CC BY
78
Коротенко Татьяна Андреевна
территориальная избирательная комиссия г. Шахты Ростовской области (тел.: +79185118724)
О детализации взаимодействия субъектов
образовательных отношений в сфере высшего профессионального образования в федеральных и локальных нормативных актах
В статье на основе анализа федеральных и локальных нормативных актов в области образования раскрываются особенности административно-правового регулирования взаимодействия субъектов образовательных отношений в сфере высшего профессионального образования.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, нормативные акты, образовательные правоотношения, взаимодействие субъектов административного процесса.
T.A. Korotenko, Territorial Election Commission of Shakhty of the Rostov Region; tel.: +79185118724.
About specification of interaction of subjects of educational relations in the sphere of higher education in federal and local regulations
In the article on the basis of the analysis of federal and local regulations in the field of education features of administrative and legal regulation of interaction of subjects of the educational relations in the sphere of higher education are revealed.
Key words: administrative and legal regulation, regulations, educational legal relationship, interaction of subjects of administrative process.
В настоящее время система высшего образования в Российской Федерации, наряду с наличием административной ответственности высших учебных заведений за нарушение отдельных прав граждан в сфере образования и требований к организации образовательного процесса, характеризуется отсутствием ответственности высших учебных заведений и преподавателей за конечные результаты и качество обучения студентов. Юридические права и обязанности участников образовательных отношений также должны быть систематизированы в законодательстве об образовании, для чего необходимо использовать систему мер по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере высшего образования.
Также необходимо отметить, что неисполнение субъектами образовательного процесса взаимных обязанностей по отношению друг к другу, несмотря на равную сущность, может иметь различную степень и направленность вредных последствий. Так, например, опоздание или неявка отдельного студента на учебные занятия наносит вред, прежде всего, самому студенту в части недополучения им необходимого объема знаний и навыков, а также в некоторых случаях - организации и порядку при
проведении учебного занятия. При этом опоздание или неявка отдельного преподавателя на учебные занятия наносит вред группе студентов, недополучивших необходимый объем знаний и навыков вследствие сокращения времени, а также всегда - организации и порядку проведения учебных занятий, вплоть до привлечения высшего учебного заведения к ответственности за реализацию образовательной программы не в полном объеме. Также указанные вредные последствия усиливаются, если в учебной группе имеются студенты, обучающиеся на платной основе, т.к. в данном случае преподаватель препятствует надлежащему исполнению высшим учебным заведением своих договорных обязательств перед студентом.
В отличие от правоотношений между высшим учебным заведением и студентом, обучающимся на платной (договорной) основе, правоотношения между высшим учебным заведением и студентом, обучающимся за счет бюджетных средств, недостаточно исследованы в литературе. Представляется, что в сфере административно-управленческих отношений все категории студентов должны иметь равные права и обязанности.
Вместе с тем, требуется различие в образовательных взаимоотношениях в зависимости
161
от статуса обучающегося по различным уровням высшего профессионального образования (бакалавриат, магистратура, специалитет). Также необходимо учитывать, что на степень взаимодействия участников образовательных отношений оказывает влияние вид высшего учебного заведения, с которым связан его правовой статус, что требует конкретизации правового статуса студента и преподавателя в зависимости от вида высшего учебного заведения. Вместе с тем, по нашему мнению, статусы и студента, и преподавателя могут быть выделены как критерий определения статуса высшего учебного заведения.
Органы управления высшего учебного заведения обладают всеми властно-распорядительными полномочиями по управлению и регулированию образовательного процесса и административно-хозяйственной деятельности. При этом реализация высшим учебным заведением своих полномочий должна отвечать интересам гражданина, общества и государства.
Основная детализация, развитие и восполнение норм законодательства об образовании, регулирующих отношения между субъектами образовательных отношений, происходят на уровне локальных нормативных актов. Органы управления высшего учебного заведения принимают указанные акты в рамках своей автономии без согласования со студентами, а также без учета мнения общественных организаций (объединений), защищающих интересы студентов. При этом соблюдение требований и норм указанных актов является прямой обязанностью студентов.
Примером могут служить положения ст. 43 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», установившие, что в случае неисполнения или нарушения устава организации, осуществляющей образовательную деятельность; правил внутреннего распорядка данной организации; правил проживания в общежитиях; иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности к обучающимся могут быть применены дисциплинарные взыскания вплоть до отчисления из высшего учебного заведения [1].
Большая часть административно-правовых норм законодательства в области образования представляет собой метод дозволения, предоставляющий высшим учебным заведениям в определенных рамках самостоятельно выбирать методы регулирования и управления образовательными отношениями.
В свою очередь, высшее учебное заведение участвует в образовательных отношениях, преимущественно используя метод предписаний, которым студент должен подчиняться. В.В. Спасская указывает на необходимость
наделения образовательного учреждения и педагогических работников дополнительными правовыми свойствами, которыми являются правомочия, проявляемые преимущественно в форме права-требования [2, с. 18]. При этом законодательство об образовании не устанавливает пределы действия указанных предписаний, а также не определяет возможные пути поведения студентов в случае дачи им заведомо незаконных указаний.
Так, например, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе» и Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» гражданские и муниципальные служащие не вправе исполнять данные им неправомерные поручения. Представляется, что и студенты должны иметь право воздержаться от выполнения решений администрации высшего учебного заведения или указаний преподавателя, нарушающих нормы и принципы законодательства об образовании, а также посягающих на общественный порядок или порядок управления.
Для этого, по нашему мнению, необходимо предусмотреть закрепление в актах Министерства образования и науки РФ перечень вопросов, по которым высшее учебное заведение и преподаватель имеют право давать обязательные для студента указания, а также право студента отказаться от выполнения заведомо незаконных предписаний и механизм реализации такого отказа с целью соблюдения при этом также интересов государства и высшего учебного заведения.
Высшее учебное заведение выполняет также контрольно-надзорные функции в отношении студентов. Так, в ходе промежуточной, итоговой аттестации или текущего контроля знаний осуществляется проверка знаний на соответствие требованиям федерального государственного образовательного стандарта. При этом высшее учебное заведение, выполняющее в данном случае публичные функции, имеет право определять порядок и процедуру проведения промежуточной аттестации и текущего контроля успеваемости, а также проведения государственных аттестационных испытаний. В данном случае высшее учебное заведение выполняет функции по регулированию указанных отношений между студентами и преподавателями, которые собственно и выполняют функции по контролю знаний студентов.
Приказ и распоряжение ректора - предписание для решения конкретных задач управления, которое принимается в одностороннем порядке. Студент не имеет право отказаться от исполнения приказа или распоряжения, но имеет право их обжаловать по мотивам их незаконности или необоснованности. Приказы бывают нормативные, т.е. устанавливающие
162
правила поведения для всех работников и обучающихся (правила внутреннего распорядка), и ненормативные (индивидуальные), т.е. направленные на решение отдельных правоприменительных управленческих задач (приказ о переводе, о наложении взыскания).
Особый интерес вызывает административно-правовое принуждение как форма взаимодействия высшего учебного заведения и преподавателя со студентами. Такими формами в высшем образовании могут служить дисциплинарные взыскания, вплоть до отчисления из высшего учебного заведения, налагаемые на студентов в случае их неправомерного поведения или неисполнения своих обязанностей.
Неспособность или нежелание учиться, которые зависят от индивидуального характера каждого студента, выявляет преподаватель в ходе проведения учебных занятий и приема зачетов, экзаменов, контроля выполнения курсовых и контрольных работ. Следует отметить, что отчисление требует наличия не одного неисполнения, а совокупности неисполнений учебного плана, которая называется «академическая неуспеваемость».
Вместе с тем, в действительности дисциплинарные взыскания не ухудшают положения наказанного студента, поскольку с наличием взыскания (кроме отчисления из высшего учебного заведения) у студента не связано лишение или ограничение в отношении его мер поощрительного, стимулирующего или иного благоприятного воздействия. Однако дисциплинарные взыскания как мера принуждения в образовательных отношениях должны служить целям наказания и иметь реальные последствия для студентов. Дисциплинарное взыскание в виде отчисления, которое влечет за собой прекращение образовательных отношений, должно применяться только как крайняя, вынужденная мера, когда другие средства воздействия не оказывают должного влияния на поведение студента-правонарушителя.
Законодательство об образовании должно предусматривать последствия наличия у студента дисциплинарных взысканий в виде замечания или выговора, которые могут выражаться в ограничении каких-либо прав либо установлении дополнительных обязанностей.
При этом при реализации полномочий высшего учебного заведения в одностороннем порядке прекращать образовательные отношения, наряду с принципом неотвратимости наказания, должны соблюдаться принципы гуманности, справедливости, соразмерности и разумности.
На наш взгляд, законодательство об образовании недостаточно внимания уделяет собственно защите прав субъектов образователь-
ных отношений, в первую очередь студентов, волевое воздействие на которых со стороны высшего учебного заведения и преподавателя гораздо сильнее воли самих студентов.
При этом необходимо отметить, что при определении взаимных прав и обязанностей студента и преподавателя не всегда учитывается сущность образовательного (педагогического) процесса, что препятствует справедливому и эффективному разрешению споров и конфликтов между субъектами образовательных отношений по поводу, прежде всего, реализации прав.
Как отмечает В.В. Спасская, во избежание нарушений права граждан на образование и связанных с ним прав локальное правовое регулирование должно быть подзаконным. Оно должно осуществляться исключительно в рамках компетенции образовательного учреждения и в строгом соответствии с законом. Поэтому пробелы, имеющие место на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникнет ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель фактически вторгается в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений. Кроме того, разнообразие подходов правового регулирования при отсутствии правовых основ может лишить граждан возможности защиты своих образовательных прав [2, с. 20].
Можно прийти к выводу о существовании недостаточной правовой защищенности субъектов образовательных отношений во взаимоотношениях друг с другом. Указанное является следствием того, что, как отмечает М.В. Марх-гейм, до настоящего времени не получила должного закрепления в качестве отдельного правового акта общая доктрина защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации [3, с. 25].
В свете государственно-общественного и демократического характера управления в нашей стране целесообразным представляется развитие общественных форм защиты прав и интересов студентов как субъектов образовательных отношений. Здесь особую роль могут играть студенческие общественные организации, например профсоюзные, основной целью деятельности которых является защита прав и интересов обучающихся.
Вместе с тем, необходимо отметить, что законодательство об образовании предусматривает, что указанные общественные организации осуществляют взаимодействие с администрацией высших учебных заведений на основе договорных отношений, при этом не устанавливая минимальных (примерных) пе-
163
речней вопросов, по которым может осуществляться такое взаимодействие. По нашему мнению, с целью обеспечения реальных гарантий указанным общественным организациям по выполнению их прямых обязанностей необходимо закрепить в законодательстве требование о необходимости согласования не только положения о стипендиальном обеспечении студентов, но и других локальных нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы неопределенного количества студентов, а также обязанность администрации высшего учебного заведения учитывать мнение профсоюзной организации, членом которой является студент, при наложении на него дисциплинарных взысканий, связанных с нарушением требований устава и правил внутреннего распорядка.
Представляется, что указанное будет способствовать достижению определенного баланса интересов всех субъектов образовательных отношений в ходе их взаимодействия.
В связи с этим совершенствованию административно-правового регулирования взаимодействия субъектов образовательных отношений в сфере высшего профессионального образования должно сопутствовать, в первую очередь, определение содержания защиты прав указанных субъектов, ее инструментов, а также развитие правовых механизмов такой защиты.
Обратим внимание на то, что практически не обжалуются решения администрации, прежде всего в связи с отсутствием механизма и процессуальных норм обжалования решений. Также отсутствие в законодательстве об образовании требования о справедливости и объективности оценки знаний преподавателем и о возможности подачи апелляции на результат промежуточной или итоговой аттестации студентов не способствует защите прав студентов.
Управление взаимоотношениями между субъектами образовательных отношений должно строиться на основе взаимной оценки деятельности друг друга. Согласно федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования обучающимся должна быть предоставлена возможность оценивания содержания, организации и качества учебного процесса в целом, а также работы отдельных преподавателей. Представляется, что указанное право является важным в условиях стремления к повышению качества высшего образования и должно найти свое закрепление и развитие в уставах высших учебных заведений, в первую очередь предусматривая учет не субъективного мнения одного обучающегося, а группы обучающихся в отношении организации и проведения учебного процесса.
Федеральный закон об организации университетов и обучения в университетах Австрии предоставляет студенту право выбора преподавателей по всем дисциплинам, а также право подавать ходатайства, касающиеся личности экзаменатора [4], т.е. фактически заявлять отвод преподавателю на участие в образовательных правоотношениях.
Представляется, что и в российской системе высшего образования одним из основных принципов должна быть взаимная оценка деятельности субъектов образовательных отношений, что будет способствовать эффективной самореализации и самосовершенствованию на основе мнения других субъектов.
Как отмечает Т.В. Твердова, образовательная услуга всегда должна соответствовать требованиям законодательства, государственных стандартов и образовательной программы, которые вместе представляют собой своеобразный предел волеизъявления участников правоотношения по оказанию данных услуг, не позволяющий им неограниченно свободно определять объект данного правоотношения, а также свои права и обязанности [5, с. 39].
В связи с этим на первый план выходят задачи по принятию кодифицированного акта, объединяющего взаимосогласованные права, обязанности и ответственность обучаемых, обучающих и организующих обучение, что, несомненно, окажет положительное влияние на развитие их административно-правовых статусов и систему управления высшим образованием в целом.
Автономия высшего учебного заведения и академические свободы студента и преподавателя должны быть взаимно сбалансированы. Поскольку образовательные отношения основаны на субординации и властном подчинении, одним из средств, направленных на обеспечение баланса интересов всех субъектов этих отношений, является регламентация процедур в образовательных отношениях.
Административно-правовое регулирование образовательных отношений должно обеспечивать баланс интересов их участников, вытекающих из публичных (государственных и общественных) интересов. При этом задача правообязанной стороны заключается в создании условий для надлежащей и полной реализации соответствующих прав другой стороной.
В основе разработки юридических средств и юридических процедур взаимодействия субъектов образовательных отношений могут находиться регламенты такого взаимодействия (по аналогии с административными регламентами федеральных органов исполнительной власти), например регламент взаимодействия студентов и преподавателя при
164
проведении учебного занятия в форме семинара и т. п .
В литературе неоднократно отмечалась необходимость четкого определения статуса участников образовательных отношений на основе их автономии и академических свобод в ходе совершенствования законодательства об образовании [6, с. 17; 7, с. 101]. По мнению С.В. Барабановой, «многие недостатки образовательного законодательства действительно можно объяснить недостаточным вниманием к истинному положению гражданина в сфере высшего образования» [8, с. 212].
Как указывает В.А. Привезенцев, в действующих законах, регламентирующих правоотношения в области образования, присутствуют записи, приводящие к неоднозначному пониманию или противоречию законодательных норм, применяются неконкретные ссылки к другим законам, в ряде случаев отсутству-
ет четкий механизм реализации этих норм [9, с. 161-162].
В связи с этим предлагается предоставить Министерству образования и науки РФ право давать письменные разъяснения образовательным учреждениям по вопросам применения законодательства Российской Федерации в области образования по аналогии с правом Министерства финансов РФ давать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Представляется, что именно в системообразующем кодифицированном акте должны быть определены направления правового регулирования образовательных отношений и закреплены их рамки для последующего развития в локальных нормативных актах высших учебных заведений на основе законодательно закрепленного административно-правового статуса субъектов образовательных правоотношений.
1. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov. ru, 30.12.2012; Собр. законодательства РФ. 2012. № 53, ч. 1. Ст. 7598.
2. Спасская В. В. Содержание образовательного правоотношения // Право и образование. 2006. № 6.
3. Мархгейм М.В. Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
4. Образовательное законодательство зарубежных стран. Законы Австрии, Великобритании, Испании, Китая, Мексики, Нидерландов, Франции, ФРГ/ сост. Ю.А. Кудрявцев, И.Ю. Егорова, О.Л. Ворожейкина и др.; под ред. В.М. Сырых. М., 2003.
5. Твердова Т.В. Правоотношения по оказанию образовательных услуг: заметки о некоторых особенностях // Право и образование. 2008. № 2.
6. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. Теоретические проблемы совершенствования. М., 1985.
7. Куров С. В. Образование и гражданское право: учеб. пособие. М., 2004.
8. Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань, 2004.
9. Привезенцев В.А. О совершенствовании законодательства в области образования // Право и образование. 2003. № 5.
1. About education in the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 29, 2012 № 273-FL // Official Internet portal of legal information. URL: http:// www.pravo.gov.ru, 30.12.2012; Coll. of legislation of the Russian Federation. 2012. № 53, pt. 1. Art. 7598.
2. Spasskaya V.V. Content of educational legal relationship // Law and education. 2006. № 6.
3. Markhgeym M.V. The constitutional system of protection of the rights and freedoms of the person and citizen in the Russian Federation: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2005.
4. Educational legislation of foreign countries. Laws of Austria, Great Britain, Spain, China, Mexico, Netherlands, France, Germany / comp. Yu.A. Kudryavtsev, I.Yu. Egorova, O.L. Vo-rozheykina, et al.; ed. by V.M. Syrykh. Moscow, 2003.
5. Tverdova T.V. Legal relationship on rendering educational services: notes about some features // Law and education. 2008. № 2.
6. Dorokhova G.A. Legislation on national education. Theoretical problems of improvement. Moscow, 1985.
7. Kurov S.V. Education and civil law: study aid. Moscow, 2004.
8. Barabanova S.V. State regulation of the higher education in the Russian Federation: administrative and legal questions. Kazan, 2004.
9. Privezentsev V.A. About improvement of the legislation in the field of education // Law and education. 2003. № 5.
165
