CC BY
12
МАТЕРИАЛЫ ВЕНЕЦИАНСКОй КОМИССИИ СОВЕТА ЕВРОПЫ
УДК 341.16
DOI: 10.12737/jflcl.2021.025
Обзор 125-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (11—12 декабря 2020 г.)
А. А. Каширкина
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, venkom@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Аннотация. В рамках 125-й сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), прошедшей 11—12 декабря 2020 г. в онлайн-формате, членами и экспертами Комиссии были обсуждены и приняты заключения по законодательству Болгарии, Кыргызстана, Молдовы, Косова, Украины, Албании, а также рассмотрены процедурные вопросы, связанные с функционированием Венецианской комиссии в 2021 г.
Тематика рассматриваемых запросов, по которым были подготовлены заключения Венецианской комиссии, была связана, главным образом, с проведением конституционных и иных законодательных реформ в государствах, включая организацию выборов. Таким образом, Венецианская комиссия в ходе рассматриваемой сессии, помимо заключений в отношении конкретных государств, приняла ряд следующих важных комплексных документов: Пересмотренные совместные руководящие принципы регулирования политических партий; Принципы использования цифровых технологий в избирательных процессах в соответствии с основными правами человека; Пересмотренный доклад об индивидуальном доступе к конституционному правосудию; Компиляцию заключений и докладов Венецианской комиссии о стабильности избирательного законодательства.
Главным трендом принятых документов стала критическая оценка конституционных реформ в государствах и связанных с ними процессов. При этом членами Венецианской комиссии обращалось особое внимание на соблюдение и защиту прав человека и его основных свобод как в условиях «обновляющейся демократии», так и с учетом современных вызовов, включая пандемию и массовую цифровизацию. Экспертами Венецианской комиссии было справедливо отмечено, что государства рассматривают свои конституционные модели, включая непосредственно конституции, как главные ориентиры для совершенствования законодательства и всей правовой системы государства. В то же время необходимо соотносить все происходящие в государстве конституционные изменения с общемировыми гуманистическими ценностями, включая общепризнанные принципы международного права, международные договоры о правах человека, акцентируя особое внимание на соблюдении положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод для государств, участвующих в данной Конвенции.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, законодательство, конституция, выборы, политические партии, цифро-визация
Для цитирования. Каширкина А. А. Обзор 125-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (11—12 декабря 2020 г.) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 2. С. 157—166. DOI: 10.12737/jflcl.2021.025
Review of the 125th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (11—12 December 2020)
Anna A. Kashirkina
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, venkom@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Abstract. The review is dedicated to the review of the 125th plenary session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), held on December 11—12, 2020 in an online format. During the current session of the Venice Commission, its members and experts discussed and adopted opinions on the legislation of Bulgaria, Kyrgyzstan, Moldova, Kosovo, Ukraine, and Albania, as well as considered procedural issues related to the functioning of the Venice Commission in 2021.
The subject matter of the requests under consideration, on which the VC opinions were prepared, was mainly related to the implementation of constitutional and other legislative reforms in the states, including the organization of elections. Thus, during the session, the Venice Commission, in addition to the conclusions on specific states, adopted a number of important comprehensive documents, namely: Revised joint guidelines on the regulation of political parties, Principles on the use of digital technologies in electoral processes in accordance with fundamental human rights, a Revised report on individual access to constitutional justice, a Compilation of the VC opinions and reports on the stability of electoral legislation.
The main trend of the opinions and other documents adopted at this session was a critical assessment of the constitutional reforms in the states and related processes. At the same time, the VC members paid special attention to the observance and protection of human rights and fundamental freedoms, both in the context of a "renewed democracy" and taking into account modern challenges, including the pandemic and mass digitalization. The VC experts rightly noted that states consider their constitutional models, including the constitution itself, as the main guidelines for improving legislation and the entire legal system of the state. At the same time, it is necessary to correlate all the constitutional changes taking place in the state with the global humanistic values, including the generally recognized principles of international law, international human rights treaties, focusing on compliance with the provisions of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms for the member states.
Keywords: Venice Commission, legislation, constitution, elections, political parties, digitalization
For citation. Kashirkina A. A. Review of the 125th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (11—12 December 2020). Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 2, pp. 157— 166. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.025
11—12 декабря 2020 г. в онлайн-режиме состоялась очередная пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (далее также Комиссия, ВК). Это уже четвертая пленарная сессия, проходящая в таком режиме. Однако, как и предыдущие сессии ВК, данная сессия была также весьма продуктивной в части принятых Комиссией документов, а также по обсуждению вопросов, которые вошли в повестку 125-й пленарной сессии Венецианской комиссии.
10 декабря 2020 г. директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, член Венецианской комиссии, академик РАН Т. Я. Хабриева приняла участие в онлайн-засе-дании Расширенного бюро Венецианской комиссии. Участники заседания обсудили вопросы предстоящей 125-й пленарной сессии — заключения по законодательству Болгарии, Кыргызстана, Молдовы, Косова, Украины, Албании, подготовленные к принятию на сессии, а также формат дальнейшей работы Комиссии в свете продолжающегося кризиса COVID-19 и поступившие запросы на подготовку заключений по различным странам.
В процессе работы 125-й сессии Венецианской комиссии были приняты важные заключения, связанные как с конституционными реформами в государствах, так и с иными законодательными процессами, непосредственно влияющими на демократические институты и их функционирование. В частности, одобрено Срочное промежуточное заключение по проекту новой Конституции Болгарии (CDL-PI(2020)016)l, подготовленное на основе комментариев М. Френдо, Э. Холмойвика, Р. Кайнер, М. Кью-джера и Дж. Гамильтона (эксперта). Рассматриваемый проект новой Конституции Болгарии охватывает несколько направлений. Во-первых, в преамбулу и гл. I и II, посвященные основополагающим принципам и правам человека, вносятся некоторые изменения. Во-вторых, число депутатов Национального
1 CDL-PI(2020)016-e. Bulgaria — Urgent Interim Opinion on the draft new Constitution, issued pursuant to Article 14a of the Venice Commission's Rules of Procedure. URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)016-e.
Собрания сокращается наполовину (гл. III). В-третьих, проект реорганизует систему управления судебной системой и прокуратурой (гл. VI). Кроме того, ранее единый Высший судебный совет разделяется на два совета: один для судей, а другой для прокуроров. В-четвертых, вводится право индивидуального обращения в Конституционный суд (гл. VIII). Наконец, проект изменяет порядок внесения изменений в Конституцию (гл. IX).
При подготовке рассматриваемого Срочного промежуточного заключения Венецианская комиссия отметила, что «проект был подготовлен в рамках парламентского большинства, по-видимому, без какого-либо внешнего участия. Судя по всему, этой инициативе не предшествовали какие-либо серьезные общественные дебаты, формальные или неформальные. Причины некоторых поправок не были хорошо объяснены...». Процесс конституционной реформы в Болгарии продолжается, и поскольку запуску конституционной реформы не предшествовало соответствующее общественное обсуждение, Венецианская комиссия рекомендует болгарским властям подробно изложить причины каждого предложения и обеспечить значимое участие общественности, экспертов и всех политических сил в этом процессе.
Кроме того, Венецианская комиссия сформулировала конкретные рекомендации к проекту новой Конституции Болгарии, в частности:
общее ограничение права голоса осужденных к лишению свободы (ст. 48) должно быть заменено более гибкой нормой, соответствующей решению Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу Кулински и Сабев против Болгарии;
с учетом того, что судьи будут составлять большинство в будущем судебном совете, в целях выполнения рекомендации Rec(2010)12 Комитета министров Совета Европы по крайней мере половина мест должна принадлежать судьям, выбранным их коллегами из всех уровней судебной системы;
определенное число непрофессионалов, заседающих в обоих советах, может быть выдвинуто профессиональными ассоциациями юристов, университетами и т. д., чтобы увеличить разнообразие внутри советов. Для ситуаций, когда парламент не может на-
брать 2/3 голосов для избрания непрофессионалов, предусмотрен антиблокировочный механизм;
основные задачи двух советов должны быть урегулированы более подробно и сосредоточены на назначениях, карьере и дисциплине судей и прокуроров;
компетенция прокуратуры за пределами уголовно-правовой сферы должна быть сведена к необходимому минимуму;
испытательные сроки для молодых судей или прокуроров должны быть сняты или условия для неподтверждения срока пребывания в должности должны быть четко определены в законе.
Кроме того, Венецианская комиссия указала, что положение проекта о введении права на индивидуальную жалобу в Конституционный суд Болгарии и передачу дел обычными судами в Конституционный суд Болгарии приветствуется, поскольку это укрепляет права личности.
Венецианская Комиссия также подчеркнула, что принятые в рамках 125-й пленарной сессии рекомендации по проекту новой Конституции Болгарии следует рассматривать как промежуточные, и Комиссия готова оказывать помощь болгарским властям в процессе конституционной реформы и в дальнейшем.
По вопросам острой конституционной необходимости в связи с проведением конституционной реформы в Республике Кыргызстан Венецианская комиссия одобрила и приняла Срочное заключение amicus curiae в связи с переносом выборов, мотивированным конституционной реформой в Республике Кыргызстан (CDL-PI(2020)015)2.
Венецианская комиссия отметила, что в Срочное заключение подготовлено по запросу Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики, которая направила в Комиссию четыре вопроса. Комиссия отметила, что, несмотря на отсутствие общепринятой национальной практики в таких областях, как перенос парламентом, чьи полномочия истекают, дня выборов, все же существует несколько критериев, которые необходимо соблюдать в целях обеспечения соблюдения международных принципов и демократических стандартов в сфере выборов.
В резолютивной части заключения Комиссия сделала следующие выводы.
Во-первых, перенос парламентских выборов на дату после истечения полномочий действующего созыва по принципу пророгации требует подкрепления особыми обоснованиями и чрезвычайными обстоятельствами. Конституционный закон, одобренный парламентом Кыргызстана 22 октября, не отражает подлинных демократических принципов, хотя и не
2 CDL-PI(2020)015-rus. Кыргызстан—Срочное заключение amicus curiae в связи с переносом выборов мотивированным конституционной реформой. URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)015-rus.
нарушает открыто каких-либо явных конституционных положений. Перенос выборов нового парламента на июнь 2021 г. дает парламенту возможность оставаться у власти от шести до восьми месяцев, что является длительным периодом времени — намного большим, чем обычные несколько недель, необходимые для проведения выборов.
Во-вторых, в период пророгации, т. е. ограниченных полномочий, парламенту разрешено выполнять только некоторые обычные функции, тогда как ему не разрешается утверждать чрезвычайные меры, включая конституционные реформы. Вместо этого действующий парламент Республики Кыргызстан приостановил действие Конституционного закона и изменил правила демократической игры. Процесс инициирования и проведения конституционной реформы требует обширного анализа и общественного обсуждения как внутри, так и за пределами законодательного органа. Во многих конституционных традициях процесс конституционной реформы требует определенного мандата конституционного собрания или проведения специальных выборов до принятия изменений в Конституцию страны. В любом случае должны соблюдаться конституционная процедура и сроки внесения поправок в Конституцию.
В-третьих, обязательным условием осуществления конституционной реформы следует считать проведение полных и свободных выборов, на которых будет должным образом учтена воля народа. При необходимости новый законодательный орган может провести конституционную реформу, направленную на решение существующих институциональных проблем.
В-четвертых, любая приостановка выборов не должна превышать максимально возможный короткий срок. В то же время конституционная реформа в стране влечет установленные Конституцией страны ограничения, в том числе временные рамки проведения подобных реформ, которые, как правило, являются длительными, чтобы обеспечить возможность всестороннего обсуждения и достижения внутриполитического и общественного согласия. За исключением внесения незначительных и юридико-техниче-ских поправок, необходимых для проведения новых выборов, никакая другая конституционная реформа не может быть инициирована после переноса очередных выборов.
Венецианская комиссия также одобрила Совместное краткое заключение Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права по конкретным правовым вопросам, касающимся мандата членов конституционных органов Республики Молдова (CDL-PI(2020)014)Ъ.
3 CDL-PI(2020)014-e. Moldova, Republic of — Urgent Joint Amicus Curiae Brief on three legal questions concerning the mandate of members of the constitutional bodies. URL:
В письме от 19 октября 2020 г. премьер-министр Республики Молдова И. Кику и министр юстиции Ф. Нагачевски просили подготовить настоящее заключение amicus curiae в рамках срочной процедуры Венецианской комиссии. В связи с этим было указано, что цель предлагаемых конституционных поправок — укрепить судебную систему, обеспечить продвижение подотчетных специалистов в Высшем совете магистратуры Республики Молдова и усилить конституционные положения, которые будут способствовать улучшению ситуации в системе правосудия Республики Молдова. Кроме того, в запросе было подчеркнуто, что законопроект также представляет собой одно из обязательных условий Меморандума о взаимопонимании между Республикой Молдова и Европейским Союзом о макрофинансовой помощи, подписанного в июле 2020 г. и ратифицированного парламентом 10 сентября 2020 г. Суть запроса председателя Конституционного суда Республики Молдова касалась прежде всего так называемых «непрофессиональных членов» Высшего совета магистратуры и позиции Правительства по отбору кандидатов на эту должность.
В связи со срочным рассмотрением и подготовкой Заключения Комиссия указала, что подготовленное ею мнение не является окончательным. В то же время по существу поставленных вопросов ВК отметила, что соотношение мандатов «профессионалов» и «непрофессионалов» в Высшем совете магистратуры Республики Молдова должно быть сбалансированным и базироваться на высоком уровне поддержки граждан Республики Молдова. Комиссия также допустила осуществление отбора кандидатов «на разовой основе» путем голосования в парламенте без каких-либо жестких правил до тех пор, пока конституционный строй и законодательство в Республике Молдова не будут обеспечивать всех необходимых демократических гарантий для введения жестких правил.
В отношении Украины на 125-й пленарной сессии ВК были одобрены следующие заключения.
Срочное совместное заключение о законодательной ситуации в отношении антикоррупционных механизмов после вынесения решения № 13-Р/2020 Конституционного суда Украины от 27 октября 2020 г. (CDL-PI(2020)038)4 было подготовлено и впослед-
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)014-e.
4 CDL-AD(2020)038-e. Ukraine — Urgent Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on the Legislative Situation regarding anti-corruption mechanisms,
following Decision No. 13-R/2020 of the Constitutional Court of Ukraine, endorsed by the Venice Commission on 11 December 2020, at its 125th online Plenary Session (11—12 December 2020). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2020)038-e.
ствии принято по запросу Президента Украины В. Зеленского, в котором он сформулировал вопросы к Венецианской комиссии и попросил ее дать заключение «о состоянии антикоррупционного законодательства после обозначенного решения Конституционного суда Украины». По мнению Президента Украины В. Зеленского, решением Конституционного суда Украины «непоправимо скомпрометировано» надлежащее функционирование государственной антикоррупционной инфраструктуры и «создан серьезный конституционный кризис». На этом фоне 25 ноября 2020 г. Бюро Венецианской комиссии приняло запрос о срочном заключении и решило разделить предмет запроса на два отдельных срочных мнения.
Указанное Срочное заключение касается первого вопроса, а именно — состояния борьбы с коррупцией. В данном случае Комиссия указала, что борьба с коррупцией является одним из важнейших элементов верховенства права, однако уважение к Конституции и конституционному правосудию является не менее важным. Парламент и исполнительная власть в государстве должны уважать роль Конституционного суда как хранителя Конституции и выполнять его решения. Со своей стороны Конституционный суд Украины, как и любое другое государственное учреждение и суд, с одной стороны, заслуживает институционального уважения, но с другой стороны, должен соблюдать собственные процедуры и в интересах конституционной стабильности и правовой определенности следовать собственной судебной практике. Что еще более важно, Конституционный суд Украины должен принимать решения в пределах своих законных полномочий и юрисдикции. В то же время Венецианская комиссия признает, что решение № 13-Р/2020 Конституционного суда Украины не имеет четкой аргументации, прочной основы на общепризнанные принципы и нормы международного права и, возможно, имеет серьезный процедурный недостаток, а именно нерешенный вопрос о конфликте интересов некоторых судей. Венецианская комиссия выразила сожаление не только в связи с непосредственным негативным воздействием этого решения на борьбу с коррупцией в Украине, но и потому, что подобные решения подрывают доверие общественности к конституционному правосудию в целом.
В то же время Комиссия пришла к выводу, что пра-вотолковательная функция Конституционного суда Украины является легитимной, а Верховная Рада должна приводить ее в действие, интерпретируя правовые позиции Конституционного суда Украины в свете конституционных основ страны и применимых норм международного права, обеспечив при этом соблюдение общественных интересов, включая борьбу с коррупцией, в том числе в сфере судебной власти. В частности, значимым является со-
хранение обязанностей государственных служащих (включая судей обычных судов и Конституционного суда Украины) предоставлять декларации о доходах, иметь эффективный механизм их проверки, а также предусмотреть в законодательстве надлежащие санкции в отношении должностных лиц, в том числе судей и прокуроров, которые предоставляют заведомо ложные сведения в подаваемых ими декларациях.
В Срочном заключении о реформе Конституционного суда Украины (CDL-PI(2020)039)5 Венецианская комиссия отметила, что воспринимает решение 13-Р/2020 Конституционного суда Украины от 27 октября 2020 г. как указание на необходимость реформы Конституционного суда Украины и отправную точку для подобной реформы.
В то же время Венецианская комиссия высказала следующие рекомендации относительно поправок к Закону о Конституционном суде Украины:
парламенту Украины следует рассмотреть возможность более четкого выражения своего намерения ограничить сферу решений Конституционного суда конкретными вопросами, поднятыми перед ним сторонами;
Конституционный суд Украины обязан указать конкретные причины для каждого положения закона, которое он считает неконституционным;
дисциплинарная процедура в отношении судей Конституционного суда должна регулироваться Законом о Конституционном суде, а более подробная информация изложена в Правилах процедуры Конституционного суда;
возможность возобновления дел в Конституционном суде должна устанавливаться только в том случае, если установлена уголовная ответственность судей в отношении этого решения (например, получение взятки);
следует дать более четкое, более подробное определение «конфликта интересов», например с выделе -нием финансовых конфликтов интересов.
Также в данном заключении Венецианская комиссия сформулировала ряд конкретных рекомендаций как в отношении процессуальных моментов производства в Конституционном суде Украины, так и по правилам его формирования и процедуры. В частности, представляют интерес рекомендации Комиссии заполнять текущие вакансии в Конституционном суде Украины парламентом и Конгрессом судей только после улучшения всей системы назначения судей. Поэтому создание такой системы необходимо для заполнения этих вакансий. При этом в целях деполити-зации состава Конституционного суда Украины су-
5 CDL-AD(2020)039-e. Ukraine — Urgent opinion on the Reform of the Constitutional Court, endorsed by the Venice Commission on 11 December 2020 at its 125th online Plenary Session (11—12 December 2020). URL: https://www.venice.coe. int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)039-e/.
дьи по парламентской квоте должны избираться квалифицированным большинством. Для этого на более позднем этапе, по мнению Венецианской комиссии, потребуется поправка к Конституции Украины.
Одновременно Венецианская комиссия предлагает в качестве полезной практической меры вновь назначенным судьям Конституционного суда Украины пройти специальную, в том числе международную, подготовку по толкованию Конституции.
В рамках так называемой страновой повестки Венецианская комиссия приняла на рассматриваемой сессии заключения по Косову и Албании. В частности, Заключение по проекту закона о Правительстве Республики Косово (CDL-AD(2020)034)6 было связано с запросом премьер-министра Республики Косово, который просит Венецианскую комиссию проанализировать законопроект и сосредоточить внимание на двух вопросах, которые возникли в контексте обсуждения законопроекта, а именно: конституционность определения максимального числа министров в этом законопроекте; и в какой степени полномочия уходящего правительства могут быть ограничены до избрания нового правительства.
В указанном заключении Комиссия отметила, что в целом она приветствует главную задачу проекта закона о Правительстве Республики Косово — ограничить количество министерств для оптимизации функционирования и деятельности правительства с целью обеспечения эффективности и предотвращения коррупционных рисков. Кроме того, по мнению ВК, проект закона о Правительстве Республики Косово поднимает главный вопрос, связанный с соблюдением международных стандартов в сфере демократии, а именно: совместимость установленного ограничения числа министров в законопроекте с принципом законности, который требует от государств признания верховенства Конституции. Согласившись в целом с концепцией представленного законопроекта, Комиссия высказала конкретные рекомендации относительно его формулировок.
В отношении Албании было принято Совместное заключение Венецианской комиссии с Бюро ОБСЕ по демократическим процедурам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ) о поправках в Конституцию Албании от 30 июля 2020 г. и к Избирательному кодексу Албании от 5 октября 2020 г. (CDL(2020)036)1. Как
6 CDL-AD(2020)034-e. Kosovo — Opinion on the Draft Law on the Government, endorsed by the Venice Commission on 11 December 2020, adopted at its 125th online Plenary Session (11— 12 December 2020) . URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf=CDL-AD(2020)034-e/.
7 CDL-AD(2020)036-e. Albania—Joint Opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the amendments to the Constitution of 30 July 2020 and to the Electoral Code of 5 October 2020, approved by the Council for Democratic Elections at its 70th meeting (online, 10 December 2020) and adopted by the Venice
указала Венецианская комиссия, данное Совместное заключение направлено на оказание помощи властям Албании, политическим партиям и гражданскому обществу в их постоянных усилиях по разработке прочной правовой основы для демократических выборов.
В совместном заключении ВК и БДИПЧ выразили сожаление, что процедура принятия поправок к Конституции Албании, а также к Закону № 118 была чрезвычайно поспешной. До внесения поправок в такие основополагающие тексты должны были проводиться широкие консультации между политическими заинтересованными сторонами и неправительственными организациями, предусматривающие адекватные временные рамки. Кроме того, с критической точки зрения ВК и БДИПЧ, почти все депутаты от оппозиционных партий, присутствовавшие на тот момент в парламенте Албании, подали в отставку в 2019 г. и с тех пор составляют внепарламентскую оппозицию. В то же время, по мнению Венецианской комиссии, тот факт, что парламент Албании не состоит из полного числа членов, сам по себе не является проблемой с точки зрения международных стандартов, поскольку он действует в соответствии с установленным Конституцией Албании кворумом.
В Совместном заключении ВК и БДИПЧ призвали все политические силы Албании — как в парламенте, так и за его пределами — обеспечить нормальное функционирование демократических институтов в стране в интересах албанского народа. Они еще раз подчеркнули необходимость скорейшего восстановления работы Конституционного суда Албании.
При этом Венецианская комиссия акцентировала внимание на необходимости политической приверженности добросовестному выполнению избирательного законодательства в полном объеме, что является основным элементом успешной избирательной реформы в Албании.
В целом по рассматриваемому Совместному заключению Венецианской комиссией были сформулированы следующие ключевые рекомендации, которым необходимо следовать до парламентских выборов в Албании, проведение которых было намечено на апрель 2021 г.:
все власти вступают в конструктивный диалог и делают все возможное для своевременного выполнения закона о выборах;
выборы должны быть проведены в установленные законом сроки, быть честными и «прозрачными», обеспечены необходимыми финансовыми ресурсами из бюджета страны;
необходимо избегать дальнейших изменений избирательного законодательства до следующих пар-
Commission at its 125th Plenary Session (online, 11—12 December 2020). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2020)036-e.
ламентских выборов, в частности, не должно изменяться разграничение («нарезка») избирательных округов.
Кроме того, ВК и БДИПЧ рекомендуют после парламентских выборов 2021 г.:
отменить возможность для лидеров политических партий выдвигать своих кандидатов в нескольких округах;
уважать равные права всех партий на обжалование действий и решений, принимаемых по итогам выборов, в предусмотренном законом порядке;
предоставить возможность отдельным кандидатам подавать жалобы и апелляции на распределение мест внутри списка;
уточнить определение минимального значения голосов («порога») для прохождения в органы местной власти при необходимости на уровне подзаконных актов;
рассмотреть возможность исключения «порога» в 1% для национальных меньшинств;
продолжить реализацию невыполненных рекомендаций БДИПЧ, касающихся выборов.
При этом ВК и БДИПЧ выразили готовность оказать помощь властям Албании, в частности способствовать применению пересмотренного Избирательного кодекса Албании.
Отметим, что в рамках 125-й пленарной сессии Венецианской комиссии были рассмотрены и одобрены также комплексные документы, касающиеся избирательного права, конституционного правосудия, деятельности политических партий; это, в свою очередь, означает, что в центре внимания Венецианской комиссии постоянно находятся вопросы поддержки демократии в государствах, включая конституционные и законодательные подходы. В связи с этим Венецианская комиссия приняла ряд следующих документов.
Пересмотренные совместные руководящие принципы регулирования политических партий (С01(2020)032)8 представляют собой второе издание Руководства по регулированию политических партий. Содержащиеся в нем принципы и пояснительные примечания к деятельности политических партий в современных условиях расширяют и развивают темы первого издания, а также дополняют его, выделяя новые события и предстоящие проблемы в области регулирования политических партий. Как и первая версия Руководящих принципов, принятая и опубликованная в 2011 г., пересмотренные Руководящие принципы были подготовлены экспертами
8 CDL-AD(2020)032-e. Guidelines on Political Party regulation — Second edition, approved by the Council of Democratic Elections at its 69th online meeting (7 October 2020) and adopted by the Venice Commission at its 125th online Plenary Session (11-12 December 2020). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)032-e.
ВК совместно с группой экспертов по политическим партиям Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Бюро по демократическим институтам и правам человека и Группой государств против коррупции.
В указанном документе Венецианская комиссия подчеркнула, что роль и функции политических пар -тий в демократической системе часто определяются в законах, относящихся к высшему правовому порядку государства, т. е. в конституциях, для обеспечения стабильности и относительного постоянства этих положений. В дополнение к конституционным положениям, которые носят общий характер и могут предоставлять широкие дискреционные полномочия для реализации, многие государства разработали специальные законы, касающиеся регулирования и защиты политических партий. Важность правового закрепления деятельности политических партий в современных условиях свидетельствует о необходимости придать нормативным правовым актам, регулирующим основные права и обязанности политических партий статус законодательства, принятого пар -ламентом страны, а не нормативного акта, изданного административным органом. Для целей рассматриваемых Руководящих принципов Комиссия сформулировала определение понятия «политическая партия»: «...свободное объединение лиц, одна из целей которого состоит в выражении политической воли народа путем стремления участвовать в управлении страной и влиять на нее, в том числе путем представления кандидатов на выборах, и осуществлять политическую власть посредством избранных лиц».
При этом деятельность политических партий должна быть легитимна, иметь законные цели, законное финансирование, не наносить ущерб функционированию самого государства и его институтов, другим гражданам и организациям. В то же время основной гарантией деятельности политических партий в стране должна являться свобода выражения политических мнений и плюрализм, которые включают другие свободы, в том числе на собрания и митинги, право выдвигать и представлять своих кандидатов на выборах, право на оппозиционную деятельность.
Большое значение в условиях развивающейся ци-фровизации во всем мире имеет другой документ, одобренный Венецианской комиссией, — Принципы использования цифровых технологий в избирательных процессах в соответствии с основными правами человека (CDL(2020)037)9. Указанные Принци-
9 CDL-AD(2020)037-e. Study — Principles for a fundamental rights-compliant use of digital technologies in electoral processes, approved by the Council for Democratic Elections at its 70th meeting (online, 10 December 2020) and adopted by the Venice Commission at its 125th Plenary Session (online, 11—12 December 2020). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-AD(2020)037-e.
пы разработаны для решения проблем, связанных с использованием цифровых технологий в отношении «избирательной демократии», «совещательной демократии» и «мониторинговой демократии», и содержат ряд рекомендаций, которые следует им-плементировать с учетом глобальной перспективы, включая недопущение нарушений прав человека при использовании цифровых и иных информационно-коммуникационных технологий. В рассматриваемом документе, в частности, подчеркивается, что безграничный характер сети Интернет и частная собственность на информационные магистрали выдвигают перед государствами и международными сообществом новые современные вызовы демократии и избирательным процессам, которые существенно усложняются ввиду отсутствия четких стандартов в сфере цифровизации, а тем более универсальных международных подходов. Поэтому международное сотрудничество необходимо для решения большого спектра проблем в данной области и обеспечения права на свободные выборы и функционирование демократии в будущем в условиях глобализирующейся цифровизации.
С учетом этих выводов Венецианская комиссия разработала ряд принципов, которые рекомендуется учитывать государствам при проведении законодательной работы, в том числе регулирующим органам и другим субъектам, участвующим в использовании цифровых технологий на всех стадиях выборов. Указанные далее принципы подчеркивают необходимость подхода, основанного на соблюдении прав человека, в то же время не менее важна трансформация части имеющихся прав человека и основных свобод в цифровую среду. Таким образом, Венецианская комиссия выделила восемь основных принципов использования цифровых технологий в избирательных процессах в соответствии с основными правами человека:
1) принципы свободы выражения мнений, предполагающие активную общественную дискуссию, должны быть переведены в цифровую среду, особенно в период выборов;
2) в ходе избирательных кампаний компетентный орган управления выборами или судебный орган должны быть уполномочены требовать от частных компаний удаления нарушающего законодательство контента из сети Интернет на основании избирательного законодательства;
3) открытость Интернета и нейтралитет Сети должны быть защищены законом;
4) персональные данные пользователей сети Интернет должны быть эффективно защищены на всех стадиях избирательной кампании, особенно в решающий период выборов;
5) в целях осуществления честных и прозрачных выборов необходимо проведение постоянного и систематического мониторинга соблюдения законода-
тельства о политической рекламе и ответственности интернет-посредников;
6) честность выборов должна быть гарантирована путем адаптации конкретных международных норм к новым технологическим условиям и путем развития институционального потенциала для борьбы с киберугрозами;
7) необходимо укреплять рамки международного сотрудничества и сотрудничество между государ -ственным и частным секторами;
8) следует поощрять внедрение механизмов саморегулирования.
Для имплементации указанных принципов, а также для обеспечения глобального и согласованного реагирования на вышеупомянутые вызовы, по мнению Венецианской комиссии, потребуется сделать еще один шаг вперед и разработать новые международно-правовые документы. С этой целью Комиссия поддерживает текущую работу, проводимую соответствующими органами Совета Европы, включая Специальный комитет по искусственному интеллекту (САНА!), Европейский комитет по демократическому управлению (CDDG) и Комитет экспертов по медиасреде и реформам (MSI-REF).
Важный сегмент защиты в сфере прав человека затронут в Пересмотренном докладе об индивидуальном доступе к конституционному правосудию (С0Е(2020)041)10, в котором Венецианская комиссия указывает, что с момента публикации первого исследования в 2010 г. Алжир, Венгрия, Литва, Марокко, Тунис, Турция и Украина провели реформы, расширяющие индивидуальный доступ к конституционному правосудию. Сегодня все государства-члены и наблюдатели Комиссии предоставляют, по крайней мере в той или иной форме, доступ отдельным лицам в свои высшие суды для того, чтобы оспорить конституционность нормативных или отдельных актов. Однако, по мнению ВК, «не существует всеобъемлющего набора стандартов, которые должны соблюдаться в отношении конституционного правосудия. Национальные системы многообразны и предусматривают широкий спектр различных решений». При этом можно провести различие между прямым индивидуальным доступом, когда лица сами имеют возможность оспаривать конституционность данного закона или акта в конституционном суде (или органе, обладающем эквивалентной юрисдикцией), и косвенным доступом, когда отдельные вопросы, касающиеся конституционности данного закона или акта, могут быть переданы в Конституционный суд (или орган, обладающий эквивалентной юрисдикцией) для рассмотрения только через другие посреднические государственные органы. Большинство государств имеют смешанную систему с прямым и косвенным
10 URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ ?pdf=CDL-PL-PV(2020)004syn-e.
доступом к конституционному правосудию. Некоторые государства предоставляют только прямой доступ, в то время как очень немногие страны — только косвенный доступ.
В ряде государств существуют три основных механизма, с помощью которых граждане могут непосредственно обращаться в конституционные суды: полноценные конституционные жалобы, нормативные конституционные жалобы и actio popularis. Полноценные конституционные жалобы направлены против неконституционных индивидуальных актов, которые могут основываться на неконституционном законе. Нормативные конституционные жалобы направлены только против неконституционного закона. Actio popularis дает право любому человеку принимать меры против нормы после ее принятия, даже если она не затрагивает интересы этого человека. Венецианская комиссия выступает за полноценные конституционные жалобы, поскольку они обеспечивают наиболее полный индивидуальный доступ к конституционному правосудию и, следовательно, наиболее эффективную защиту индивидуальных прав. Нормативные конституционные жалобы не являются эффективным средством правовой защиты, если неконституционность заключается в применении нормы, но не в самой норме. Венецианская комиссия советует не вводить actio popularis, поскольку это создает очевидный риск чрезмерной нагрузки на Конституционный суд (или органы с эквивалентной юрисдикцией).
Последствия окончательного решения, вынесенного Конституционным судом (или органом, обладающим эквивалентной юрисдикцией), также весьма разнообразны. Решение может иметь либо inter partes (между сторонами), либо erga omnes действие; последнее приводит к признанию нормативного акта недействительным или делает его неприменимым в будущем. В ряде стран при оспаривании конституционности нормы конституционный суд (или орган, обладающий эквивалентной юрисдикцией) вправе признать ее недействительной или, по крайней мере, принять решение о ее конституционности, оставив законодателю задачу принятия нового закона. Венецианская комиссия считает основной задачей конституционного суда выявление правовых положений, противоречащих конституции, и признание их недействительными. Поэтому Комиссия решительно выступает за то, чтобы последствия решений конституционного суда были erga omnes.
В резолютивной части указанного документа ВК отмечает, что индивидуальные жалобы в конституционный суд или приравненный к нему орган могут также рассматриваться Европейским судом по правам человека в качестве эффективного средства правовой защиты от нарушения Европейской конвенции по правам человека и, таким образом, могут служить «фильтром» для рассмотрения дел до их поступле-
ния в Страсбургский суд. Венецианская комиссия рекомендует ввести такие механизмы подачи жалоб в целях избежания чрезмерной нагрузки на Европейский суд по правам человека.
С точки зрения конституционного сравнительно-правового анализа представляет интерес Компиляция заключений и докладов Венецианской комиссии о стабильности избирательного законодательства (CDL(2020)020)n. В этом документе Комиссия подчеркивает, что стабильность избирательного законодательства имеет решающее значение для обеспечения доверия к избирательному процессу и, в частности, для исключения любых подозрений в манипулировании избирательной законодательной базой. При этом в Кодексе добросовестной практики в избирательных вопросах подчеркивается, что стабильность закона имеет решающее значение для доверия ко всему избирательному процессу в целом. Следовательно, необходимо избегать частого изменения основных элементов избирательного законодательства, таких как состав избирательных комиссий, избирательная система и определение границ избирательных округов, или корректировки непосредственно перед выборами. Согласно мнению ВК изменения фундаментальных аспектов избирательной системы не должны вступать в силу ранее чем за год до выборов. Комиссия отмечает, что в то время как во многих странах избирательная система стабильна и необходимые поправки принимаются задолго до следующих выборов, в некоторых других государствах значительные изменения в избирательное законодательство происходят часто и поздно. В ряде стран (например, в Италии, Северной Македонии, Польше, Турции) важные избирательные реформы были проведены в поспешной и неинклюзивной форме всего за несколько месяцев до выборов, избирателям не была предоставлена возможность проведения значимых общественных дебатов и консультаций с заинтересованными сторонами. Подчеркнем, что, даже если государства будут придерживаться высказанных международных рекомендаций, поздние поправки к избирательному законодательству ограничивают время, необходимое для подготовки к выборам, включая обучение и просвещение избирателей, и затрудняют правильное и единообразное применение избирательного законодательства. Избиратели и конкуренты на выборах также могут столкнуться с трудностями при принятии решения «в последнюю минуту». Кроме того, запоздалые изменения избирательного законодательства могут нанести ущерб тщательному и всеобъемлющему законодательному процессу.
11 CDL-PI(2020)020-e. Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning the stability of electoral law, endorsed by the Venice Commission at its 125th Plenary session, online, 11—12 December 2020. URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2020)020-e.
В целом в рассматриваемой Компиляции Комиссия определила три основных принципа, лежащих в основе европейского электорального наследия. К ним относятся: а) уважение основных прав человека, особенно свободы выражения мнений, собраний и ассоциаций; б) стабильность избирательного законодательства и его защищенность от политических манипуляций; в) процедурные гарантии, такие как организация выборов беспристрастным органом, наблюдение за выборами, эффективная система обжалования, финансирование и безопасность.
Также в ходе проведения 125-й пленарной сессии Венецианской комиссии были заслушаны сообщения о конституционных изменениях в Чили, Перу, Японии, Италии, а также о последних событиях и выборах в США. Представитель США П. Кароцца выступил с весьма жесткой критикой политики Д. Трампа.
По просьбе Секретариата Комиссии замещающий член Венецианской комиссии от России А. И. Ковлер выступил с сообщением о проведенном 4—5 декабря 2020 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ совместно с Венецианской комиссией Х Международном конгрессе сравнительного правоведения «Конституционные изменения в России и в современном мире: диалектика универсального и национального». В сообщении отмечалась актуальность избранной темы и ее соответствие правовым позициям Венецианской комиссии. На Конгрессе выступили член Венецианской комиссии от России, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ академик РАН Т. Я. Хабриева, а также члены Комиссии Х. Кьерулф Торгейшдоттир (Исландия), Б. Матье (Монако), И. Рогов (Казахстан), Р. Исмаилов (Азербайджан). В ознаменование 30-летия Венецианской комиссии было проведено заседание круглого стола «Сравнительный метод в заключениях и докладах Венецианской комиссии», на котором выступили российские и зарубежные исследователи. Участники сессии были проинформированы о вышедшем в 2020 г. сборнике докладов Венецианской комиссии об избирательных системах и избирательных технологиях, серии изданий о Комиссии в российских научных изданиях и готовящемся в 2021 г. выходе монографии «Европейский Суд по правам человека и Венецианская комиссия: точки соприкосновения».
Подводя итоги прошедшей в онлайн-формате 125-й пленарной сессии Венецианской комиссии, отметим, что главным трендом принятых на данной сессии заключений и иных документов стала оценка конституционных реформ в государствах и связанных с ними процессов. При этом членами Венецианской комиссии обращалось особое внимание на соблюдение и защиту прав человека и его основных свобод как в условиях «обновляющейся демократии», так и с учетом современных вызовов, включая пан-
демию и массовую цифровизацию. Экспертами ВК было справедливо отмечено, что государства рассматривают свои конституционные модели, включая непосредственно конституции, как главные ориентиры для совершенствования законодательства и всей правовой системы государства. В то же время необходимо соотносить все происходящие в государстве кон-
ституционные изменения с общемировыми гуманистическими ценностями, включая общепризнанные принципы международного права, международные договоры по правам человека, обращая особое внимание на соблюдение положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод для государств, участвующих в данной Конвенции.
Информация об авторе
Анна Анатольевна Каширкина, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
