально расцениваемой как незаконная, но и с отсутствием этических норм, связанных с избирательными процессами.
Примечательно, что подобные проблемы регулярно становятся предметом внимания различных международных организаций. В рамках ОБСЕ было отмечено, что «сбои в обеспечении единых "правил игры" среди конкурентов на выборах и злоупотребление государственными ресурсами в пользу должностных лиц вызвали беспокойство в ряде государств, особенно когда такие злоупотребления сводились к запугиванию избирателей»20. Аналогично международная организация ГРЕКО (Group of States Against Corruption, GRECO) отмечала в различных случаях в ходе страновых оценок относительно прозрачности политического финансирования (и в меньшей степени, о предотвращении коррупции парламентариев) различные ситуации, в которых административные ресурсы используются не по назначению.
При этом под административными ресурсами понимаются человеческие, финансовые, материаль-
18 Принят Советом по демократическим выборам на своем 46-м заседании (Венеция, 5 декабря 2013 г.) и Венецианской комиссией на 97-й пленарной сессии (Венеция, 6—7 декабря 2013 г.; CDL-AD(2013)033).
19 CDL-EL(2014)001syn.
20 ОБСЕ/БДИПЧ. Обзор избирательного законодательства и практики в государствах — участниках ОБСЕ. С. 4.
ные ресурсы, ресурсы в натуральном виде21 и другие нематериальные ресурсы, которыми пользуются как должностные лица, так и государственные служащие на выборах, вытекающие из их контроля над персоналом государственного сектора, над финансами и их распределением, доступа к государственным возможностям22, а также ресурсы в виде престижного или общественного присутствия, которые вытекают из их положения в качестве официальных лиц или государственных служащих, которые могут превратиться в политические индоссаменты или другие формы поддержки23. Злоупотребление административными ресурсами также может включать связанные с ним преступления (любые формы давления или угрозы, оказываемые органами государственной власти на государственных служащих). Все нормы, касающиеся избирательной кампании, могут иметь отношение к оценке использования административных ресурсов должностными лицами.
Регламент состоит из трех частей. В первой перечисляются применимые основные принципы, в числе которых названы принципы верховенства права, принцип политических свобод, беспристрастности, нейтралитета, прозрачности и равенства возможностей.
Во второй части определены варианты предупреждения и пресечения злоупотреблений административным ресурсом в ходе избирательных процессов. По мнению Комиссии, предотвращению неправомерного использования административных ресурсов, в первую очередь, должно способствовать наличие эффективной правовой основы — запрещающего механизма. Кроме того, в государствах должен действовать независимый от государственной власти институт, ответственный за проверку использования административного ресурса в ходе избирательных процессов политическими партиями и кандидатами. Такие институты должны действовать беспристрастно и эффективно. Ключевым фактором для эффективного предупреждения и применения санкций в отношении нецелевого использования административных ресурсов является подлинная политическая воля высших государственных, региональных и местных органов власти. Развитие плюралистической политической культуры, характеризуемой прозрачностью перед электоратом, взаимопонимание и чувство ответственности
21 Как некоторые выгоды от социальных программ, в том числе товаров и материальных ресурсов.
22 А также к государственным СМИ, которые не будут рассматриваться в рамках настоящего текста.
23 Это определение преследует цель гармонизации различных выражений, которые можно найти в национальном законодательстве, такие как «общественные ресурсы» или «государственные ресурсы». Оба выражения являются синонимами «административного ресурса».
действующего президента и оппозиционных политических сил, а также уважение к признанным ценностям демократического общества имеют существенное значение. При этом гражданское общество, включая внутренних наблюдателей, играет решающую роль в информировании о потенциальных злоупотреблениях административными ресурсами и выработке рекомендаций по укреплению законодательства и практики.
Также, по мнению разработчиков, предотвращению неправомерного использования административных ресурсов должно способствовать повышение осведомленности граждан и гражданских служащих, кандидатов и лидеров политических партий о своих правах и обязанностях в ходе избирательных процессов. Следует установить четкие критерии, чтобы отличить деятельность в рамках предвыборной кампании от информационной деятельности. Такие сведения должны быть последовательно распределены.
В третьей части Регламента предложены конкретные средства правовой защиты и санкции, применение которых является эффективным только в случае, если расследование, аудит, преследование и система правосудия независимы от политической власти.
Одобренные на сессии Компиляция заключений и докладов Венецианской комиссии, касающихся политических партий, и Компиляция заключений и докладов Комиссии, касающихся местного самоуправления, представляют собой выдержки из заключений, принятых Венецианской комиссией по заявленным вопросам. Оба документа одобрены в целях представления обзора выводов и рекомендаций Венецианской комиссии в данных областях. Сборники структурированы на тематической основе, с тем «чтобы облегчить доступ к общим положениям, принятым Венецианской комиссией» по различным вопросам в заявленных областях.
Контрольный список по верховенству права, представляющий собой перечень критериев, характеризующих правовое государство, был единогласно одобрен и поддержан членами Комиссии, которые отметили важность и актуальность данного документа. Вводная (первая) часть документа в первую очередь объясняет цель и масштабы контрольного списка, а затем развивает взаимосвязи между верховенством права, с одной стороны, и демократией и правами человека — с другой («верховенство права в благоприятных условиях»). Вторая часть («Эталон для сравнения») является основой контрольного списка и определяет различные аспекты законности: верховенство права; правовая определенность; запрещение произвола, неправомерное использование (или злоупотребление) властью и борьба с коррупцией, слежка и сбор данных; равенство перед законом и недискриминация; доступ к правосудию. В третьей части («Отдельные стандарты») перечис-
лены наиболее важные инструменты «жесткого» и «мягкого» права, направленные на решение проблем верховенства права.
Отметим, что в последнее время активное сотрудничество с Комиссией установила Республика Армения, которой экспертами была оказана значительная помощь в проведении конституционной реформы. В ходе 106-й сессии членам Комиссии была предоставлена информация о том, что в ее адрес был получен запрос на предоставление совместного заключения по Избирательному кодексу Армении. Были назначены докладчики, которые планируют посетить
страну после проведения сессии, с тем чтобы направить предварительное заключение армянским властям до начала 107-й пленарной сессии.
Далее в соответствии с утвержденной повесткой члены Комиссии были проинформированы о конституционных изменениях в Боснии и Герцеговине и в Хорватии; о заседании Бюро Всемирной конференции по конституционному правосудию, которое состоялось в Венеции 12 марта 2016 г.; о результатах и выводах заседания Совета по демократическим выборам, состоявшегося 10 марта 2016 г.; а также о сотрудничестве с другими странами.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИИ СПИСОК
Conseil de l'Europe, Comité DH-PR, La CEDH : instauration d'une procédure de revision au niveau national pour faciliter la conformité avec les dicisions de Strasbourg, RUDH, 1992.
Грабенвартер К. Генеральный доклад на XVI Конгрессе Конференции европейских конституционных судов 2014 «Сотрудничество между конституционными судами в Европе — рамочные условия и перспективы в настоящее время». Заключительный доклад и подведение итогов XVI Конгресса Конференции европейских конституционных судов 2014 // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 6.
Курбанов Р. А., Шведкова О. В., Белялова А. М. и др. Аналитический обзор докладов и заключений, принятых на 105-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. № 2.
Маврин С. П. Решения Европейского Суда по правам человека в российской правовой системе // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 6.
О'Бойл М. Роль диалога в отношениях между Европейским Судом по правам человека и национальным судом // Реализации прав человека: когда теория соответствует практике. Исследования в честь Лео Зваак. Intersentia.
Торрес Перес А. Коллизии права в Европейском Союзе: теория наднационального судебного решения. Оксфорд, 2010.
♦
