CC BY
29
Коротенко Татьяна Андреевна
территориальная избирательная комиссия г. Шахты Ростовской области (тел.: +79185118724)
Обусловленность и направления модернизации содержательной составляющей административно-правовых основ взаимодействия субъектов образовательных отношений
В статье проводится анализ изменений в общественных отношениях и административном законодательстве в области образования, обусловивших выработку новых подходов к правовому регулированию взаимодействия субъектов образовательных отношений.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, образовательные правоотношения, взаимодействие субъектов административного процесса.
T.A. Korotenko, Territorial Election Commission of Shakhty of the Rostov Region; tel.: +79185118724.
Conditionality and directions of modernization of a substantial component of administrative and legal bases of interaction of subjects of the educational relations
Article is devoted to the analysis of changes in the public relations and the administrative legislation in the field of education which caused elaboration of new approaches to legal regulation of interaction of subjects of the educational relations.
Key words: administrative and legal regulation, educational legal relationship, interaction of subjects of administrative process.
Образовательные отношения имеют сложный характер взаимодействия их участников и при этом регулируются нормами не только административного права, но и гражданского, трудового и др. Вместе с тем, большой теоретический и практический интерес представляет исследование правового взаимодействия высшего учебного заведения, студента и преподавателя с административно-правовой точки зрения, во-первых, в связи с недостаточной разработанностью указанного вопроса в юридической литературе, а во-вторых, в связи тем, что главным образом именно путем властно-управленческого воздействия может ограничиваться или трансформироваться реализация гражданами своих прав в сфере высшего образования. Так, и В.И. Шкатулла указывает на преимущественно административно-правовой метод регулирования образовательных отношений [1, с. 39].
Правовое регулирование любых правоотношений, в том числе взаимодействия их субъектов, должно учитывать особенности их субъектного состава и роли указанных субъектов в развитии этих правоотношений.
Д.А. Ягофаров предлагает дифференциацию субъектов образовательных отношений на индивидуальные (ученик, учитель, студент, директор (ректор) образовательного учреждения) и институциональные (образовательные учреждения, их подразделения, органы управления образованием и т.д.) [2, с. 28]. При этом следует отметить явную властно-подчиненную зависимость индивидуальных субъектов от институциональных.
Как отмечает Т.Н. Матюшева, для анализа субъектного состава сферы образования необходимо определить общую классификацию субъектов, их типовые и видовые характеристики, выделить иерархически связанные ее ранги, определить вертикальные или горизонтальные связи субъектов, что, в частности, способствовало бы реализации конституционного права на образование особенными субъектами сферы образования. При этом она наиболее точно отражает роль каждого субъекта образовательных отношений, классифицируя их по функциональному признаку:
147
1) субъекты, выполняющие функции освоения образовательных программ, - обучающиеся;
2) субъекты, выполняющие функции передачи знаний, - педагогические работники;
3) субъекты, выполняющие функции общей организации образовательного процесса, руководства им, - ученый совет, руководитель образовательного учреждения [3, с. 7, 10-11].
В современных условиях трансформации российской системы высшего профессионального образования в рамках реализации положений Болонской декларации, направленных, главным образом, на развитие академической мобильности и прав в сфере высшего образования, необходимо развитие правового статуса обучающегося и обучающего. Однако правовая неурегулированность взаимоотношений студентов, преподавателей и высшего учебного заведения в ходе осуществления образовательного процесса препятствует достижению указанных целей.
Административная реформа в Российской Федерации изменила правовой статус федеральных государственных органов управления и контроля над высшим образованием. В 2010 г. Министерство образования и науки РФ и Федеральное агентство по образованию в очередной раз подверглись реформированию. Наряду с анализом произошедших изменений в сфере управления высшим образованием, адекватного переосмысления и развития требуют также административно-правовые основы взаимодействия субъектов образовательных отношений.
Как отмечает Е.Д. Волохова, граждане не могут реализовать право на образование в полной мере вследствие несоответствия прав и обязанностей участников образовательных отношений, возникшего в результате непринятия в этой сфере необходимых правовых актов, прежде всего, для устранения пробелов и противоречий в законодательном регулировании образовательной деятельности. Следовательно, эффективное функционирование системы охраны права на образование требует надежного законодательного обеспечения, прежде всего, наличия совершенной системы нормативных правовых актов, которые регулируют отношения в сфере образования [4, с. 71, 92]. Отметим, что законодатель достаточно отчетливо продемонстрировал понимание необходимости проведения шагов, направленных на совершенствование административно-правового регулирования в области образования вообще и высшего образования в частности. Это было продемонстрировано в Концепции проекта федерального закона «Об образова-
нии в Российской Федерации», утвержденной комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности (протокол от 1 июня 2009 г. № 20), в которой прямо было отмечено, что в настоящее время содержание законодательных актов в сфере образования перестает соответствовать реальным потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования, что создает значительные трудности в процессе правоприменения. Наряду с этим было признано, что правовой статус участников образовательного процесса законодательно урегулирован фрагментарно, прежде всего, в отношении основных обязанностей обучающихся и ответственности, в частности дисциплинарной, - за неисполнение этих обязанностей отсутствуют нормы, регламентирующие нормы педагогического воздействия в отношении обучающихся. Также отмечалось, что в зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования [5]. Накопившиеся на рубеже ХХ-ХХ1 вв. проблемы во взаимоотношениях участников образовательных отношений были вызваны несовершенством, противоречивостью и наличием пробелов в нормативной правовой базе, регламентирующей административно-правовой статус высших учебных заведений, студентов и преподавателей.
Можно признать очевидным фактом то, что правовое регулирование взаимодействия участников образовательных отношений в сфере высшего профессионального образования может эффективно осуществляться только в рамках модернизации всего блока социального законодательства. Справедливо и то, что законодательство Российской Федерации об образовании совершенствуется в свете активной интеграции российского высшего образования в мировое образовательное пространство на основе Болонской декларации. Таким образом, совершенствование административно-правового статуса субъектов образовательных отношений должно осуществляться с учетом современных тенденций модернизации образования с обязательным учетом национальных особенностей и опыта обучения студентов.
Ключевые направления государственной политики в сфере образования определяются федеральными целевыми программами развития образования, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ сроком на пять лет. Для уяснения того, были ли последовательными решения Правительства РФ, оставался ли
148
неизменным либо был подвержен изменениям вектор государственной политики в сфере образования, нами были проанализированы федеральные целевые программы развития образования на 2006-2010 годы [6], на 2011-2015 годы [7] и на 2016-2020 годы [8].
Исходя из собственных оценок содержания целей программ развития образования за прошедшие десять лет и на последующие пять лет, позволим сделать вывод о том, что вектор государственной политики в сфере образования в XXI в. последовательно менялся в направлении от создания условий для удовлетворения потребностей в качественном образовании до создания условий для эффективного развития доступного качественного образования, отвечающего требованиям современного инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации.
Наряду с этим отметим, что совершенствование взаимодействия субъектов образовательных отношений в сфере высшего профессионального образования должно происходить, в том числе, путем дальнейшей разработки механизмов управления, адекватных задачам развития системы высшего образования и эффективной реализации права граждан на высшее образование.
В связи с этим законодательство об образовании, являясь преимущественно частью административного законодательства, должно содержать административно-правовые конструкции, способные эффективно реализовывать административно-правовой статус субъектов образовательных правоотношений в сфере высшего профессионального образования.
Важнейшим документом государственной образовательной политики на протяжении почти 15 лет являлась Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 [9].
Анализируемая доктрина определяла цели воспитания и обучения, пути их достижения и ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 г., связанные прежде всего:
с созданием основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития Российской Федерации, а также с обеспечением высокого качества жизни народа и национальной безопасности;
укреплением демократического правового государства и развитием гражданского общества;
кадровым обеспечением рыночной экономики, способной динамично развиваться, интегрироваться в мировое хозяйство, обладать
высокой конкурентоспособностью и инвестиционной привлекательностью;
утверждением статуса Российской Федерации в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.
Вместе с тем, даже приведенные выдержки позволяют утверждать, что указанная национальная доктрина, по сути, являлась больше декларативным документом. Более того, она не учитывала необходимость совершенствования административно-правовых основ взаимодействия субъектов образовательных отношений вслед за происходящими институциональными изменениями в системе высшего образования. Возможно именно эти обстоятельства и привели к тому, что Национальная доктрина образования в Российской Федерации просуществовала немногим более половины предусмотренного для нее срока и утратила силу в соответствии с п. 51 приложения к постановлению Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 245 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» [10].
Отмечая несостоятельность Национальной доктрины образования в Российской Федерации, можно утверждать, что она в силу своей декларативности не оказывала существенного влияния на содержание программ развития образования. В свою очередь, их содержательная направленность изменялась вслед за изменениями в содержании концепций модернизации российского образования, в дальнейшем концепций федеральных целевых программ развития образования, которые утверждались распоряжениями Правительства РФ на те же пятилетние периоды до 2010 года [11], на 2011-2015 годы [12], на 2016-2020 годы [13].
Продолжая исследование проблематики взаимодействия субъектов образовательных отношений, в качестве исходных положений отметим, что образовательные отношения с административно-правовой точки зрения включают в себя:
1) педагогические отношения, связанные с образовательным процессом, в котором непосредственно участвуют преподаватель и студент, а также содержащие в себе элементы управления и контроля;
2) управленческие отношения, связанные с взаимодействием высшего учебного заведения и его учредителя, органов управления высшего учебного заведения с преподавателями и студентами.
На наш взгляд, совершенствование административно-правового регулирования взаимодействия
149
субъектов образовательных отношений в сфере высшего профессионального образования должно проходить через развитие их взаимных прав, обязанностей и ответственности в указанной сфере.
В настоящее время взаимодействие участников образовательных отношений регулируется на федеральном и локальном уровнях.
В частности, взаимоотношения высшего учебного заведения и студентов по различным вопросам регламентируются типовыми положениями, порядками и инструкциями, принимаемыми на федеральном уровне, такими как Типовое положение о стипендиальном обеспечении, порядок перевода студентов, инструкция о порядке выдачи документов государственного образца о высшем образовании. Взаимоотношения высшего учебного заведения и преподавателя регламентируются, главным образом, через документы в сфере трудовых отношений: трудовой договор, должностную инструкцию, индивидуальный план работы и т. п .
Вместе с тем, необходимо отметить отсутствие аналогичных документов, регламентирующих взаимоотношения между преподавателем и студентом. По данному вопросу существуют только обязанность преподавателя проводить учебные занятия и обязанность студента посещать их и выполнять предусмотренные образовательной программой задания. Нормативные акты в сфере высшего образования даже не предусматривают обязанности личного общения преподавателя и студента в ходе выполнения ими своих обязанностей. Вместе с тем, наличие взаимных прав и обязанностей должно предусматривать адекватную реакцию от другого участника образовательных отношений и обмен информацией между ними. В связи с этим, по нашему мнению, целесообразно определить случаи, когда в ходе учебно-воспитательного процесса требуются личное присутствие и общение преподавателя и студента, их обезличенное участие, а также односторонняя или взаимная передача (обмен) информации на расстоянии.
Огромный пласт актов, регламентирующих взаимодействие участников образовательных
отношений, также составляют локальные вузовские нормативные акты: положения, правила, инструкции, приказы и т.п. Однако необходимо отметить, что одной из трудностей локального нормотворчества является то, что многие права и обязанности участников образовательных отношений формально, юридически не закреплены в нормативных правовых актах в сфере высшего образования.
В связи с этим отсутствие четко установленных границ (вариативных пределов) правового регулирования указанных отношений на локальном уровне, которое осуществляют органы управления одного из участников образовательных отношений - высшего учебного заведения, не позволяет в полной мере соблюдать законные права и интересы других участников образовательных отношений, в первую очередь обучающихся.
О.Ю. Машков указывая, что государство придает правовую форму общественным отношениям в образовании, т.е. определяет образовательные правоотношения, обеспечивает их принудительной силой, отмечает также невозможность и ненужность всеобщего урегулирования всех образовательных отношений, поскольку излишняя регламентация приведет к обездвиживанию, параличу в силу динамичности сферы образования [14, с. 45]. Однако с указанным утверждением нельзя согласиться в полной мере.
На наш взгляд, недостаток правового регулирования в сфере образования в действительности приводит к субъективизму при реализации прав участников образовательных отношений, а в некоторых случаях и к невозможности их реализации. С другой стороны, избыточной представляется лишь значительная детальная правовая регламентация образовательных отношений на федеральном уровне, в то время как регулирование образовательных правоотношений на вузовском локальном уровне в рамках, определенных законодательством в области образования, будет только способствовать эффективному развитию общественных отношений в этой сфере.
1. Шкатулла В. И. Образовательное право: учеб. для вузов. М., 2001.
2. Ягофаров Д.А. Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретико-правовой аспект) // Право и образование. 2006. № 4.
1. Shkatulla V.I. Educational law: textbook for higher education institutions. Moscow, 2001.
2. Yagofarov D.A. Educational rule-making and educational legal relationship in the mechanism of legal regulation of the relations in education (theoretical and legal aspect) //Law and education. 2006. № 4.
3. Matyusheva T.N. Classification of legal statuses of education: criteria and reference points // Law and education. 2008. № 8.
150
3. Матюшева Т.Н. Классификация правовых статусов сферы образования: критерии и ориентиры // Право и образование. 2008. № 8.
4. Волохова Е.Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации. М, 2004.
5. Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации. URL: http://mon.gov.ru
6. О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы: постановление Правительства РФ от 23 дек. 2005 г. № 803 (ред. от 11 марта 2011 г.) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 2. Ст. 186.
7. О Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы: постановление Правительства РФ от 7 февр. 2011 г. № 61 (ред. от 25 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1377.
8. О Федеральной целевой программе развития образования на 2016-2020 годы: постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 497 (ред. от 14 сент. 2016 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 28.05.2015; Собр. законодательства РФ. 2015. № 22. Ст. 3232.
9. О национальной доктрине образования в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 4 окт. 2000 г. № 751 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.
10. О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 245 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 02.04.2014; Собр. законодательства РФ. 2014. № 14. Ст. 1636.
11. О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года: распоряжение Правительства РФ от 29 дек. 2001 г. № 1756-р // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. II. Ст. 119.
12. О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы: распоряжение Правительства РФ от 7 февр. 2011 г. № 163-р // Собр. законодательства РФ. 2011. № 9. Ст. 1255; URL: http://www. garant.ru
13. О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы: распоряжение Правительства РФ от 29 дек. 2014 г. № 2765-р // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 08.01.2015; Собр. законодательства РФ. 2015. № 2. Ст. 541.
14. Машков О.Ю. Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося: дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006.
4. Volokhova E.D. Legislative providing a right to education in the Russian Federation. Moscow, 2004.
5. Official site of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation. URL: http:// mon.gov.ru
6. About the Federal target program of development of education for 2006-2010: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 23, 2005 № 803 (as amended on March 11, 2011) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2006. № 2. Art. 186.
7. About the Federal target program of development of education for 2011-2015: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Febr. 7, 2011 № 61 (as amended on Dec. 25, 2015) // Coll. of legislation of the Russian Federation.2011. № 10. Art. 1377.
8. About the Federal target program of development of education for 2016-2020: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. May 23, 2015 № 497 (as amended on Sept. 14, 2016) // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru, 28.05.2015; Coll. of legislation of the Russian Federation. 2015. № 22. Art. 3232.
9. About the national doctrine of education in the Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Oct. 4,2000 № 751 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2000. № 41. Art. 4089.
10. About recognition become invalid for some acts of the Government of the Russian Federation: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. March 29, 2014 № 245 // Official Internet portal of legal information. URL: http://www.pravo.gov.ru, 02.04.2014; Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 14. Art. 1636.
11. About the Concept of modernization of Russian education for the period till 2010: order of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 29, 2001 № 1756-r // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1, pt. II. Art. 119.
12. About the Concept of the Federal target program of development of education for 20112015: order of the Government of the Russian Federation d.d. Febr. 7, 2011 № 163-r // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 9. Art. 1255; URL: http://www.garant.ru
13. About the Concept of the Federal target program of development of education for 20162020: order of the Government of the Russian Federation d.d. Dec. 29, 2014 № 2765-r// Official Internet portal of legal information. URL: http:// www.pravo.gov.ru, 08.01.2015; Coll. of legislation of the Russian Federation. 2015. № 2. Art. 541.
14. Mashkov O.Yu. Legal bases of interaction of higher education institution and student: diss. ... Master of Law. Khabarovsk, 2006.
151
