CC BY
17
МАТЕРИАЛЫ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ СОВЕТА ЕВРОПЫ
УДК 341.16
DOI: 10.12737Zjfld.2022.015
Обзор 128-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (15—16 октября 2021 г.)
Анна Анатольевна Каширкина
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, venkom@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Аннотация. В обзоре освещена состоявшаяся 15—16 октября 2021 г. в так называемом гибридном формате 128-я пленарная сессия Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). Формат заседания предполагал как личное присутствие участников, так и их участие онлайн.
В рамках рассматриваемой сессии членами и экспертами Венецианской комиссии были обсуждены и приняты заключения по законодательству Албании, Словакии, Украины, Сербии, Нидерландов, Венгрии, Армении, Великобритании, Северной Македонии. Тематика запросов, по которым были подготовлены заключения Венецианской комиссии, была связана с проведением конституционных реформ, избирательным законодательством, защитой прав человека, вопросами чрезвычайного положения, судебных реформ и т. д. По итогам принятых заключений Венецианской комиссией были сделаны заслуживающие внимания выводы, а также сформулированы предложения и рекомендации, касающиеся как конкретных вопросов внесения изменений в законодательство, так и общих концептуальных подходов к оценке верховенства права в государствах.
Ключевые слова: Венецианская комиссия, законодательство, конституция, права человека, избирательное законодательство, чрезвычайное положение, референдум, судебная система
Для цитирования. Каширкина А. А. Обзор 128-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) (15—16 октября 2021 г.) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 103—113. DOI: 10.12737/)Ас1.2022.015
Review of the 128th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (15—16 October 2021)
Anna A. Kashirkina
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, venkom@ izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-4269-8262
Abstract. The review aims to cover the 128th plenary session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) held on October 15—16, 2021, in the so-called "hybrid" format. The format of the meeting assumed both the personal presence of a number of participants and online participation.
Within the framework of the considered session of the Venice Commission, its members and experts discussed and adopted opinions on the legislation of Albania, the Slovak Republic, Ukraine, the Republic of Serbia, the Netherlands, Hungary, the Republic of Armenia, United Kingdom, North Macedonia. The topics of inquiries, on which the Venice Commission opinions were prepared, were related to the implementation of constitutional reforms, electoral legislation, the protection of human rights, issues of the state of emergency, judicial reforms, etc. Based on the opinions adopted at the 128th plenary session, the Venice Commission made noteworthy conclusions, as well as formulated proposals and recommendations regarding both specific issues on amending legislation and general conceptual approaches to assessing the rule of law in states.
Keywords: Venice Commission, legislation, constitution, human rights, electoral legislation, state of emergency, referendum, judicial system
For citation. Kashirkina A. A. Review of the 128th Plenary Session of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (15—16 October 2021). Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 103— 113. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.015
В связи с продолжающейся мировой пандемией бридном формате, когда часть участников присут-
деятельность различных международных органов ствовала лично, а другие участники — онлайн, про-
предполагает работу в различных форматах. В таких шло очередное заседание 128-й пленарной сессии
условиях 15—16 октября 2021 г. в так называемом ги- Европейской комиссии за демократию через право
(Венецианской комиссии) (далее также — ВК, Комиссия). Представитель от Российской Федерации в Венецианской комиссии директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т. Я. Хабриева и замещающий член от Российской Федерации заведующий отделом научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) А. И. Ковлер приняли онлайн-участие в работе 128-й пленарной сессии Венецианской комиссии.
Повестка данной сессии была весьма насыщенной, ожидались дискуссии и полемика при принятии заключений по законодательству ряда стран.
В рамках сессии был рассмотрен вопрос о мерах по учету ранее вынесенных рекомендаций Венецианской комиссии1.
В части основной повестки на заседании 128-й сессии Венецианской комиссией был принят ряд заключений, в том числе заключение amicus curiae о ком-
1 Так, Венецианская комиссия была проинформирована о действиях, предпринятых государствами, по учету рекомендаций, содержащихся в следующих заключениях: срочное совместное заключение ВК и БДИПЧ / ОБСЕ по пересмотренным поправкам к Избирательному кодексу Грузии (CDL-AD(2021)026); срочное совместное заключение по проекту поправок к Избирательному кодексу Грузии (CDL-AD(2021)022); совместное заключение ВК и БДИПЧ / ОБСЕ по проекту ст. 79-1 Избирательного кодекса Грузии (CDL-AD(2021)009); совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и соблюдению законности Совета Европы по проекту закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Молдовы в отношении Высшего совета магистратуры (CDL-AD(2020)001); совместное заключение по пересмотренному проекту положений о внесении из -менений и дополнений в Конституцию Молдовы в отношении Высшего совета магистратуры (CDL-AD(2020)007); срочное совместное заключение amicus curiae по трем юридическим вопросам, касающимся полномочий членов Конституционных органов Молдовы (CDL-AD(2020)033); срочное совместное заключение ВК и Генерального директората по правам че -ловека и соблюдению законности Совета Европы о поправках к Закону Польши «Об общих судах», Закону Польши о Верховном суде и некоторых других законах (CDL-AD(2020)017); срочное совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и верховенству закона Совета Европы по проекту закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты, касающиеся порядка избрания (назначения) членов Высшего совета юстиции (ВСЮ) и деятельности дисциплинарных инспекторов ВСЮ» (законопроект № 5068) (CDL-AD(2021)018); совместное заключение ВК и Генерального директората по правам человека и соблюдению законности Совета Европы по проекту поправок к Закону Украины «О судебной системе и статусе судей» и некоторым законам о деятельности Верховного суда и судебных органов (проект закона № 3711) (CDL-AD(2020)022).
петенции Конституционного суда Албании в отношении законности местных выборов, состоявшихся 30 июня 2019 г.; заключение по вопросам относительно организации юридической профессии в Словацкой Республике и роли Высшего административного суда в дисциплинарном производстве в отношении адвокатов; заключение по проекту закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода»; заключение по проекту поправок к Конституции Сербии; срочное заключение по проекту Закона «О референдуме и народных инициативах Сербии»; заключение по правовой защите граждан Нидерландов; совместное заключение по поправкам 2020 г. к избирательному законодательству Венгрии; заключения о поправках к Закону «Об организации и управлении судами» и Закону «О правовом статусе и вознаграждении судей», принятым парламентом Венгрии в декабре 2020 г.; заключение о поправках к Закону Венгрии «О равном обращении и поощрении равных возможностей» и к Закону Венгрии «Об Уполномоченном по основным правам», принятым парламентом Венгрии в декабре 2020 г.; заключение о законодательстве Армении, касающемся аппарата омбудсмена; заключение о возможном исключении парламентского Уполномоченного по административным вопросам (парламентского омбудсмена) и Уполномоченного по вопросам здравоохранения из «безопасного пространства», предусмотренного законопроектом Великобритании «О здравоохранении и медицинской помощи»; заключение по проекту закона Северной Македонии «О чрезвычайном положении».
Таким образом, в орбите рассмотрения Венецианской комиссии на 128-й пленарной сессии были как «новые», так и «старые» демократии, а сама повестка включала рассмотрение законодательства государств по уже традиционным для Венецианской комиссии вопросам (конституционному и избирательному праву), а также большого количества запросов, связанных с судебными реформами в различных государствах, и др.
В частности, по вопросам конституционного и избирательного права было принято заключение ВК о компетенции Конституционного суда Албании в отношении законности местных выборов, состоявшихся 30 июня 2019 г. (CDL-AD(2021)037-e)2, в котором, в частности, отмечается, что в Венецианскую комиссию были представлены вопросы, касающиеся юрисдикции Конституционного суда Албании принимать решения о конституционности избирательного про-
2 CDL-AD(2021)037-e. Albania—Amicus Curiae Brief on the competence of the Constitutional Court regarding the validity of the local elections held on 30 June 2019, approved by the Council for Democratic Elections at it 72nd meeting (hybrid, 14 October 2021) and adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (hybrid , 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)037-e.
цесса, а также о наличии либо об отсутствии нарушений основополагающих принципов избирательного права со стороны органов государственной власти Албании при проведении выборов, когда существует ситуация правовой неопределенности, а также вопросы, касающиеся периодичности выборов с точки зрения международных избирательных стандартов и принципов, в том числе принципа политического плюрализма.
Венецианская комиссия по данному вопросу предложила возможные толкования Конституции Албании и соответствующего законодательства на основе международных норм и стандартов, включая собственные документы. Таким образом, ВК воздержалась от какого-либо однозначного и авторитетного толкования Конституции Албании и любого связанного с ней законодательства, отметив, что только Конституционный суд Албании может вынести окончательное толкование Конституции Албании.
При этом Венецианская комиссия указала, что в международном праве периодические выборы регулируются, например, ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ) и ст. 25 (Ь) Международного пакта о гражданских и политических правах. Что касается органов местного самоуправления, Европейская хартия местного самоуправления Совета Европы предусматривает выборы в представительный орган местного самоуправления в ст. 3. Очевидно, что в демократической системе, где выборные органы подотчетны избирателям, такие представительные органы должны избираться периодически.
По мнению ВК, принципы периодичности выборов и политического плюрализма сами по себе вряд ли будут противоречить друг другу, поскольку выражены в различных типах правил. Плюрализм может быть законной целью вмешательства в периодичность, но для того, чтобы эта цель превалировала, вмешательство должно иметь правовую основу и быть соразмерным. Парламент имеет широкую свободу усмотрения при принятии решения о предоставлении правовой основы для отсрочки выборов. В свою очередь, при отсутствии такого основания Конституционный суд Албании может счесть отсрочку неконституционной.
Тем не менее Венецианская комиссия пришла к выводу, что такая отсрочка местных выборов 2019 г. не имела правовой основы, поскольку у Президента Албании не было таких полномочий. В отсутствие законодательной нормы по этому вопросу Президент Албании может отменить выборы в органы местного самоуправления только в ситуации, соответствующей критериям принятия чрезвычайных мер. Даже в этом случае Президенту Албании нужна конкретная временная правовая основа для переноса выборов. Президент Албании не может брать на себя полномочия парламента на временной основе и издавать
законы о такой отсрочке. Таким образом, Венецианская комиссия установила, что Президент Албании превысил свои полномочия в соответствии с Конституцией, отложив местные выборы 2019 г.
Венецианская комиссия отметила, что государственные органы Албании несут совместную ответственность за восстановление доверия к албанским институтам и избирательным процессам. Это подразумевает ответственность всех вовлеченных и заинтересованных сторон за продвижение диалога между всеми политическими силами. В свою очередь, как указывается в рассматриваемом заключении, восстановление доверия подразумевает восстановление осмысленного выбора для избирателей. Все эти элементы, по мнению ВК, являются sine qua non, но не единственными условиями для признания выборов демократическими, поскольку необходимы комплексные усилия и налаживание диалога как между органами государственной власти, так и между институтами гражданского общества.
Непосредственно конституционно-правовых вопросов касалось заключение ВК по проекту поправок к Конституции Сербии (CDL-AD(2021)032-e'i. Это заключение ВК посвящено проекту конституционных поправок, касающихся судебной системы, и проекту конституционного закона об имплементации конституционных поправок.
Венецианская комиссия приветствовала инициативу сербских властей по внесению поправок в Конституцию 2006 г. с целью приведения ее в соответствие с европейскими и международными стандартами, хотя только в отношении судебной власти.
Венецианская комиссия отметила, что процесс общественных консультаций по этому проекту поправок можно охарактеризовать как достаточно всеобъемлющий и прозрачный.
Что касается самого проекта поправок, то Венецианская комиссия положительно отметила, в частности, введение функционального иммунитета судей и прокуроров, отмену испытательного срока для судей и прокуроров, лишение Национального собрания полномочий избирать председателей судов, республиканского прокурора и государственных прокуроров и принимать решение о прекращении их полномочий, а также избирать судей и заместителей государственных прокуроров. При этом Венецианская комиссия подчеркнула, что анализируемые поправки соответствуют европейским стандартам и в них учтены предыдущие рекомендации ВК.
3 CDL-AD(2021)032-e. Serbia — Opinion on the draft
Constitutional Amendments on the Judiciary and draft Constitutional Law for the Implementation of the Constitutional Amendments, adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)032-e.
Также Венецианской комиссией были сформулированы рекомендации, согласно которым:
критерии отбора на должность судьи должны быть отражены на конституционном уровне;
следует рассмотреть возможность включения бюджетной автономии Высшего совета судей и Высшего совета прокуроров на конституционном уровне;
методы работы как Высшего совета судей, так и Высшего совета прокуроров должны быть изложены в обычном законе, а не на конституционном уровне.
В рамках 128-й сессии Венецианской комиссией также было принято срочное заключение по проекту закона «О референдуме и народных инициативах Сербии» (CDL-AD(2021)033-e)4, в котором Комиссия приветствовала инициативу сербских властей по принятию нового закона о референдуме и народных инициативах в целях приведения законодательства в соответствие с международными стандартами.
В заключении Комиссии отмечается, что согласно концепции, сформулированной ВК, любые успешные изменения в законодательстве о выборах и референдумах должны основываться по крайней мере на следующих трех основных элементах: 1) четкое и всеобъемлющее законодательство, отвечающее международным обязательствам и стандартам и учитывающее предыдущие рекомендации ВК; 2) принятие законодательства широким консенсусом после обширных общественных консультаций со всеми соответствующими заинтересованными сторонами; 3) приверженность полному добросовестному осуществлению такого законодательства. Открытый и прозрачный процесс консультаций и подготовки таких поправок повышает доверие к принятому законодательству и государ -ственным институтам в целом.
Венецианская комиссия в отношении законопроекта приняла следующие основные рекомендации:
четко определить различные типы референдумов и применимые к ним положения, подробно рассмотрев в законе следующие вопросы: вопросы, подлежащие вынесению на референдум; иерархический ранг положений, вынесенных на референдум (конституционные или законодательные положения); характер предложения, вынесенного на референдум (например, сформулированное в общих чертах или конкретное предложение); влияние запроса о проведении референдума на действующее законодательство; четкое определение вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум;
4 CDL-AD(2021)033-e. Serbia — Urgent opinion on the draft law on the referendum and the people's initiative, Issued pursuant to Article 14a of the Venice Commission's Rules of Procedure, on 24 September 2021, Endorsed by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)033-e.
распространить право на обращение на всех избирателей и разумно продлить сроки подачи и принятия решений по жалобам и апелляциям;
пересмотреть состав избирательной администрации в целях обеспечения ее независимости;
предоставить избирательным комиссиям полномочия проверять представленные избирателям вопросы;
не подвергать частные СМИ требованию нейтральности, требовать обеспечения равных условий для радио- и телевизионной рекламы.
Также в числе рекомендаций ВК относительно проекта закона «О референдуме и народных инициативах Сербии» были указаны критические пожелания, касающиеся совершенствования указанного проекта закона, а именно:
пересмотреть ограничения на избирательные кампании, в частности, дать более узкое определение таких кампаний и не исключать автоматически профсоюзы, церкви, религиозные общины и фонды;
пересмотреть положения о финансировании кампаний, например, разрешив финансирование расходов на кампанию референдума за счет средств, полученных из государственных источников, которые политические субъекты получают для финансирования обычной работы или избирательных кампаний;
продлить срок между решением о назначении референдума и голосованием и ограничить дискреционное использование Национальным собранием возможности сократить этот срок, в частности для конституционных референдумов;
более точно определить полномочия органов по принятию решений, связанных с предлагаемыми референдумами, жалобами и апелляциями;
предусмотреть менее ограничительные правила, касающиеся сбора подписей под народными инициативами;
продлить срок предоставления избирателям объективной информации, которая должна быть получена задолго до голосования;
предусмотреть в законе более подробные правила, применимые в случае чрезвычайной ситуации.
Избирательное законодательство анализировалось на данной сессии и в других заключениях Венецианской комиссии. Так, проект совместного заключения ВК и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ) по поправкам 2020 г. к избирательному законодательству Венгрии (CDL-AD(2021)039-e)5 не представляет собой полный и комплексный анализ всей правовой
5 CDL-AD(2021)039-e. Hungary — Joint Opinion of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the 2020 amendments to electoral legislation, approved by the Council for Democratic Elections at its 72nd meeting (Venice and online, 14 October 2021) and adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.
и институциональной базы, регулирующей выборы в Венгрии, а посвящен анализу поправок в избирательное законодательство Венгрии 2020 г. на предмет их соответствия международным стандартам, со -держащимся, в частности, в Международном пакте о гражданских и политических правах, ЕКПЧ и дополнительных Протоколах к ней, Кодексе надлежащей практики Совета Европы в избирательных вопросах, разработанном ВК, а также соответствующих обязательств в области человеческого измерения ОБСЕ. Кроме того, в заключении содержатся ссылки как на справочные документы и источники, так и на Конституцию Венгрии, а также на соответствующие рекомендации, содержащиеся в предыдущих заключениях, опубликованных Венецианской комиссией совместно с БДИПЧ.
Венецианская комиссия и БДИПЧ отметили, что поправки были приняты во время чрезвычайного положения, по-видимому, без консультаций с общественностью. Венецианская комиссия и БДИПЧ считают, что такая быстрая процедура не соответствует принципам, изложенным в Компиляции по верховенству права и Докладе Комиссии об уважении демократии, прав человека и верховенства права во время чрезвычайного положения, а также Докладе о роли оппозиции в демократическом парламенте.
Венецианская комиссия и БДИПЧ вынесли основную рекомендацию внести поправки, значительно сократив количество одномандатных округов и количество муниципалитетов, в которых каждой партии необходимо выдвинуть кандидатов одновременно, чтобы иметь возможность вести национальный список кандидатов.
Также Венецианская комиссия и БДИПЧ рекомендовали:
скорректировать положение, согласно которому члены комиссий более низкого уровня будут отбираться путем открытого и прозрачного набора на основе четких критериев, и чтобы их назначение больше не оставалось в компетенции представительных органов власти;
пересмотреть механизм организации избирательных округов для заочных избирателей;
пересмотреть требование о том, чтобы после выборов любой кандидат, не получивший мандат, был исключен из списка кандидатов и отозвал свою кандидатуру в письменной форме;
уточнить и при необходимости пересмотреть про -дление сроков рассмотрения избирательных споров с тем, чтобы обеспечить их своевременное урегулирование;
поскольку по законодательству Венгрии национальные меньшинства могут формировать свои списки, отличные от партийных списков, Венецианская
venicexoe.int/webforms/documents/defaultaspx?pdffile=CDL-AD(2021)039-e.
комиссия и БДИПЧ рекомендовали сделать выбор между регистрацией для голосования за обычные места или места для меньшинств возможным в разумно короткие сроки до выборов или, предпочтительно, предоставить избирателям из национальных меньшинств возможность выбора в день голосования между списками, сформированными национальными меньшинствами, и партийными списками;
пересмотреть полномочия по принятию мер административного наказания в виде штрафов за несвоевременное возвращение или потерю листов с подписями.
В рамках 128-й сессии Венецианской комиссии также было одобрено заключение о поправках к Закону «Об организации и управлении судами» и Закону «О правовом статусе и вознаграждении судей», принятым парламентом Венгрии в декабре 2020 г. (CDL-AD(2021)036-e)6.
Венецианская комиссия сформулировала, в частности, следующие рекомендации:
относительно председателя Курии, особенно учитывая его обширные полномочия и его центральную роль в венгерской правовой системе и для того, чтобы избежать политического влияния, Венецианская комиссия настоятельно призывает венгерские власти пересмотреть поправки 2019 г., поскольку они позволяют членам Конституционного суда Венгрии автоматически становиться судьями Курии по их просьбе, даже когда не хватает опыта работы в судах общей юрисдикции;
что касается роли президента Национального судебного управления Венгрии, Венецианская комиссия напомнила о своей ранее сформулированной позиции, согласно которой «полномочия Национального судебного управления остаются очень широкими, чтобы им мог управлять один человек, и их эффективный надзор остается трудным»;
что касается распределения дел и полномочий председателя Курии по увеличению числа членов (с трех до пяти) судебных коллегий по определенным видам дел, Венецианская комиссия считает, что установленные законом критерии подходят председателю Курии для создания надлежащей системы распределения дел во внутренних правилах процедуры, но это было бы целесообразно определить в самом законе;
что касается решений о единообразии, Венецианская комиссия приветствует поправки, поскольку они отменяют возможность публикации постановлений и принципиальных решений и запрещают публика-
6 CDL-AD(2021)036-e. Hungary—Opinion on the amendments to the Act on the organisation and administration of the Courts and the Act on the legal status and remuneration of judges adopted by the Hungarian parliament in December 2020, adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)036-e.
цию резолюций о толковании закона от имени судебных органов или совещаний руководителей судебных органов или судей.
Также законодательству Венгрии было посвящено заключение ВК о поправках к Закону Венгрии «О равном обращении и поощрении равных возможностей» и к Закону Венгрии «Об Уполномоченном по основным правам», принятым парламентом Венгрии в декабре 2020 г. (CDL-AD(2021)034-e)7.
В указанном заключении, в частности, отмечается, что эффективное функционирование национального правозащитного института зависит от его независимости, в том числе финансовой и административной. Венецианская комиссия подчеркнула, что Уполномоченный по основным правам может принимать решения о внутренней структуре и наборе персонала в соответствии с требованиями соответствующих международных стандартов. Венецианская комиссия также приветствовала автономию, которой пользуется Уполномоченный по основным правам в распределении бюджета.
Применительно к рассматриваемому вопросу Венецианская комиссия приняла следующие ключевые рекомендации:
обеспечить, чтобы Уполномоченный по основным правам располагал достаточными людскими, техническими и финансовыми ресурсами для эффективного осуществления своего нового мандата в соответствии с Законом о равном обращении и поощрении равных возможностей;
обеспечить, чтобы сотрудники с новыми или междисциплинарными компетенциями получали адекватную поддержку для развития своих знаний и навыков;
обеспечить, чтобы поддержка и ведение судебных разбирательств, а также функции принятия решений обеспечивались другим подразделением или другим персоналом.
Также Венецианской комиссией были высказаны другие рекомендации, имеющие конкретный характер.
Заключение о законодательстве Армении, касающемся аппарата омбудсмена (CDL-AD(2021)035-e)s, направлено на разъяснение соответствия действую-
7 CDL -AD(2021)034-e. Hungary—Opinion on the amendments to the Act on Equal Treatment and Promotion of Equal Opportunities and to the Act on the Commissioner for Fundamental Rights as adopted by the Hungarian parliament in December 2020, adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)034-e.
8 CDL-AD(2021)035-e. Armenia — Opinion on the legislation related to the Ombudsman's staff, adopted by the Venice Commission
at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)035-e.
щего законодательства Армении в отношении независимости сотрудников аппарата омбудсмена соответствующим международным стандартам. В частности, в заключении были рассмотрены конкретные изменения, внесенные в законодательство об омбудс-мене пакетом поправок от 21 января 2020 г., которые связаны с независимостью данного учреждения.
В своем заключении Венецианская комиссия опиралась на важнейшие международные документы, включая резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН «Роль институтов омбудсмена и посредника в поощрении и защите прав человека, надлежащего управления и верховенства права» 2016 г., Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы), принятые Генеральной Ассамблеей ООН в 1993 г., рекомендацию Комитета министров Совета Европы для государств-членов о развитии и укреплении эффективных, плюралистических и независимых национальных правозащитных учреждений 2021 г., рекомендацию Комитета министров Совета Европы для государств-членов о развитии института омбудсмена 2019 г.
Венецианская комиссия также учитывала Принципы защиты и поощрения института омбудсмена (Венецианские принципы), принятые на 118-й пленарной сессии (Венеция, 15—16 марта 2019 г.), которые были одобрены Комитетом министров Совета Европы на 1345-м заседании заместителей министров 2 мая 2019 г., а также Парламентской Ассамблеей Совета Европы 2 октября 2019 г. и Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 29—31 октября 2019 г. Кроме того, Венецианские принципы были установлены в качестве нового глобального стандарта для институтов омбудсмена резолюцией ООН A/RES/75/186.
Венецианской комиссией были сформулированы следующие рекомендации, касающиеся законодательства Армении в отношении независимости сотрудников аппарата омбудсмена:
пересмотреть законодательство в отношении омбудсмена, чтобы гарантировать его полную независимость в кадровой политике, особенно при принятии на работу, классификации должностей, должностных требований, обучении сотрудников аппарата омбудсмена и т. д.;
обеспечить, чтобы кадровая система и кадровая политика омбудсмена основывались на четких критериях, связанных со спецификой, функциями и обязанностями этого учреждения. При этом следует избегать подчинения кадровых вопросов любому другому государственному органу или агентству, в частности исполнительной власти.
Также Венецианская комиссия предлагает законодателю воспользоваться возможностью пересмотра конституционного закона об омбудсмене для реализации предыдущих рекомендаций, сформулиро-
ванных в заключениях ВК в 2006 и 2016 гг., которые по-прежнему актуальны для Армении в целях полной реализации Венецианских принципов.
Наконец, несомненный интерес относительно уяснения позиций Венецианской комиссии в части правового статуса омбудсмена представляет заключение ВК о возможном исключении парламентского Уполномоченного по административным вопросам (парламентского омбудсмена) и Уполномоченного по вопросам здравоохранения из «безопасного пространства», предусмотренного законопроектом Великобритании «О здравоохранении и медицинской помощи» (CDL-AD(2021)041-e)9.
Венецианская комиссия отметила, что в ее компетенцию не входит оценка вариантов политики в области здравоохранения, предусмотренных законопроектом о здравоохранении и медицинской помощи. Анализ этого законопроекта был проведен с точки зрения возможного исключения Парламентского управления омбудсмена по вопросам здравоохранения из расследований «безопасной среды», созданной этим законопроектом, и потенциальных последствий для Парламентского управления омбудсмена по вопросам здравоохранения, а также для граждан, права которых Парламентское управление омбудсмена по вопросам здравоохранения обязано защищать.
Венецианская комиссия сослалась на соответствующие международные стандарты, в соответствии с которыми государство обязано поддерживать институт омбудсмена, а не препятствовать или ограничивать его миссию и полномочия.
Как отметила ВК, с точки зрения международных стандартов исключение Парламентского управления омбудсмена по вопросам здравоохранения из расследований «безопасной среды», которые, возможно, будут созданы рассматриваемым законопроектом, будет противоречить п. 16 Принципов защиты и поощрения института омбудсмена (Венецианские принципы), установленных в качестве нового глобального стандарта для института омбудсмена резолюцией ООН А/Б^/75/186.
В связи с этим отметим, что согласно п. 16 Венецианских принципов омбудсмен обладает дискреционными полномочиями по собственной инициативе или в результате подачи жалобы расследовать дела с должным учетом имеющихся административных средств правовой защиты. Омбудсмен имеет право просить о сотрудничестве любых лиц или организации, которые могут оказать ему или ей помощь в
9 CDL-AD(2021)041-e. United Kingdom — Opinion on the possible exclusion of the Parliamentary Commissioner for administration and Health Service Commissioner from the "safe space" provided for by the Health and Care Bill, adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)041-e.
проведении расследований. Омбудсмен имеет юридически закрепленное право на неограниченный доступ ко всем соответствующим документам, базам данных и материалам, включая те, которые в противном случае могли бы быть юридически недоступными или конфиденциальными. Омбудсмен должен иметь право на беспрепятственный доступ к зданиям, учреждениям и лицам, в том числе лишенным свободы. Омбудсмен имеет право опрашивать или требовать письменные объяснения у должностных лиц и органов власти и, кроме того, уделяет особое внимание информаторам в государственном секторе и обеспечивает их защиту10.
Венецианская комиссия отметила, что на национальном уровне, даже если реформа, предусмотренная рассматриваемым законопроектом, сама по себе не была направлена на изменение статуса парламентского управления омбудсмена по вопросам здраво -охранения, может повлиять на полномочия и мандат последнего. Эффективность его действий и, следовательно, авторитет института омбудсмена, а также имидж Парламентского управления омбудсмена по вопросам здравоохранения могут быть ослаблены возможным исключением из деятельности в рамках «безопасной среды».
По итогам проведенного анализа законопроекта Великобритании «О здравоохранении и медицинской помощи» Венецианская комиссия сформулировала рекомендацию, согласно которой предлагается предоставить Парламентскому управлению омбудсмена по вопросам здравоохранения «неограниченный доступ» к расследованиям, осуществляемым отделом расследований Службы здравоохранения, чтобы избежать каких-либо ограничений в следственных полномочиях Парламентского управления омбудсмена по вопросам здравоохранения, как это предусмотрено в п. 16 Венецианских принципов.
В заключении ВК по вопросам относительно организации юридической профессии в Словацкой Республике и роли Высшего административного суда в дисциплинарном производстве в отношении адвокатов (CDL-AD(2021)042-e)n отмечается, что, поскольку в данном случае Венецианская комиссия оценивала не конкретный законопроект, а два абстрактных вопроса, ответы, данные ВК, имеют довольно
10 Неофициальный перевод Венецианских принципов подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Перевод текста Венецианских принципов см.: URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)005-rus.
11 CDL-AD(2021)042-e. Slovak Republic — Opinion on two questions regarding the organisation of the legal profession in the Slovak Republic and the role ofthe Supreme Administrative Court in the disciplinary proceedings against barristers. URL: https://www. venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)042-e.
общий характер. Венецианская комиссия подчеркнула, что данное заключение не следует рассматривать ни как простое одобрение, ни как простое неодобрение любого будущего законопроекта, который может быть подготовлен Министерством юстиции Словацкой Республики.
Предложение Министерства юстиции Словацкой Республики — иметь несколько коллегий адвокатов и поручать рассмотрение дисциплинарных дел смешанной коллегии, состоящей из судей и адвокатов, — является приемлемым, поскольку совместимо с международными стандартами и передовой законодательной практикой. Однако обоснование этой реформы не совсем ясно, и предлагаемые решения должны предусматривать определенные дополнительные гарантии.
Что касается возможной фрагментации Словацкой ассоциации адвокатов, то, по мнению ВК, наибольший риск связан с созданием нескольких коллегий адвокатов, открытых для добровольного членства, которые будут конкурировать в борьбе за адвокатов. Сложившаяся ситуация неизбежно приведет к политизации адвокатской профессии, что сопряжено с высоким риском снижения профессиональных стандартов, в связи с чем этого следует избегать. Создание нескольких специализированных коллегий адвокатов или региональных коллегий адвокатов является более приемлемым решением, но оно также создает серьезные проблемы. По мнению ВК, необходимо обеспечить общие профессиональные стандарты для всей юридической профессии, а также единообразное применение этих стандартов ко всем адвокатам, независимо от того, где они практикуют и в какой области права специализируются.
В рамках рассматриваемой сессии Венецианская комиссия приняла также заключение по проекту закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода» (CDL-AD(2021)038-e)u.
При этом проект закона Украины «Об основах государственной политики переходного периода» разрабатывается с 2020 г. и направлен на меры государ -ственного регулирования и осуществления правосудия над территориями Донецкой Народной Республики (ДНР) и Луганской Народной Республики (ЛНР), Автономной Республики Крым и города Севастополь в случае восстановления над ними суверенитета Украины. Венецианская комиссия дала довольно критическую оценку указанному законопроекту в части международно-правовой объективации и используемых формулировок. Во-первых, по мнению ВК, законопроект включает термины, которые
12 CDL-AD(2021)038-e. Ukraine — Opinion on the draft law "On the Principles of State Policy of the Transition Period", adopted by the Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)038-e.
не всегда соответствуют терминам, используемым в международном публичном праве. Прежде всего это касается основных терминов, таких как «переходный период» и «правосудие переходного периода». Эти определения довольно узко сформулированы в законопроекте и в них используется односторонний подход к понятию «переходный период».
Во-вторых, как отметила ВК, несколько других положений законопроекта непосредственно регулируют понятия, известные из международного публичного права, в частности такие, как ответственность государств за международно-противоправные деяния и оккупацию территории. Однако, несмотря на то что государства вправе иметь собственную позицию в отношении толкования таких концепций, международное право является автономным правовым порядком, и отдельные государства не могут изменять значение международно-правовых концепций в одностороннем порядке. Определения этих понятий должны быть удалены из законопроекта или в нем должно быть четко указано, что воспроизведенные понятия отражают украинское понимание международного права.
В-третьих, Венецианской комиссией был высказан ряд конкретных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию положений законопроекта, многие из которых требуют более четких и точных формулировок для обеспечения их соответствия международным стандартам и обязательствам Украины, вытекающим из соответствующих международных документов в сфере защиты прав человека.
В то же время в проекте рассматриваемого заключения ВК были воспроизведены отдельные антироссийские положения, касающиеся оценки территорий Республики Крым и города Севастополь как «аннексированных», а территорий ДНР и ЛНР также как «временно оккупированных», над которыми Российская Федерация осуществляет эффективный контроль и управление. При этом не было четко указано, что рассматриваемый законопроект предусматривает серьезные дискриминационные меры для жителей «оккупированных» и «аннексированных» территорий, включая чрезвычайное правосудие, дифференциацию уголовно-правовых мер в зависимости от статуса в вооруженном конфликте, запрет на использование русского языка и, как следствие, всей русской культуры, ее искоренение, в случае восстановления суверенитета Украины над указанными территориями, что недопустимо ни с точки зрения международного права, ни с позиций защиты прав человека вообще.
Кроме того, заключение ВК не дало жесткой оценки отходу Украины от реализации Минских соглашений и соглашений Минск-2, так как данные процессы выходят за рамки принятых на сессии обсуждений и имеют политический характер.
С точки зрения правового толкования принципа верховенства права также представляет интерес за-
ключение ВК по правовой защите граждан Нидерландов (CDL-AD(2021)031-e)13.
В указанном заключении основное внимание уделяется разъяснению правовой основы дела о пособии по уходу за ребенком в целях раскрытия важнейших проблем в области административного права и практики его применения в Нидерландах. Однако предложения, содержащиеся в этом заключении, могут быть актуальны и для других областей административного права, как это отмечает ВК.
Венецианская комиссия отметила, что борьба с мо -шенничеством в отношении социальных пособий и принятие мер по повышению эффективности государственного управления являются законными целями, которые не подлежат оспариванию. Однако любые меры, принимаемые для достижения этих целей, должны основываться на соблюдении принципа верховенства права.
Венецианская комиссия подчеркивает, что верховенство права никогда не устанавливается раз и навсегда. Для всех стран верховенство права — это непрерывный процесс, и его необходимо адаптировать к меняющимся политическим, социальным, экономическим, культурным и технологическим условиям. В этом отношении поддержание верховенства права связано не только с институтами и формальными правовыми гарантиями, но и с поддержанием благоприятных условий для верховенства права посредством политической и правовой культуры в обществе. Для этого требуется формирование политической культуры, которая предполагает высокую степень осведомленности о последствиях политических решений в целях реализации принципа верховенства права, и проявление сдержанности, когда политически желательные меры противоречат принципу верховенства права и предполагают ограничения демократических прав и свобод.
Венецианская комиссия отмечает, что в Нидерландах существует продуманная и всеобъемлющая система оценки законопроектов. Но в данном случае эта система работала недостаточно. Определенные риски в законе не были замечены или, когда были замечены — недооценены. Консультативный отдел Государственного совета определил необходимость применения дискреционных полномочий для облегчения трудностей, связанных с применением закона, но сторонники закона недооценили существующие риски, делая ставку на эффективность в борьбе с мошенничеством.
Принцип верховенства права, по мнению Венецианской комиссии, должен применяться на всех уров-
13 CDL-AD(2021)031-e. Netherlands — Opinion on the Legal Protection of Citizens, adopted Venice Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2021)031-e.
нях государственной власти, начиная с парламента как законодательной власти в государстве. При этом парламент как законодательная власть несет главную ответственность за обеспечение верховенства права. Во-первых, парламент несет ответственность за принятие законодательства и предоставление достаточного финансирования судам и другим органам, назначенным Конституцией и законом для обеспечения верховенства закона, чтобы они могли эффективно выполнять свои функции. Во-вторых, парламент должен в своем законотворческом качестве обеспечивать, чтобы материальные законы соответствовали требованиям верховенства права с точки зрения предсказуемости для затрагиваемых лиц, точности и объема усмотрения исполнительной власти и уважения прав человека. В-третьих, парламент выполняет контрольную функцию по отношению к исполнительной власти и обеспечивает ее подотчетность. Кроме того, парламентский контроль идет «рука об руку» с судебным контролем.
В своем заключении Венецианская комиссия последовательно предостерегала от рассмотрения верховенства права как чисто формальной концепции в значении верховенства закона, а не как основной концепции, согласно которой закон должен сопровождаться гарантиями от злоупотребления полномочиями со стороны отдельных органов или ветвей власти.
В заключении также отмечается, что в интересах своих граждан Нидерланды, как представляется, способны и готовы исправить ошибки и устранить их последствия. Но в данном случае эта реакция заняла гораздо больше времени, чем следовало, и был нанесен серьезный ущерб вовлеченным семьям, а те, кто пытался раскрыть проблему, столкнулись с большим сопротивлением. В связи с этим Венецианская комиссия надеется, что принятое по данному вопросу заключение будет позитивно способствовать продолжающемуся процессу реформ.
При этом Венецианская комиссия сформулировала ряд рекомендаций для законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти Нидерландов применительно к рассматриваемому вопросу.
Так, в отношении исполнительной власти были сформулированы следующие рекомендации:
улучшить информационный поток в рамках государственной службы вплоть до министерского уровня, особенно по вопросам, которые противоречат текущей политике;
облегчить для отдельных лиц доступ к соответствующей информации, процедуры подачи жалоб должны быть простыми и неформальными, предложить помощь в том, как подать жалобу в соответствии с обязанностью государственных органов оставаться беспристрастными;
исполнительная власть должна оценивать и обеспечивать качество закона как при подготовке законодательства для представления в парламент, так и при
применении новых правовых положений, принимая во внимание возможные сценарии и риски.
Что касается судебной власти, то судебным органам может быть рекомендовано представлять ежегодный обзор другим ветвям власти о применении закона.
Важным шагом на пути принятия адекватных законодательных мер в связи с пандемией COVID-19 является принятие заключения ВК по проекту закона Северной Македонии «О чрезвычайном положении» (CDL-AD(2021)040-e)14. Данный проект закона инициирован в связи с правовой неопределенностью режима чрезвычайных мер по борьбе с пандемией, вводимых государством. При этом принятое заключение ВК преследует важную цель — выявить допустимые рамки как для кумуляции (совмещения) полномочий различными органами власти, включая президента и правительство при объявлении чрезвычайного положения, так и для обозначения «красной» черты их дискреционных полномочий при ЧС, переход за которую будет являться неоправданным расширением полномочий с точки зрения принципа разделения властей.
В частности, в рассматриваемом заключении отмечается, что в правовом порядке Северной Македонии после объявления чрезвычайного положения законодательная власть временно переходит к правительству. Такой правовой режим существует во многих странах. При этом Венецианская комиссия указывает, что в этой ситуации существует риск злоупотребления исключительными полномочиями правительства. В связи с этим, по мнению ВК, важно принять рамочный закон, который ограничил бы полномочия правительства во время чрезвычайного положения и регламентировал бы надзор со стороны парламента и судов. В целом рассматриваемый законопроект достигает этой цели и отвечает большинству основных требований, изложенных ВК в ее предыдущих заключениях и докладах. В законопроекте также сформулированы принципы, которыми необходимо руководствоваться правительству при реагировании на кризис (пропорциональность, временность и т. д.), а их содержание должно соответствовать принципам верховенства права.
Основные рекомендации ВК в отношении проекта закона Северной Македонии «О чрезвычайном положении» заключаются в следующем:
в законе должно быть указано, что президент может объявить чрезвычайное положение только в том случае, если Ассамблея (как высший парламентский орган) не может собраться по объективным причи-
14 CDL-AD(2021)040-e. North Macedonia — Opinion on the Draft Law on the State of Emergency, adopted by the Venice
Commission at its 128th Plenary Session (Venice and online, 15—
16 October 2021). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2021)040-e.
нам. Во всех остальных случаях решение об объявлении чрезвычайного положения должно принадлежать Ассамблее. Неспособность Ассамблеи рассмотреть и одобрить предложение президента об объявлении чрезвычайного положения (из-за отсутствия кворума или необходимого большинства) не следует рассматривать как молчаливое одобрение такого заявления;
полномочия правительства по принятию декретов должны быть четко ограничены в законе вопросами, непосредственно связанными с чрезвычайной ситуацией. Следует уточнить, что декреты могут вносить лишь временные изменения в действующее законодательство, но не влиять на сам Закон «О чрезвычайном положении» и не должны вносить изменения в законодательство, определяющее систему сдержек и противовесов. Любые системные изменения должны быть оставлены на усмотрение обычного законодательства;
все декреты, изданные правительством во время чрезвычайного положения, должны быть представлены Ассамблее, которая должна рассмотреть их как можно скорее и либо прекратить чрезвычайные меры, которые все еще действуют, либо сохранить их действие, или/и принять необходимые меры по исправлению положения, если меры, введенные во время чрезвычайного положения, больше не действуют;
правила процедуры Ассамблеи должны быть пересмотрены таким образом, чтобы обеспечить сведение к минимуму ситуаций, когда Ассамблея не может собраться, и чтобы рассмотрение вопросов, связанных с чрезвычайным положением, не могло быть искусственно отложено;
в законе должны быть изложены средства судебной защиты, доступные для оспаривания заявлений о чрезвычайном положении, положений декретов и других мер, принимаемых правительством;
закон может допускать ограничения основных прав во время чрезвычайного положения, если эти права не являются абсолютными по своей природе. Однако такие ограничения должны быть строго необходимыми и соразмерными и учитывать особое значение, придаваемое определенным конкретным правам Конституцией страны;
полномочия «штаба по чрезвычайным ситуациям» и их положение по отношению к существующим административным структурам должны быть определены более четко;
перенос парламентских выборов во время чрезвычайного положения возможен, но не должен быть автоматическим.
Подводя итоги 128-й пленарной сессии Венецианской комиссии по принятым на данной сессии заключениям, можно отметить приверженность Венецианской комиссии последовательному отстаиванию принципа верховенства права как при реализации конституционных реформ, так и при совершенствовании законодательства в различных областях. По-
следовательно проводя позицию о верховенстве права, Венецианская комиссия в то же время отмечает, что верховенство права является не застывшей категорией, а эволюционирующей концепцией, которая динамически развивается, но тем не менее опирается на общепризнанные принципы международного права, включая принцип защиты прав и свобод человека, которые составляют базис концепции верховенства права. При этом не единожды Венецианская комиссия в своих заключениях подчеркнула, что не
стоит отождествлять верховенство права и верховенство закона, чтобы не встать на путь обычной формализации этой концепции, которая помимо юридических истоков и каналов влияния имеет много других корней, включая культурологические и цивили-зационные.
В целом рассматриваемая сессия Венецианской комиссии прошла весьма продуктивно и обогатила науку и практику новыми интересными образцами пра-вотолковательной экспертизы.
Информация об авторе
А. А. Каширкина, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук
♦
