CC BY
220
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТОЛКОВАНИЯ ПРАВА: К 150-ЛЕТИЮ СО ДНЯ РОЖДЕНИЯ ПРОФЕССОРА Е. В. ВАСЬКОВСКОГО
Венецианская комиссия как субъект толкования национального права
ХАБРИЕВА Талия Ярулловна, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), вице-президент Российской академии наук, академик Российской академии наук, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: office@izak.ru
В статье раскрывается специфика международно-правового статуса Венецианской комиссии Совета Европы, что позволяет понять ее назначение и дать юридическую оценку различным сторонам деятельности этого органа. На основе анализа принимаемых Комиссией документов, их видов и содержания рассматриваются особенности толкования Комиссией норм национального права. Толкование национального права Комиссией, относимое автором к разновидности международного толкования, осуществляется через призму полифункциональных правовых стандартов Совета Европы. Оно служит совершенствованию национального законодательства, консолидации подходов государств — участников Комиссии и международных организаций к пониманию содержания европейских правовых стандартов и генерации новых правовых понятий и категорий. Выделяются типичные и нетипичные акты толкования права Комиссии, устанавливается их соотношение с известными теории права видами актов толкования. Вывод исследования заключается в том, что Венецианская комиссия является новым субъектом толкования национального права, а ее правотолковательная деятельность — феномен в праве, природа которого требует самостоятельного исследования.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, частичные и расширенные соглашения Совета Европы, уставные и неуставные документы Комиссии, толкование права, международное толкование национального права, типичные и нетипичные акты толкования, виды актов толкования.
Venice Commission as Subject of National Law Interpretation
T. Y. KHABRIEVA, director of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, member of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission of the Council of Europe), vice-president of Russian Academy of Sciences, academician of Russian Academy of Sciences, associate member of the International Academy of Comparative Law, doctor of legal sciences, professor, honored lawyer of the Russian Federation, honored lawyer of the Republic of Tatarstan
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: office@izak.ru
The article reveals specific characteristics of the international legal status of the Venice Commission of the Council of Europe, which allows to understand its purpose and provide legal assessment of various aspects of its activities. On the basis of the analysis of documents adopted by the Commission, their types and content, the author considers peculiarities of interpretation by the Commission of national legal rules. Interpretation of the national law by the Commission, which the author categorizes as a kind of international interpretation, is carried out through the lens of multifunctional legal standards of the
Council of Europe. It serves the purpose of improving national legislation, consolidation of approaches on the part of the member states to the Commission and international organizations towards understanding of the contents of the European standards and generation of new legal concepts and categories. The author identifies typical and non-typical acts of interpretation of law by the Commission, establishes their relation with the types of acts of interpretation known in the theory of law. The author concludes the research by stating that the Venice Commission is a new subject of national law interpretation, and its law-interpreting activity is a phenomenon in law, the nature of which requires a separate study.
Keywords: the Venice Commission, partial and enlarged agreements of the Council of Europe, incorporation and non-corporate documents of the Commission, law interpretation, international interpretation of national law, typical and non-typical acts of interpretation, consolidation of approaches towards the content of European legal standards, generation of legal concepts and categories.
DOI: 10.12737/20899
1. Создание Венецианской комиссии. Венецианская комиссия образована в 1990 г. в рамках Совета Европы на основе так называемого Частичного соглашения (изначально состояла из 18 государств — членов Совета), суть которого заключалась в том, чтобы дать возможность не всем, а лишь отдельным его государствам-членам сотрудничать по вопросам, представляющим для них интерес. Это произошло на рубеже эпох в новейшей европейской истории и стало ответом Совета Европы на вызовы времени. Историческая обстановка в Европе была уникальной. С одной стороны, наблюдалось стремление конституционных судов европейских стран к развитию взаимного сотрудничества, с другой стороны, преодоление разделительных линий как никогда ранее усилило спрос не только на изучение, но и на внедрение европейского конституционного наследия в странах Центральной и Восточной Европы, включая новые независимые государства, сформировавшиеся на пространстве бывшего СССР. Уровень доверия между европейскими странами в тот период был настолько высок, что они согласились на получение иностранной экспертной помощи и содействие, как подчеркивает нынешний председатель Венецианской комиссии Дж. Букиккио, «по вопросам, которые являются ядром национального суверенитета»1.
1 Обращение к читателям председателя
Венецианской комиссии Дж. Букиккио //
В 2002 г. Комиссия преобразована в Расширенное соглашение, в отличие от предшествующего открытое для участия не только государств — членов Совета Европы, но и других государств, в том числе из иных регионов мира. Динамика институционального развития (от Частичного к Расширенному соглашению) за сравнительно короткий промежуток времени убедительно свидетельствует об укреплении авторитета Комиссии и возрастающей потребности стран в подобной экспертной поддержке.
2. Правовой статус Венецианской комиссии как органа Совета Европы. Специфика международно-правового статуса этого органа Совета Европы позволяет понять его назначение и дать юридическую оценку различным сторонам его деятельности. Международно-правовой основой функционирования Венецианской комиссии является резолюция Комитета министров Совета Европы, которая имеет юридически обязательный характер. Соответственно, Устав Венецианской комиссии обязателен не только для государств — участников Расширенного соглашения, являющихся членами Совета Европы, но и для государств — не членов Совета, включенных в это соглашение.
Статус Венецианской комиссии можно определить как автономный, она занимает особое место в структу-
Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой, В. И. Лафитского. М., 2014. С 9.
ре Совета Европы и не может рассматриваться в качестве вспомогательного органа Комитета министров Совета Европы2, хотя такая трактовка довольно часто встречается в юридической литературе. Вместе с тем ее независимость от Совета Европы не абсолютна, так как она получает поддержку со стороны Генерального секретаря Совета Европы, ее бюджет утверждается Комитетом министров, которому она подотчетна и который по своей инициативе либо по просьбе Венецианской комиссии может вносить поправки в ее Устав.
В составе Комиссии, являющейся консультативным органом Совета Европы в сфере правовых гарантий обеспечения демократии, работают независимые эксперты, получившие международную известность благодаря своему опыту работы в демократических институтах или в силу их вклада в укрепление права и политических наук, что также подчеркивает особый характер ее правового статуса.
С учетом вопросов, входящих в ведение Венецианской комиссии, она не может быть признана разновидностью мониторинговых или контрольных органов Совета Европы. Устав Комиссии определяет ее взаимоотношения с государствами — участниками Расширенного соглашения, заинтересованными международными организациями и органами как сотрудничество.
Согласно Уставу Комиссия осуществляет исследовательскую и экспертную деятельность (подготовка заключений по законам и законопроектам государств — членов Комиссии, в которых проводится анализ различных отраслей национального
2 Венецианская комиссия учреждена на основе резолюции Комитета министров по важным вопросам (возможность принятия предусмотрена п. «а» ст. 20 Устава Совета Европы), а не в целях оказания содействия какому-либо из основных органов (вспомогательные органы создаются на основе ст. 17 Устава Совета).
законодательства, не только конституционного, но и уголовного, административного, законодательства о судоустройстве и др.), что составляет главное направление работы и обеспечивает партнерство с государствами-членами и международными организациями. Кроме того, к ведению Комиссии отнесено проектирование права (изучение и разработка законодательных актов и международных соглашений). Правда, этот вид работы на практике крайне слабо развит.
Уставная деятельность Комиссии объективируется в ее документах. В Уставе отсутствует единое наименование актов, принимаемых Комиссией. Используются термины, характеризующие результаты ее работы по каждому направлению.
Можно выделить две группы документов Венецианской комиссии:
1) документы, принятие которых прямо предусмотрено Уставом (исследования, доклады, руководства, проекты законов и международных соглашений, заключения);
2) документы, которые вошли в практику деятельности Комиссии, но о них умалчивает ее Устав (кодексы, регламенты, заявления, декларации).
Относительно международно-правовой основы принятия неуставных видов документов может сложиться впечатление, что это превышение полномочий со стороны Комиссии. С ним нельзя согласиться, потому что, по-видимому, в этом случае действует общепризнанное в международном праве правило, при котором отсутствие возражений со стороны государств-членов означает согласие с практикой международной организации, что позволяет признать принятие указанных документов правомерным3.
3 В качестве юридического основания такой практики можно сослаться на доктрину «подразумеваемой компетенции», которую в свое время использовал Международный суд ООН в отношении некоторых действий ООН. Таким образом, поскольку подобные
Отдельный вопрос — это юридическая природа принимаемых Комиссией актов, которая также четко не определена в Уставе. Однако, если учитывать специфику правового статуса Комиссии как консультативного органа, есть все основания утверждать, что значение этих документов не выходит за пределы актов органов международных организаций, имеющих рекомендательный характер.
3. Возможность толкования национального права Венецианской комиссией как органом Совета Европы. В общепринятом понимании толкование норм права — сложный интеллектуальный процесс, в результате которого происходит уяснение смысла правовых норм субъектом толкования и доведение этого смысла до других заинтересованных лиц4. Долгое время толкование национального права было прерогативой соответствующих органов государств. Процессы интернационализации и глобализации в XX и XXI вв. привели к расширению круга субъектов толкования национального права. Появились новые международные организации, оказывающие заметное влияние на национальные правовые системы, в том числе на российскую. К их числу можно отнести и Венецианскую комиссию.
Уставными целями Венецианской комиссии являются: детальное изучение правовых систем государств — участников Соглашения, направленное прежде всего на сближение этих систем; претворение в жизнь принципов правового государства и демократии; исследование проблем, связанных с функционированием, укреплением и развитием демократических
документы не меняют существенным образом уставной компетенции Комиссии, можно заключить, что их принятие подразумевается положениями Устава Комиссии.
4 Подробнее об этом см.: Хабриева Т. Я.
Толкование Конституции: теория и практика. М., 1998. С. 24; Насырова (Хабриева) Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1986.
институтов. К числу приоритетных относятся вопросы, касающиеся действующего конституционного и административного законодательства государств-участников; механизмов, обеспечивающих эффективное функционирование демократических институтов и их укрепление, а также реализацию принципа верховенства права; основных прав и свобод человека, в первую очередь права граждан участвовать в работе общественных институтов; вклада органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии. Разумеется, деятельность Комиссии по всем перечисленным направлениям будет требовать толкования норм национального права.
В документах Венецианской комиссии отражается и ее правотол-ковательная деятельность. Естественно, что они отличаются друг от друга по их роли в толковании законодательных актов государств-участников. Наиболее важными в этом отношении являются заключения, которые больше, чем остальные документы, известны и привлекают пристальное внимание юридической общественности.
Заключения Венецианской комиссии разрабатываются в рамках ее полномочий по обеспечению основных ценностей Совета Европы (правовое государство (или верховенство права), права человека и демократия) по запросу субъектов, перечисленных в ее Уставе5.
В отличие от международных судебных органов (например, Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ)) Комиссия не рассматривает жалобы на конкретные нарушения норм международного права, она формулирует собственную оценку соответствия за-
5 К ним относятся органы Совета Европы — Комитет министров, Парламентская Ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы, Генеральный Секретарь Совета Европы; государства, международные организации или органы, участвующие в работе Комиссии.
конодательных актов государства европейским правовым стандартам.
Венецианская комиссия — не единственный орган Совета Европы, который занимается толкованием национального права. Это делает ЕСПЧ, Европейский комитет по социальным правам (ЕКСП), ГРЕКО и др. Однако правотолковательная деятельность Комиссии имеет ряд особенностей, главная из которых, на наш взгляд, состоит в том, что по своей природе это толкование имеет международный характер. Процессы глобализации и интеграции международных отношений, обусловленное ими сближение правовых систем государств влекут расширение содержания традиционных правовых категорий. Если в прежние эпохи понятие международного толкования сводилось прежде всего к разъяснению международных договоров, то в современных условиях наблюдается наполнение его новыми, ранее неизвестными смыслами. Во-первых, помимо государств субъектами толкования национального права становятся международные организации. Во-вторых, международные суды наряду с толкованием договоров и иных источников международного права все чаще вынуждены прибегать к интерпретации норм национального права. В-третьих, возрастает значение экспертных и оценочно-мониторинговых органов (конвенционных или структурно включенных в международные организации) в рассматриваемой деятельности.
Международное толкование национального права производится международными организациями в соответствии с закрепленной за ними компетенцией на основе и в пределах международного права. В силу того что документы Комиссии имеют рекомендательный характер, не представляется возможным расценивать толкование Комиссии как международно-правовое, более точным будет определить его как разновидность международного толкования национального права.
Следующая субстантивная особенность заключается в том, что толкование осуществляется через призму полифункциональных правовых стандартов Совета Европы, содержание которых устанавливается путем подробного и взвешенного анализа международных договоров (в первую очередь Устава Совета Европы, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., международных договоров ООН), прецедентов (правовых позиций) ЕСПЧ, актов мягкого права (резолюций и рекомендаций органов Совета Европы, актов ОБСЕ, ООН и др.), документов самой Венецианской комиссии (докладов, исследований, руководств, кодексов и др.). Представленный перечень актов, положения которых могут включаться в содержание стандартов, не является исчерпывающим. Комиссия может по своему усмотрению проанализировать и другие международно-правовые акты, а также использовать их для толкования содержания европейских правовых стандартов.
Так, в Совместном заключении о проекте закона «О прокурорской службе Республики Молдова», принятом Венецианской комиссией на ее 102-й пленарной сессии в марте 2015 г. (подготовлено совместно с ОБСЕ и Секретариатом Совета Ев-ропы)6, в качестве одного из документов, формирующих европейские стандарты обеспечения прав человека и верховенства права в сфере прокурорской службы, указано Европейское руководство об этике и поведении публичных прокуроров (Будапештские руководящие принципы, принятые на 6-й конференции Генеральных прокуроров Европы 31 мая 2005 г.). Этот документ, содержащий не правовые, а этические профессиональные нормы поведения
6 Cm.: CDL-AD (2015) 005-e. Joint Opinion on the Draft Law on the Law on the Prosecution Service of the Republic of Moldova, adopted by the Venice Commission at its 102nd Plenary Session (Venice, 20—21 March 2015).
прокуроров, был воспринят как источник формирования европейских правовых стандартов.
4. Акты толкования национального права Венецианской комиссией. В учредительных документах Комиссии (Уставе и Регламенте) ничего не говорится о возможности интерпретационной деятельности. Правда, с 2010 г. действует Руководство по методам работы Венецианской комиссии (84-я пленарная сессия, 15—16 октября 2010 г.)7, подробно регулирующее процедуры подготовки заключений и докладов.
В данном документе содержится описание структуры «Информационного листа», обязательного для заполнения докладчиками, которым поручено готовить доклад или заключение. В вводной части этого листа закреплено требование наряду со сферой действия документа, соответствующего национального закона и исследованных фактов при необходимости указать «формулировку толкования». Видимо, это недвусмысленное подтверждение признания наличия функции толкования национального права при подготовке наиболее важных актов Комиссии.
На основе анализа текстов документов, принимаемых Комиссией, можно выделить два вида актов толкования: первый — это акт толкования в собственном смысле слова; второй вид можно отнести к нетипичным актам толкования права.
Примером первого вида актов является Интерпретирующая декларация о стабильности избирательного законодательства (65-я пленарная сессия, 16—17 декабря 2005 г.)8. По-
7 См.: CDL-AD (2010) 034-e. Guidelines Relating to the Working Methods of the Venice Commission, adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15—16 October 2010).
8 См.: CDL-AD (2005) 043-e. Interpretative
Declaration on the Stability of the Electoral Law, adopted by the Council for Democratic Elections at its 15th Meeting (Venice,
15 December 2005) and the Venice Commission
средством этой Декларации Комиссия истолковала положение принятого ею ранее Кодекса добросовестной практики по избирательным вопросам 2002 г., касающегося понятия «основных элементов избирательного закона». Важно отметить, что разъясненные положения Декларации предназначены для их учета в национальном избирательном законодательстве государств.
Определение иных актов толкования Венецианской комиссии как нетипичных обусловлено отсутствием их упоминания в ее учредительных документах. По нашему мнению, такие акты принимаются на основе подразумеваемых полномочий Комиссии, которая, очевидно, не может оценить положения анализируемого национального закона иначе как с точки зрения его соответствия европейским правовым стандартам, не используя при этом арсенал право-толковательной техники.
Нетипичные акты (главным образом заключения) являются разновидностью актов официального толкования, поскольку они исходят от международного органа, призванного оценивать национальные законы, что закреплено на международно-правовом уровне в его Уставе. Их допустимо рассматривать в качестве актов компетентного толкования, осуществляемого в рамках предоставленных Комиссии предметных полномочий, перечень которых также определен в Уставе9, актов профессионального толкования, потому что в составе Комиссии работают юристы-профессионалы (судьи, прокуроры, высокопоставленные работники юридических ведомств), и ак-
at its 65th Plenary Session (Venice, 16—17 December 2005). Краткий обзор текста декларации на русском языке см.: Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право / под ред. Т. Я. Хабриевой, В. И. Ла-фитского. С. 55—56.
9 По вопросам, отнесенным к ее полномочиям, Комиссия готовит заключения и другие документы.
тов доктринального толкования, поскольку в их разработке и принятии участвуют известные ученые-юристы10. К тому же указанные заключения не являются юридически обязательными, а имеют форму коллективного экспертного мнения.
Наконец, данные документы относятся к актам нормативного толкования. Этим толкование Комиссией национального права отличается от толкования ЕСПЧ, рассматривающего жалобы граждан на нарушение их прав, чему соответствует казуальное толкование норм национального права, в то время как Комиссия анализирует проекты или действующие законы государств с точки зрения их соответствия европейским стандартам в основном вне контекста конкретных ситуаций.
5. Особенности толкования права Венецианской комиссией. Изучение уставных документов и практики Комиссии позволяет констатировать отсутствие явно выраженных ограничений в отношении толкования национального права.
Этим Комиссия вновь отличается от ЕСПЧ, который исходя из принципа субсидиарности европейской системы защиты прав человека неоднократно подтверждал, что его возможности оценки национального законодательства ограничены, уточняя, что толковать и применять национальное законодательство должны «прежде всего национальные власти, в частности суды» (решения по делам «Бартольд против Федеративной Республики Германия» (1985 г.), «Чаппел против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии» (1985 г.) и др.).
В случае неясности положений национального закона, примененного в конкретном деле, ЕСПЧ, как правило, воздерживается от собственного толкования: «Суд подтверждает, что в его задачу не входит подменять со-
10 Немалая часть членов (в настоящее время 1/3 состава Венецианской комиссии) — доктора права.
бой местные суды... Роль Суда ограничивается проверкой того, является ли такое толкование совместимым с Конвенцией» (дело «Лисица против Хорватии»).
Особенностью правотолкователь-ной деятельности Комиссии является отсутствие формализованного порядка толкования, так как предусмотрен лишь общий порядок рассмотрения запросов. Например, при анализе Закона Республики Крым о проведении референдума о присоединении к России на предмет соответствии Конституции Украины Комиссия ограничилась формально-юридическим подходом, а возможности исторического способа толкования, условия принятия данного Закона, международно-правовой срез проблемы не были учтены. Остался неясным вопрос о тексте Конституции Украины, поскольку конституционная ситуация в Украине на тот момент характеризовалась высокой степенью неопределенности, когда Основной закон подвергался серьезным изменениям, в том числе с нарушением установленных процедур.
Следующая особенность толкования Венецианской комиссией состоит в том, что допускается широкое усмотрение при выборе применимых европейских правовых стандартов, наилучших национальных практик; предметом толкования является содержание не только правовых норм, но и права в целом в социально-политическом и концептуальном смысле.
Комиссия в своей деятельности нередко прибегает к практике, аналогичной доктрине автономного толкования терминов ЕСПЧ, означающей, что в конкретных обстоятельствах суд не считает себя связанным правовыми понятиями законодательства государства-участника, и полагает, что в контексте Конвенции эти понятия могут иметь иные содержание, объем и место11.
11 См.: Туманов В. Автономное толкование понятий в практике Европейского суда по правам человека // Конституционное
Важное значение при подготовке заключений имеют научные труды, и это позволяет утверждать, что толкование Комиссии примыкает по своему характеру к научно-теоретическому уровню толкования права12. Подтверждением данного вывода служит и положение указанного выше Руководства о методах работы Комиссии, в котором говорится, что докладчикам необходимо иметь в виду «доктрину Комиссии», вырабатываемую ее Научным Советом.
6. Значение правотолкователь-ной деятельности Венецианской комиссии. Правотолковательная деятельность Комиссии оказывает как прямое, так и косвенное влияние на развитие правовых систем государств-участников. Заключения Комиссии принимаются во внимание и международными организациями, и международными судами.
В основном государства учитывают в своем законодательстве рекомендации Комиссии. Так, Кыргызская Республика, присоединившаяся к Расширенному соглашению в 2004 г., неоднократно обращалась к Комиссии, иногда одновременно по нескольким законопроектам (по избирательному законодательству), и большинство рекомендаций были использованы при доработке таких законопроектов.
Примечателен пример подготовки новой редакции Конституции Армении в 2015 г. В соответствии с обращением Председателя Конституционного суда Армении Венецианская комиссия создала группу докладчиков из членов Комиссии13,
право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 78—84.
12 Об уровнях толкования см.: Насырова (Хабриева) Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. С. 26.
13 В ее состав вошли: Сержио Бертоле — заместитель члена Венецианской комиссии
(Италия), Сейварс Эндзис — член Венецианской комиссии (Латвия), Кристоф Трабен-ватер — член Венецианской комиссии (Ав-
стрия), Талия Хабриева — член Венеци-
которая в течение 2014—2015 гг. содействовала работе Специальной комиссии Армении по подготовке поправок. За это время была разработана концепция конституционной реформы в Армении, одобренная Венецианской комиссией на 100-й сессии в 2014 г. В 2015 г. был готов текст поправок и проведено четыре встречи группы докладчиков Комиссии и представителей специальной профессиональной комиссии Армении по разработке поправок к Конституции. Последние учитывали предложения и замечания как промежуточного, так и окончательного варианта заключения Венецианской комиссии14, которая признала соответствующими демократическим стандартам Европы основные конституционные новеллы, в том числе развивающие институт парламентаризма, введение дифференциации прав человека на непосредственно действующие и подлежащие судебной защите, а также те, которые составляют цель государственной политики и т. д.
анской комиссии (Российская Федерация), Евгений Танчев — член Венецианской комиссии (Болгария), Каарло Туори — член Венецианской комиссии (Финляндия).
14 Принято на 103-й сессии Венецианской комиссии в октябре 2015 г. Первое заключение по проекту поправок к Конституции Республики Армения (главы 1—7, 10) (CDL-AD(2015)037), Второе заключение по проекту поправок к Конституции Республики Армения (главы 8, 9, 11—16) (CDL-AD(2015)038). Одобрены Венецианской комиссией на 104-й пленарной сессии 23— 24 октября 2015 г. First Opinion on the Draft Amendments to the Constitution (Chapters 1 to 7 and 10) of the Republic of Armenia endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23—24 October 2015), Second Opinion on the Draft Amendments to the Constitution (in particular to Chapters 8, 9, 11 to 16) of the Republic of Armenia endorsed by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23—24 October 2015). URL: www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?country=42&year=all.
5 октября 2015 г. депутаты Национального Собрания Армении проголосовали за проект конституционных поправок; 6 декабря 2015 г. состоялся референдум по конституционной реформе, новая редакция Конституции была принята. На этом примере видно, что деятельность Комиссии серьезно повлияла на содержание новой Конституции Армении, которая вобрала опыт конституционных реформ в Европе.
Россия также подает пример выполнения рекомендаций Комиссии. Так, на 99-й сессии 13—14 июня 2014 г. принято заключение Комиссии по Федеральному закону от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», в котором Комиссия высказала мнение, что «определение "политическая деятельность", используемое в этом Законе, должно быть тщательно переформулировано и последовательно применяться так, чтобы отказ от преследования правозащитников и некоммерческих организаций происходил в рамках национального законодательства и приводил к мирным изменениям государственной политики». В связи с данной рекомендацией подготовлен проект федерального закона, который имеет целью определить содержание термина «политическая деятельность»15.
При этом нельзя сказать, что все рекомендации Комиссии государствами выполняются. Нередко возникают ситуации, когда выполнение рекомендаций затягивается под различными благовидными предлогами. Один из примеров — «пробук-
15 См. информацию о поправках в Закон о НКО, разъясняющих понятие политической деятельности НКО. URL: http:// minjust.ru/press/news/kriterii-minjusta-po-opredeleniyu-politicheskih-nko-nazvany-shagom-vpered.
совывание» конституционной реформы в Украине, о чем прямо упоминалось в отчете Секретариата Венецианской комиссии на 106-й сессии в марте 2016 г.
Значительное, но в целом косвенное влияние на законодательную и правоприменительную практику государств — участников Расширенного соглашения оказывают исследования, проводимые Венецианской комиссией или под ее эгидой научными институтами, в частности институтом Макса Планка (г. Хайдельберг, ФРГ)16, а также методологические изыскания Научного Совета Венецианской комиссии, например доклад «О верховенстве права» (принятый на 86-й пленарной сессии в марте 2011 г. в Венеции)17, не имеющий конкретного адресата, но решающий задачу по выработке согласованного определения верховенства права, которое может быть использовано на практике международными организациями, а также национальными и международными судами при толковании и применении этой основополагающей ценности.
Следовательно, посредством подобного документа Комиссия стремилась внести вклад в упорядочение правоприменительной деятельности на международном и национальном уровне путем формулирования всеобъемлющего определения, на кото-
16 См., например: Сравнительное исследование национального законодательства о свободе мирных собраний, подготовленное Институтом сравнительного публичного и частного права Макса Планка (А. Пе-терс, И. Лей) по запросу Венецианской комиссии. Одобрено Венецианской комиссией на 99-й пленарной сессии 13—14 июня 2014 г. CDL-AD(2014)024. URL: www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2014)024-e.
17 См.: CDL-AD (2011) 003rev. Report on the Rule of Law. Краткий обзор доклада на русском языке см.: Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право / под ред. Т. Я. Хабриевой, В. И. Лафитского. С. 42.
рое часто ссылаются суды и другие органы государств и международных организаций. Этот опыт оказался успешным, и на мартовской сессии Венецианской комиссии 2016 г. доклад был одобрен18. Подобные исследования способствуют формированию правопорядка Совета Европы.
К заключениям Венецианской комиссии нередко обращается ЕСПЧ, несмотря на свое стремление дистанцироваться от позиций других органов и международных органи-заций19. Всего с 2002 г. ЕСПЧ более чем в 50 случаях ссылался на мнения Венецианской комиссии.
Другие органы Совета Европы и европейские международные организации в случае необходимости используют документы Комиссии в своей работе по утверждению и применению европейских правовых стандартов.
7. Заключение. Венецианская комиссия — специфический субъект толкования национального права, деятельность которого не имеет аналогов ни в Совете Европы, ни в других международных организациях.
Толкование Венецианской комиссии — новый вид международного толкования национального права, выполняющий функции:
18 См.: Контрольный список по верховенству права. CDL-AD(2016)007. Rule of Law Checklist. Принят Венецианской комиссией на 106-й пленарной сессии 11—12 марта 2016 г. URL: www.venice.coe.int/webforms/ documents/?topic=34&year=all.
19 См. дело «Сейдич и Финци против Боснии и Герцеговины» 2009 г. о лишении права быть избранным по национальному признаку, где ЕСПЧ сослался на Заключение Венецианской комиссии о конституционной ситуации в Боснии и Герцеговине (документ CDL-AD(2005)004 от 11 марта 2005 г.).
оценки и совершенствования национального законодательства;
консолидации подходов государств-участников и международных организаций к пониманию содержания европейских правовых стандартов и генерации правовых понятий и категорий.
Первая функция реализуется при подготовке заключений Комиссии, которая может рекомендовать государствам провести доработку и внести изменения в конкретные законодательные акты, если выявляются существенные противоречия с правовыми стандартами Совета Европы.
Другая — консолидация подходов к пониманию европейских правовых стандартов — осуществляется за счет объединения сформированных правовых позиций самой Венецианской комиссии, ЕСПЧ, других органов Совета Европы, включая ПАСЕ, а также иных международных организаций (ОБСЕ, БДИПЧ) и отдельных государств. Эти позиции становятся общеевропейским правовым научным наследием, формируя таким образом в современных условиях элементы общей правовой, конституционной и политической европейской культуры. Одновременно в процессе консолидации подходов происходит уточнение и даже разработка правовых понятий и категорий, например концепции верховенства права.
Толкование Венецианской комиссией национального права — новый феномен в праве, природа которого нуждается в самостоятельном изучении. Именно поэтому требуется его углубленное исследование, в том числе критическое осмысление в свете необходимости совершенствования некоторых механизмов практической деятельности этого органа.
Библиографический список
Насырова (Хабриева) Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1986.
Обращение к читателям председателя Венецианской комиссии Дж. Букиккио // Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право: монография / под ред. Т. Я. Хаб-риевой, В. И. Лафитского. М., 2014.
Туманов В. Автономное толкование понятий в практике Европейского суда по правам человека // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. Хабриева Т. Я. Толкование Конституции: теория и практика. М., 1998.
Толкование права: классика, модерн и постмодерн
ЛАЗАРЕВ Валерий Васильевич, заведующий отделом имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
107078, Россия, г. Москва, Большой Харитоньевский пер., 22/24
E-mail: Lazarev@izak.ru
В статье дается характеристика проблемным позициям по толкованию права на разных этапах развития науки вообще и юридической науки в частности. Прослеживая соответствующие изменения, автор приходит к выводу, что классика базировалась на страже законности; модерн — на разрушении законности; постмодерн — на уходе от реалий вообще. В постмодерне и законодатель, и воля его суть фикции. Классическая наука заботилась о поиске объективной истины; модерн всякую истину считает относительной; постмодерн отрицает достижение истины. Ответ на вопрос о том, каковы перспективы науки, автор предлагает искать в плоскости соединения естественно-научного и гуманитарного знаний. В связи с этим в аспекте когнитивно-информационной теории обращается внимание на исследования в русле новейшего направления — меметики и возможности ее использования в юриспруденции. В качестве подвида меметики предлагается обосновать правомеметику, которая должна изучить две разновидности мемов: единицу правовой реальности и единицу психической реальности. Содержательным аспектом меметики названы сущностное возобновление и полиформное повторение того, что изначально закодировано мемной информацией и обеспечивает ее ценностные свойства применительно к новым обстоятельствам места и времени.
Ключевые слова: уяснение права, разъяснение права, познание права, методология, парадигмы классической и постклассической науки, информационный обмен, меметика.
Interpretation of Law: Classics, Modern and Postmodern
V. V. LAZAREV, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
22/24, Bolshoy Kharitonievskiy lane, Moscow, Russia, 107078
E-mail: Lazarev@izak.ru
The article expresses the views on the controversial attitudes relating to the interpretation of law at different stages of development of science in general and legal science in particular. Tracing the respective changes, the author comes to the conclusion that classics was based on the rule of law; art Nouveau was aimed to destroy the rule of law; postmodern — on departure from reality. In the postmodern world-both legislator, and his will — are all the essence of fiction. Classical science was concerned to establish the objective truth; modernism believes all truth is relative; the postmodern — denies the establishment of the truth. The author suggests the answer to the question as to where the perspectives of the science lie should be sought in the realm of conjunction of natural and humanitarian sciences. And in the context of such cognitive-information theory the author draws the attention to importance of modern scientific trend-memetics and the use thereof in the field of jurisprudence. As a subtype of memetics the author suggests to introduce the notion of lawmemetics to be employed to study the two types of the mems: the entity of legal reality and the entity of psychological reality. The substantial aspect memetics is called to be the resumption and poliform-like repetition of what was
