CC BY
13
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2020. № 5
п. Л. полянский, доктор юридических наук, профессор кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ*
обследование рабкрином судебно-следственной системы и создание товарищеских судов
Статья посвящена реализации предложений органов Рабоче-крестьянской инспекции 1923—1927гг. по разгрузке народных судов и одновременно по созданию новых форм привлечения граждан к работе суда и правоохранительных органов. Автором вводятся в оборот новые материалы, посвященные предложениям Рабкрина по разгрузке действовавшей тогда судебной системы через создание общественных судов. Рассматривается также вопрос о создании административно-правовых секций местных советских органов.
Ключевые слова: Россия, РСФСР, нэп, Рабкрин, разгрузка судов, товарищеские суды.
This article is devoted to the realization of Rabkrin's proposals to unload the people's courts and to create new forms of involving citizens in the work of the court and law-enforcement authorities in 1923—1927. The author introduces new materials about the history of creating of comrades' courts. The question of creating administrative and legal sections of local Soviet bodies is also being considered.
Keywords: Soviet Russia, NEP, Rabkrin, unloading the courts, comrades' courts.
Настоящая публикация является второй в небольшой серии работ о ревизии судебно-следственной системы, которую организовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин) в годы нэпа. Предыдущая статья была посвящена нескольким этапам проверки, проводимой союзным и российским Рабкрином в 1923—1927 гг.1 Данная публикация освещает подготовку и проведение в жизнь важной инициативы РКИ — создание системы товарищеских судов. Кроме того, внимание будет уделено попытке РКИ и НКЮ развить еще одну форму привлечения населения к осуществлению правосудия в стране — административно-правовые секции при местных органах советской власти. В заключительной статье серии будут оценены инициативы
* IOGP@yandex.ru
1 См.: Полянский П. Л. Обследование Рабкрином судебно-следственной системы в середине 1920-х годов и его первые результаты // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2020. № 4. С. 3-20.
НК РКИ в области гражданского и уголовного процесса, а также их отражение в законодательстве конца нэпа.
Рабоче-крестьянская инспекция уже с момента своего создания была ориентирована на привлечение населения к осуществлению государственного контроля. Это отражено даже в ее названии. Проводя в 1927 г. проверку низовой судебно-следственной системы, Рабкрин СССР не мог не обратить внимание на материалы предыдущей аналогичной ревизии, проведенной силами НК РКИ РСФСР. Из материалов явствовало, что суд, следствие и прокуратура достаточно отдалены от масс, особенно крестьянских. Неспособность Советской власти справиться с послевоенным разгулом преступности, часто демонстрируемое непонимание местными органами (в том числе правоохранительными) крестьянских нужд порождали отчуждение населения от государства.
Обобщив опыт российского Рабкрина и собранные в 1927 г. материалы собственной проверки, сотрудники НК РКИ СССР представили и распропагандировали новые формы приближения суда к трудовым массам. Одной из них становилось образование товарищеских, общественных судов. Они же были призваны помочь разгрузить народные суды от залежей мелких дел. Другой формой сотрудничества населения с правоохранительной системой виделось стимулирование развития административно-правовых секций при местных советских органах.
Наиболее удачной оказалась инициатива по созданию товарищеских судов, хотя и она временами наталкивалась на противодействие отдельных органов. Товарищеские суды выдержали проверку временем, а идея передавать нарушителей на поруки или для осуждения
общественностью обрела новую жизнь во второй половине 1950-х гг.
* * *
В научной литературе роль органов Рабоче-крестьянской инспекции в создании товарищеских судов освещена недостаточно.
Так, о создании товарищеских судов по инициативе органов партийно-государственного контроля писал в 1964 г. В. П. Портнов2 в монографии «Организация ЦКК — НК РКИ в борьбе за совершенствование советского государственного аппарата (1923—1934 гг.)». Автор осветил вопрос довольно скупо, ограничившись лишь указанием на участие в этом деле НКЮ РСФСР. Была также указана компетенция созданных в 1928 г. примирительных камер (сельских
2 См.: Морозов Л. Ф., Портнов В. П. Организация ЦКК — НК РКИ в борьбе за совершенствование советского государственного аппарата (1923—1934 гг.). М., 1964. С. 201-202.
общественных судов) и товарищеских судов на предприятиях и в учреждениях. К достоинствам работы надо отнести то, что в ней затронут почти весь комплекс преобразований, проведенных по итогам проверки Рабкрином судебно-следственной системы.
С. Н. Иконников в монографии «Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг.» (1971 г.) кратко изложил сведения о проверке группой работников РКИ РСФСР и СССР под руководством члена Президиума ЦКК3 В. А. Радус-Зеньковича низовой сети суда, следственных органов и прокуратуры4. С. Н. Иконников отметил важный итог деятельности группы сотрудников Раб-крина — предложение по созданию товарищеских судов, одобренное Наркоматом юстиции и реализованное в конце 20-х гг. постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР5. Очевидно, формат указанного исследования не позволил ему раскрыть все детали предложений группы В. А. Радус-Зеньковича по созданию общественных судов, а уж тем более — их практическую реализацию.
Кроме того, исследователь не осветил предложения РКИ по совершенствованию гражданского и уголовного процесса. Такая избирательность немного удивляет, тем более что все инициативы Раб-крина были аккумулированы в итоговом постановлении Коллегий наркоматов РКИ СССР и РСФСР от 10 сентября 1927 г. Однако об этом постановлении С. Н. Иконников упоминал6.
Советский ученый М. В. Кожевников в работе по истории советского суда (1948 г.), рассматривая историю возникновения и деятельности «судов общественной самодеятельности» (т. е. товарищеских судов), очень кратко отмечал инициативу НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР разгрузить народные суды от рассмотрения мелких исков и дел частного обвинения. Указано лишь, что данные дела Рабкрин в 1927 г. предложил передать на рассмотрение примирительных камер, третейских и товарищеских судов7.
Как и С. Н. Иконников, М. В. Кожевников в решении своих задач не ставил целью рассмотреть весь комплекс предложений общесоюзного и российского Рабкрина 1927 г. Представляется, что такая концентрация внимания на вопросах судоустройства и отсутствие интереса к проблемам судопроизводства несколько обедняет это классическое фундаментальное исследование по истории советского суда.
3 ЦКК — Центральная контрольная комиссия РКП(б), а впоследствии — ЦК ВКП(б).
4 См.: Иконников С.Н. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг. М., 1971. С. 270-274.
5 Там же. С. 272.
6 Там же. С. 271.
7 См.: Кожевников М.В. История советского суда. М., 1948. С. 196-197.
Современный исследователь И. Л. Лёзов в своей диссертации по истории советского суда в период до конца 30-х гг. (1998 г.) не поднял вопрос о причинах возникновения товарищеских судов. Однако успешность их деятельности была И. Л. Лёзовым справедливо отме-чена8. История создания этих органов, как и прочие предложения Рабкрина, автора не заинтересовала.
Об инициативе Рабкрина по созданию товарищеских судов в целях разгрузки народных судов вскользь упомянул американский исследователь П. Соломон9. Этот автор знаком и с итоговыми предложениями РКИ по совершенствованию процессуальных норм10, и с законодательным воплощением данных инициатив Рабкрина11. Правда, автору не были интересны предложения РКИ в области гражданского процесса, как и вообще проблемы гражданского судопроизводства. Впрочем, это отчасти объясняется ошибкой русского издания.
При переводе названия работы «Советская уголовная юстиция при Сталине» ("Soviet Criminal Justice Under Stalin") на русский язык из заголовка почему-то исчезло слово «уголовная» ("criminal"). Из чего видно, что переводчики П. Соломона приписали ему интерес к советскому правосудию в целом, а не только к проблемам организации уголовной юстиции. Остается лишь сожалеть, что П. Соломон оценил не весь «пакет» инициатив Рабкрина, а только его уголовно-процессуальную часть. Возможно, комплексное исследование дало бы исследователю иную пищу для размышлений.
Некоторая однобокость исследования П. Соломоном реформ конца 20-х гг. видна не только в том, что автор «разрывает» пакет предложений РКИ, выделяя лишь интересные ему. Скажем, отмечая введение в 1929 г. ограничения по кассационному обжалованию некоторых приговоров12, П. Соломон не упомянул об отмене этих ограничений в 1936 г., возможно, просто не заметив проведенную советским правительством «работу над ошибками»13.
Возможной причиной такой односторонности исследования П. Соломона является некая заранее заданная исследователем оценка эпохи и ее деятелей. Так, уже во «Введении» автор удивляет читателя следующим замечанием: «Террор был не единственной формой осуществления контроля над обществом, которая применялась со-
8 См.: Лёзов И. Л. Советский суд в 1917-1940 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 133-134.
9 См.: Соломон П. Советская юстиция при Сталине / Пер. с англ. Л. Максименко-ва. М., 2008. С. 63.
10 Там же. С. 49-53.
11 Там же. С. 69-71.
12 Там же. С. 71.
13 СУ РСФСР. 1937. № 13. Ст. 136.
ветскими руководителями в период до 1953 г.»14. Немудрено, что для обоснования тезиса «террор как форма государственного управления советским обществом» П. Соломон должен был игнорировать многие, не соответствующие ему аспекты организации и деятельности советской юстиции.
Современные исследователи научной методологии пишут, что в период холодной войны американские ученые-историки в ущерб объективности усердно разоблачали «человеконенавистническую практику советского коммунизма»15. Представляется, что монографию П. Соломона «Советская уголовная юстиция при Сталине», работа над которой велась до середины 90-х гг. XX в., нужно воспринимать исключительно с учетом этого тезиса. Однако следует отдать должное данной публикации: она стала определенной вехой в разработке истории судебной системы Советской России.
Недостаточное освещение в научной литературе предложений РКИ по совершенствованию судебно-следственной системы само по себе является причиной для обращения к этой проблематике. Размах и глубина краткосрочного исследования Рабкрина 1927 г. не позволяют безболезненно вырвать из комплекса его предложений какие-то аспекты и изложить их отдельно друг от друга. Скажем, в целях ускорения судопроизводства РКИ сформулировал предложения и по организации товарищеских судов, и по упрощению судебных обрядов.
Тем не менее для удобства изложения и понимания придется «раскроить» комплекс инициатив РКИ 1927 г. на части. Одной из них посвящается настоящая публикация. В ней будут рассмотрены реализованные предложения Рабкрина по привлечению населения к осуществлению правосудия и взаимодействию с правоохранительными органами.
Итак, 10 сентября 1927 г. доклад В. А. Радус-Зеньковича, руководителя группы, ответственной за обследование низовой судебно-следственной системы, был представлен на совместном заседании коллегий наркоматов РКИ СССР и РСФСР16. В докладе, в частности, содержались предложения по разгрузке народных судов от дел, не имеющих «общественного характера». РКИ предлагала создать (для начала — в виде опыта) в некоторых районах примирительные камеры (примкамеры) при сельсоветах для рассмотрения мелких имущественных споров и мелких исков до 15 руб.17
14 Соломон П. Указ. соч. С. 9.
15 См.: Репина Л. П., Зверева В. В., Парамонова М. Ю. История исторического знания. М., 2004. С. 223.
16 ГАРФ. Ф. А-406. Оп.1. Д. 750. Л. 39; также см.: Борьба с судебной волокитой и сутяжничеством // Правда. 1927. 14 сент.
р17 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 1. Д. 750. Л. 44.
Причин для изменения подведомственности РКИ выдвинул несколько. Во-первых, создание примкамер именно при сельсоветах экономило время заинтересованных в правосудии лиц. Вместо того чтобы добираться до нарсуда 15-20 верст, крестьяне могли решить дело по месту жительства. Во-вторых, такие дела по подсчету РКИ составляли до трети всех рассматриваемых дел в сельской местности. При этом многие из них заканчивались примирением до суда. А из-за различных процессуальных проволочек (рассылка повесток и вызов свидетелей из удаленных селений) рассмотрение таких дел затягивалось на несколько лет. Избавить от таких дел нарсуды означало серьезно их разгрузить.
Рассуждая о причинах создания сельских общественных судов, не лишним будет вспомнить материалы Рабкрина РСФСР, представленные по итогам обследования 1925-1926 гг. Констатируя рост преступности в сельской местности, ревизоры тогда отмечали не только бездействие и равнодушие властей к этому явлению, но и развитие на этой почве самосудов18. В Вологодской губернии отметили, например, восстановление среди русского населения обычая «родовой мести» (!)19.
Падение авторитета Советской власти на селе ревизоры Раб-крина напрямую увязывали как со злоупотреблениями местного начальства, так и с его неспособностью защитить население от преступников. Передача крестьянству права самому вершить суд от имени государства, хотя бы и по мелким делам, могла бы поднять уровень доверия к власти в целом.
В руководстве НКЮ к этому предложению не все отнеслись с энтузиазмом. Н. Я. Нехамкин (заместитель заведующего отделом судебного управления НКЮ), например, увидел в новом учреждении попытку воссоздать дореволюционные волостные суды со всевластием писарей и кулацкого элемента, ускользающие от пролетарского кон-троля20. Я. Н. Бранденбургский (член Коллегии НКЮ) полагал, что тем самым создается два вида суда: один — для зажиточных (нарсуд для крупных исков), другой — для бедных (примкамеры для мелких имущественных споров). Кроме того, обжаловать решения примка-мер крестьяне все равно будут в народный суд, так что их ожидаемая разгрузка, как считал известный деятель советской юстиции, окажется мнимой21. На недооценку в НКЮ значения создания товарищеских
18 Там же. Оп. 11. Д. 879. Л. 11-16.
19 Там же. Л. 15.
20 См.: Нехамкин Н. Серьезная ошибка // Еженедельник советской юстиции (ЕСЮ). 1927. № 37. С. 1141.
21 См.: Бранденбургский Я. О новых планах реорганизации судебного дела // Правда. 1927. 30 сентября.
судов указал на XV Съезде ВКП(б) А. А. Сольц, член Верховного Суда СССР и Президиума ЦКК, в декабре 1927 г.22
Тем не менее разногласия в Коллегии НКЮ были преодолены, и 16 февраля 1928 г. она утвердила проект положения о примирительных камерах при сельсоветах23. В апреле-мае того же года такие камеры были созданы в виде эксперимента в двух волостях Московской губернии. В одной из них (Пригородная волость Богородского уезда) преобладало рабочее население, в другой (Новопетровская волость Воскресенского уезда) — крестьянское. Камеры работали в воскресные дни, что позволило избежать потерь в рабочем времени. Заинтересованность новым зрелищем собирала на заседания примкамер значительное количество народа. Местная власть была настолько удовлетворена результатом опыта, что Богородский уездный исполком постановил ходатайствовать в Моссовет об учреждении таких примкамер по всему уезду24.
Не встретила сопротивления у руководства НКЮ другая инициатива Рабкрина: передать рассмотрение дел частного обвинения из народных судов специально создаваемым «товарищеским и третейским» органам25. На страницах «Правды» с этой же идеей выступил председатель Московского губсуда А. Т. Стельмахович26. Он предлагал передать дела об оскорблении и клевете конфликтным комиссиям, создаваемым для этих случаев при профсоюзах, фабричных и заводских комитетах и сельсоветах. Причем позиция этого судебного работника была озвучена 1 апреля 1927 г., т. е. еще до окончания обследования Рабкрина. Вероятно, она была учтена группой В. А. Радус-Зенькови-ча. Однако подобные инициативы имели и противников27.
Новый толчок дело о создании общественных судов получило 26 марта 1928 г., когда ВЦИК и СНК приняли по докладам НКЮ и НКВД постановление «О карательной политике и состоянии мест заключения»28. В п. 5 разд. «в» постановления содержалось положение, в котором указывалось на необходимость в виде опыта орга-
22 XV съезд Всесоюзной Коммунистической партии-(б): Стеногр. отчет. М.; Л., 1928. С. 546.
23 Третейские суды НКЮ решил не создавать и ограничиться опытом образования примкамер.
24 См.: Тимофеев М. Великий почин (о сельских примирительных камерах) // ЕСЮ. 1928. № 28. С. 786.
25 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 1. Д.750. Л. 47.
26 См.: Стельмахович А. О делах частного обвинения (в порядке обсуждения) // Правда. 1927. 1 апреля.
27 См.: Липкин С. Дела частного обвинения // ЕСЮ. 1927. № 29. С. 887-888.
28 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР по докладам Народного комиссариата юстиции и Народного комиссариата внутренних дел о карательной политике и состоянии мест заключения (Протокол ВЦИК № 49 от 26 марта 1928 г., п. 6) // ЕСЮ. 1928. № 14. С. 417-419.
низовать примкамеры и третейские суды при сельсоветах, а также товарищеские суды на фабрично-заводских предприятиях. Данным органам передавались для разбирательства дела «о взаимных обидах и оскорблениях, возникших в порядке частного обвинения, главным образом, на почве культурно-бытовых отсталых форм жизни (курсив мой. — П.П.) и других мелких дел, в основной своей массе нуждающихся лишь в материальном воздействии окружающей среды»29.
Выделенный курсивом текст дословно совпадает с формулировкой рекомендаций группы В. А. Радус-Зеньковича, утвержденных 10 сентября 1927 г. постановлением коллегий НК РКИ СССР и РСФСР30. Этот факт объясняется тем, что В. А. Радус-Зенькович входил также в группу по подготовке постановления «О карательной политике.»31. Участие его в этой группе вполне понятно: Рабкрин давал рекомендации и по совершенствованию исправительно-трудового регулирования32.
В задачи настоящего исследования не входит изучение вопроса, насколько рекомендации РКИ 1927 г. повлияли на изменение данной отрасли законодательства. Однако то, что повлияли, — это несомненно. В качестве примера можно привести предложение РКИ сконцентрировать работу с заключенными, в том числе решение вопросов об их досрочном освобождении в руках наблюдательных комиссий. Действовавшая же тогда редакция Исправительно-трудового кодекса РСФСР 1924 г. делила работу с заключенными между наблюдательными и распределительными комиссиями33. В 1929 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР распределительные комиссии были упразднены, а их функции переданы наблюдательным комиссиям34.
Исполняя постановление «О карательной политике.», НКЮ приступил к выработке проекта положения о товарищеских судах на предприятиях. Проект прошел Малый СНК, однако «Большой» Совнарком РСФСР своим постановлением 17 апреля 1928 г. признал создание товарищеских судов нецелесообразным35. Более того, Совнарком обратился во ВЦИК с предложением отменить тот самый п. 5
29 Там же. С. 417.
30 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 1. Д. 750. Л. 47.
31 См.: Гаранжа С. А. Исправительно-трудовая политика Советского государства (на примере общих мест заключения РСФСР) в 1917-1934 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 63.
32 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 1. Д. 750. Л. 52-54.
33 Там же. Л. 53.
34 СУ РСФСР. 1929. № 81. Отд. 1. Ст. 795; см. также соответствующие изменения ст. 458 УПК РСФСР (СУ РСФСР. 1930. № 11. Отд. 1. Ст. 133).
35 VI Съезд прокурорских, судебных и следственных работников РСФСР. Доклад народного комиссара юстиции РСФСР тов. Янсона. Отчет НКЮ РСФСР // ЕСЮ. 1929. № 9-10. С. 198.
разд. «в» постановления «О карательной политике...», в котором декларировалась необходимость создания товарищеских судов36. В свою очередь НКЮ обратился непосредственно во ВЦИК с описанием проблемы, встретившейся на пути проекта в виде «саботажа» СНК.
Наконец, 14 мая 1928 г. Президиум ВЦИК отклонил ходатайство СНК РСФСР и предложил ему самому организовать выработку проекта учреждения товарищеских судов. Их надлежало создать прежде всего в промышленных и некоторых сельских районах37. На этот раз препятствий со стороны Совнаркома не последовало. К июлю проект об организации товарищеских судов на фабрично-заводских предприятиях, государственных и общественных учреждениях был готов. Представление положения о сельских примкамерах НКЮ отсрочил на полгода, настаивая на необходимости проверить новое дело в среде наиболее организованных, «наиболее спаянных трудовой товарищеской дисциплиной трудящихся»38. После того, как проект прошел через СНК РСФСР в июле, он был принят ВЦИК 27 августа 1928 г.39
Рабкрин не только провел обследование судебной системы и подготовил предложения по обновлению ее нормативной базы в части создания товарищеских судов. Он также участвовал во внедрении своего предложения в жизнь. Так, в 1929 г. в связи с организацией опытно-показательных округов40 в них по совместному докладу НК РКИ и НКЮ РСФСР было запланировано создание товарищеских судов (на предприятиях и учреждениях) и примкамер при сельсоветах41.
В феврале 1930 г. народный комиссар РКИ РСФСР Н. И. Ильин и нарком юстиции Н. В. Крыленко42 рапортовали в СНК РСФСР, что эксперимент с организацией товарищеских судов удался с точки зрения (а) приближения суда к населению, (б) экономии государственных средств и (в) новых политических задач43. Экспериментальный опыт показал, сообщали наркомы, что товарищеские суды имеют большое воспитательное значение. Примкамеры при сельсоветах оправдали свое назначение как организация бедняцко-батрацких и середняцких масс в деревне. Дела в примкамерах решались, по существу, правильно и «классово-выдержанно»44. Удача в деле организа-
36 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 7. Д. 405. Л. 6.
37 Там же. Л. 5.
38 Там же. Л. 12.
39 СУ РСФСР. 1928. № 114. Отд. 1. Ст. 707.
40 СЗ СССР. 1929. № 45. Отд. 1. Ст. 389; СУ РСФСР 1929. № 58. Отд. 1. Ст. 562.
41 СУ РСФСР. 1929. № 67. Отд. 1. Ст. 662.
42 Николай Васильевич Крыленко стал наркомом юстиции РСФСР в 1931 г. Однако в архивном документе за февраль 1930 г. Н. В. Крыленко, возможно по ошибке, уже назван наркомом.
43 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 11. Д. 1263. Л. 18.
44 Там же. Л. 19-19об.
ции примкамер и товарищеских судов в отдельных округах определила распространение экспериментального опыта по всей территории РСФСР45.
В настоящей статье не исследуется еще один вид общественного (товарищеского) суда, упомянутый в постановлении 1929 г. об организации эксперимента по оптимизации юстиции, — это суды по жилищным делам. Они создавались при жилищных товариществах, ЖАКТах (жилищно-арендных кооперативных товариществах), домовых трестах или горсоветах46. Причина невнимания в данной публикации к этим судам состоит в том, что к их созданию не приложил руки Рабкрин. Разработка положения о примирительно-конфликтных комиссий по жилищным делам должна была начаться еще в 1926 г. Соответствующее поручение постановлением СНК РСФСР было дано наркоматам юстиции и внутренних дел47. Но упомянуть об органах разрешения жилищных споров стоит, поскольку их создание также работало на разгрузку народных судов и вовлекало население в осуществление правосудия.
Завершая рассказ об инициативах РКИ в области судоустройства, надо упомянуть о результатах обследования группой В. А. Радус-Зень-ковича среднего и высшего судебных звеньев. В середине 1928 г. сотрудниками Рабкрина был подготовлен ряд документов, содержащий анализ проблем функционирования губернских судов, а также Верховных Судов РСФСР и СССР. В подписанных В. А. Радус-Зенько-вичем аналитических материалах содержались предложения о судьбе НКЮ РСФСР и Верховного Суда СССР. Наркомат юстиции надлежало упразднить, а функцию управления судебной системой республики поручить Верховному Суду РСФСР. При этом Верховный Суд РСФСР получал права наркомата48.
Коллегия Наркомата РКИ СССР не поддержала предложение группы В. А. Радус-Зеньковича об упразднении НКЮ, но допустила в рамках реформирования суда и прокуратуры ликвидацию наркоматов в отдельных республиках. В итоге были ликвидированы наркоматы юстиции Крымской и Башкирской автономных республик, а также в Армении49.
45 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 декабря 1929 г. «О товарищеских судах на фабрично-заводских предприятиях, в государственных и общественных учреждениях и предприятиях» (СУ РСФСР. 1930. № 4. Отд. 1. Ст. 52), Постановление ВЦИК и СНК от 10 октября 1930 «О сельских общественных судах» (там же. № 51. Отд. 1. Ст. 629).
46 Там же. 1929. № 67. Отд. 1. Ст. 662 (ст. 9).
47 Там же. 1926. № 57. Отд. 1. Ст. 448.
48 ГАРФ. Ф. А-406. Оп.11. Д. 1237. Л. 100.
49 См.: Зенькович В. К пересмотру «Основ судоустройства Союза Советских Социалистических республик и союзных республик» // Советская юстиция. 1930. № 3. С. 12.
Верховный Суд СССР, согласно предложениям В. А. Радус-Зень-ковича 1928 г., также надлежало упразднить. Анализ группы ревизоров РКИ показал, что продуктивность работы подразделений высшего звена судебной системы СССР невелика. Исключение составляла Военная коллегия. Итоговое предложение РкИ определяло разную судьбу коллегий высшего судебного звена СССР: гражданскую и уголовную следовало в принципе упразднить, но при необходимости для рассмотрения отдельных дел судебные коллегии могли образовываться ad hoc указами Президиума ЦИК СССР. Военную коллегию надлежало преобразовать в Главный военный суд при Реввоенсовете СССР. А Прокуратуру Верховного Суда предлагалось преобразовать в отдельный орган50.
Инициативы Рабкрина 1928 г. в отношении Верховного Суда СССР реализованы также не были. Как не было тогда реализовано еще одно предложение группы В. А. Радус-Зеньковича — упразднить систему арбитражных комиссий51. Группа полагала, что арбитражные дела не имели особой специфики, оправдывавшей в конце 20-х гг. существование особой системы органов по их разбирательству.
Оценивать предложения РКИ по упразднению тех или иных органов следует, имея в виду не только его задачу по оптимизации государственного механизма. На ее решение Рабкрин был ориентирован еще в 1923 г. при его реорганизации. Но во второй половине десятилетия зазвучали иные слова. Объединенный пленум ЦК ВКП(б) и ЦКК 9 августа 1927 г. принял резолюцию, которой поручил Раб-крину подготовить тезисы по совершенствованию механизма управления. При этом исходить РКИ следовало из задачи неуклонной подготовки условий для упразднения государственного аппарата и слияния его с массами'52.
Идея постепенного отмирания государства в ходе построения коммунизма в это время еще имела широкий круг сторонников. Например, об отмирании профессионального управленческого механизма говорил в 1928 г. нарком внутренних дел РСФСР В. Н. Толмачев, когда предлагал прикреплять к каждому милицейскому чиновнику по представителю рабочего класса для обучения и будущего замещения53. Неоднократно упоминаемый В. А. Радус-Зенько-
50 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 25. Д. 324. Л. 35.
51 Там же. Оп.11. Д. 1237. Л. 234-238. Арбитражные комиссии были упразднены в 1931 г. в связи с образованием Государственного арбитража РСФСР (СУ РСФСР. 1931. № 28. Отд. 1. Ст. 254).
52 Объединенный пленум ЦК и ЦКК ВКП(б). 29 июля — 9 августа 1927 г. Документы и материалы: В 2 кн. Кн. 2 / Сост. И. И. Кудрявцев. М., 2020. С. 403.
53 Очередные задачи в области работы административных органов (продолжение) // ЕСЮ. 1928. № 21. С. 617.
вич, член ЦКК, видел перспективу замены решения суда общественным мнением54.
VI Съезд прокурорских, судебных и следственных работников РСФСР (февраль 1929 г.) принял резолюцию, в которой предлагал работникам юстиции оказывать всяческое содействие сети примкамер и товарищеских судов, «этих общественных полусудебных, полутоварищеских учреждений, наиболее близких населению, являющихся в своем существе первым шагом к отмиранию официальных судов и замене их новыми формами общественной самодеятельности трудящихся строящегося социалистического общества (курсив мой. — П. П.)»55.
На страницах юридической периодики конца 20-х гг. неоднократно встречалась цитата Ф. Энгельса о государственной машине, которая при социализме займет место в историческом музее рядом с прялкой и бронзовым топором («Происхождение семьи, частной собственности и государства»).
Таким образом, инициативы Рабкрина второй половины 20-х гг. распространялись одновременно в нескольких направлениях. С одной стороны, борьба с бюрократизмом и излишними управленческими надстройками требовала оптимизации аппарата суда, следствия и прокуратуры. Отсюда проекты упразднения отдельных звеньев государственного механизма (НКЮ, Верховный Суд СССР). С другой стороны, культивировалась идея вовлечения трудящихся масс в управление государством. Сам Рабкрин изначально вовлекал в сферу государственного контроля широкие народные массы. Теперь же благодаря стараниям РКИ получил путевку в жизнь проект учреждения общественных судов. Отдельная причина этого успеха — перманентное брожение в некоторых руководящих умах концепции об отмирании государственного механизма в самое ближайшее время.
Идею вовлечения граждан в работу судов и правоохранительных органов НК РКИ и НКЮ проводил до середины 30-х гг., т. е. даже тогда, когда идея скорого отмирания государства была отставлена и надолго забыта. Например, в течение первой половины 30-х гг. с подачи ЦКК и РКИ набирал обороты институт общественных совместителей судей, прокуроров, следователей.
Одним из важных недостатков, с точки зрения Рабкрина, являлось отсутствие общественного контроля работы правоохранительных органов. В 1927 г., докладывая на заседании объединенной Коллегии НК РКИ СССР и НК РКИ РСФСР об итогах проверки ни-
54 См.: Радус-Зенькович В. Судебная система и прокуратура (система построения, работы, руководства) (окончание) // ЕСЮ. 1928. № 31. С. 855.
55 Резолюции VI Съезда. Резолюция по докладу Народного комиссара юстиции тов. Янсона // ЕСЮ. 1929. № 9-10. С. 231.
зовой судебно-следственной системы, В. А. Радус-Зенькович предлагал увязать ее работу с широкой самодеятельностью трудящихся. Для этого было предложено создать на местах сеть административно-правовых секций при местных советах и исполкомах56.
Впервые предложение приблизить суд к населению через создание административно-правовых секций прозвучало в документах РКИ РСФСР. Итоги обследования судов, следствия, милиции и прокуратуры, проводившегося в 1925-1926 гг. по самостоятельной программе, убедили ревизоров из республиканского наркомата в «неудовлетворительном отношении судебных органов к крестьянству».
Например, материалы по Смоленской губернии заставили проверяющих сделать вывод о том, что «судья относится к крестьянской массе не как к союзнику в строительстве социализма, а как к глупому, строптивому объекту попечения»57. Ряд собранных материалов показал Рабкрину, что требуемый «классовый подход» судей и следователей на деле оборачивается вниманием и попечением о мелких материальных интересах власти и снисходительностью к нарушениям закона со стороны государственных служащих, которые как бы противопоставлялись крестьянским массам58.
НК РКИ РСФСР рекомендовал тогда Наркомюсту обратить внимание на неудовлетворительную работу судей и следователей в политическом отношении и в деле политического воспитания масс. А в качестве практического выхода из создавшегося положения было предложено в массовом порядке создавать административно-правовые секции при волостных исполкомах, работающие при активном участии судей59.
Привлечение широкой общественности к участию в делах государства является одной из специфических черт советской демократии. Проблему овладения массами искусством государственного управления когда-то поставил В. И. Ленин. В работе «Удержат ли большевики государственную власть» (1917 г.) он писал: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством <...> Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, т. е. к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту»60.
56 ГАРФ. Ф. А-406. Оп. 1. Д. 750. Л. 49.
57 Там же. Оп. 11. Д. 879. Л. 22.
58 Там же.
59 Там же. Оп. 1. Д. 750. Л. 3об.
60 В.И. Ленин. Соч. Т. 26. М., 1949. С. 88-89.
С чьей-то легкой руки (может быть, Н. И. Бухарина61) ленинская фраза была сокращена до вульгарного выражения «каждая кухарка должна управлять государством». Но ее смысл понимался в первые революционные десятилетия правильно: необходимо выдвигать представителей общественности на государственные должности. И первым знакомством рабочего, служащего или крестьянина с конкретной сферой государственного управления могло стать его привлечение в отраслевую секцию местного совета.
Чем же могли заниматься административно-правовые секции в то время, когда на них обращали внимания руководящие органы юстиции и РКИ? Один из примеров — деятельность такой секции в Хамовническом районе Москвы. Секция образовалась еще в 1923 г. Ее члены знакомились с советским законодательством, обсуждали решения и приговоры судов, выслушивали отчетные доклады (!) представителей прокуратуры, судей, следователей. Члены секции также обследовали работу судебных органов62.
Дальнейшая практика показала, что в Москве членов секций разных районов города привлекали в качестве общественных обвинителей при рассмотрении уголовных дел63. Члены секций столицы повышали квалификацию вместе с народными заседателями на организуемых губсудом правовых курсах64. Имелись примеры, когда «секционеры» обследовали в плановом порядке местные суды, прокуратуру, органы милиции, участвовали в общественной работе по правовой пропаганде. Секции принимали и рассматривали различные жалобы и заявления от трудящихся о незаконных действиях должностных лиц, волоките и т. д.65. Также отдельными секциями проводились обследования условий пребывания заключенных в местах лишения свободы66. В Москве членов секции при горсовете активно выдвигали в народные заседатели.
В разных местностях республики такие секции назывались по-разному. В Ленинграде и Нижнем Новгороде, например, они имено-
61 «Именно поэтому-то партия и говорит постоянно о вовлечении масс ("каждая кухарка должна управлять государством")» (Бухарин Н. И. «Культурные задачи и борьба с бюрократизмом» (1927) // Классики теории государственного управления: Управленческие идеи в России. М., 2008. С. 522).
62 См.: Черныш-Чернер В. Задачи административно-правовых секций советов // ЕСЮ. 1925. № 12. С. 1.
63 См.: Лаговиер Н. Деятельность прокуратуры по организации общественных обвинителей за 1925 год (итоги и очередные задачи) // Там же. 1926. № 21. С. 654.
64 См.: Болтинов С. Работа Мосгубсуда с избирателями // Там же. 1927. № 34. С. 1055.
65 Его же. Работа административно-правовой секции Моссовета // Там же. 1928. № 13. С. 385-386.
66 См.: Крылов С. Деятельность административно-правовой секции Иваново-Вознесенского горсовета // Там же. С. 389.
вались секциями внутреннего управления, а в Пензе и Барнауле — административно-военными секциями.
В такой форме общественного контроля и одновременно вовлечения трудящихся в деятельность юстиции, прокуратуры и милиции Рабкрин увидел большой потенциал. Собственно, эти секции в какой-то степени выполняли функцию РКИ: обследовали правоохранительную систему, вносили предложения по ее организации и т. д. Как уже указывалось, отчитываясь о результатах проверки низовой судебно-следственной системы в 1927 г. В. А. Радус-Зенькович от имени НК РКИ СССР предлагал активно развивать именно эту форму общественной самодеятельности.
Благодаря данной инициативе на проблему обратил внимание НКЮ. Наркомат даже объявил в 1928 г. конкурс на лучшую административно-правовую секцию67. Правда, собранные и обобщенные конкурсные материалы показали, что секции лишь в отдельных случаях наладили повседневное сотрудничество с судом и прокуратурой68. Очевидно, первоначальный порыв быстро прошел, а Наркомат юстиции перестал подпитывать местный энтузиазм. Сам НКЮ, судя по всему, в начале 30-х гг. утратил заинтересованность к этой форме взаимодействия государства и населения. Со страниц юридической периодики звучали в основном призывы к оживлению работы этих секций, усилению их связи с органами юстиции, прокуратуры и милиции и т. д. Однако об успехах в этой области НКЮ уже не рапортовал.
В. А. Радус-Зенькович еще в 1928 г. сообщал в НК РКИ СССР, что у административно-правовых секций в целом отсутствует четкая целеустановка в работе. Прокуратура и суд направляют работу секций «по аппаратным рельсам», т. е., вместо того чтобы стать независимыми общественными органами контроля, секции превращались в «придатки» государственного механизма. Недостаточно, по оценке В. А. Радус-Зеньковича, члены секций выдвигались на судебную и прокурорскую работу69.
Государственный интерес к административно-правовым секциям проявлялся с разной степенью интенсивности примерно до середины 30-х гг. В одном из постановлений Коллегии НКЮ за 1934 г. отмечалось, что по РСФСР на тот момент действовало около 1500 административно-правовых секций. Большинство из них работало слабо. Относительно активно секции действовали лишь в Ленинграде, Смоленске, Свердловске и нескольких районах Северокавказского края70.
67 Из деятельности НКЮ // Там же. № 7. С. 216.
68 См.: Уваров Г. План работы НКЮ и его местных органов на 1930 год // Там же. 1929. № 51-52. С. 1201.
69 ГАРФ. Ф. А-406. Оп.11. Д. 1237. Л. 105.
70 Советская юстиция. 1934. № 6. С. 5.
Таким образом, некоторый всплеск интереса к административно-правовым секциям местных органов советской власти произошел у Наркомата юстиции именно в связи с предложениями НК РКИ 1927 г. Однако этого интереса хватило буквально на несколько лет. А к середине 30-х гг. Наркомюст уже опробовал другие формы привлечения общественности к работе судов и правоохранительных органов (секции ревзаконности, соцсовместительство, группы содействия и пр.). Так что кампания по организации и стимулированию работы административно-правовых секций к середине 30-х гг. была тихо завершена.
* * *
В первой статье цикла было установлено, что в середине 20-х гг. осуществлялось комплексное решение проблемы разгрузки народных судов. Это достигалось с помощью передачи ряда дел на рассмотрение иных органов (ЗАГСы, административные отделы исполкомов, комиссии по установлению трудового стажа, примирительно-конфликтные комиссии по жилищным делам). Кроме того, судебно-следственная система могла сама решать, имеют ли преступник и преступление такую степень общественной опасности, чтобы рассматривать конкретное дело в судебном порядке. При всей гибкости данного инструмента его использование на практике было часто необоснованно и создавало существенную неопределенность.
Как было выяснено в настоящей статье, во второй половине 20-х гг. поиски путей разгрузки народных судов продолжались. Раб-крин инициировал создание товарищеских судов, на рассмотрение которых были отнесены дела частного обвинения, не имеющие значительной общественной опасности, а также мелкие имущественные споры. На пути к этому решению Рабкрину пришлось преодолевать сомнения НКЮ и СНК РСФСР. Органы Рабоче-крестьянской инспекции провели значительную подготовительную работу, обосновавшую необходимость создания товарищеских судов. Товарищеские суды были призваны не только освободить народные суды от рассмотрения ряда дел. Они представлялись тогда реализацией популярной идеи о начале отмирания государства путем передачи его функций непосредственно обществу. При участии РКИ был разработан соответствующий нормативный материал и осуществлено опытное создание системы товарищеских судов.
На короткий период Рабкрину удалось заинтересовать НКЮ организацией административно-правовых секций местных советов и исполкомов. Первейшей целью этого мероприятия должно было стать преодоление отчуждения населения от правоохранительной
системы, зафиксированное еще при проверке Рабкрином РСФСР в 1925-1926 гг. Однако энтузиазма Наркомата юстиции в этой области хватило буквально на несколько лет. Уже в середине 30-х гг. мы почти ничего не слышим о деятельности этих секций. Неудачная реализация этой инициативы не мешает положительно оценить саму попытку сблизить государство и граждан СССР. Вероятно, вполне понять значение таких попыток можно лишь в ситуации, когда власть рассматривает суды, полицию и прокуратуру как барьер, отгораживающий ее от населения страны.
С точки зрения Рабкрина, оптимизация управления судебной системой требовала ликвидации ряда управленческих звеньев. Было запланировано упразднение НКЮ РСФСР с передачей функции руководству судами Верховному Суду РСФСР. Верховный Суд Союза ССР также подлежал ликвидации. Но тогда эти планы остались лишь на бумаге.
Как бывает в истории, события могут повторяться. Уместно вспомнить еще об одном (помимо второй половины 20-х гг.) кратком отрезке советской истории, когда вновь заговорили об отмирании государства. На XXI Съезде КПСС (январь — февраль 1959 г.) была декларирована окончательная победа социализма в СССР. А 21 сентября 1959 г. Н. С. Хрущев, встречаясь с лидерами американских профсоюзов, заявил (в изложении «Правды»), что «по мере продвижения Советского Союза к коммунизму у нас во все более широких масштабах осуществляются мероприятия, ведущие к отмиранию государства <...> Все больше функций поддержания порядка и управления государством передается в руки общественных организаций»71.
В юридической прессе конца 50-х гг. заговорили о расширении компетенции товарищеских судов, передачи им на рассмотрение дел частного обвинения. Ожила практика, когда на рассмотрение товарищеских судов без возбуждения уголовного дела передавались материалы о правонарушителях. В новом УПК РСФСР 1960 г. была узаконена возможность прекращения уголовного дела в связи с его передачей в товарищеский суд (ст. 7).
На путях дальнейшей демократизации советского общества упразднены сначала Минюст СССР (1956 г.), а затем Минюст РСФСР (1963 г.). Начали заново реализовываться идеи, сформулированными Рабкрином 30 лет назад.
Разгрузку нарсудов от рассмотрения мелких правонарушений и таких же гражданских дел Рабкрин не считал окончательным решением вопроса о нормализации деятельности органов юстиции. Обследование, проводимое группой В. А. Радус-Зеньковича, показало
71 Правда. 1959. 25 сент.
необходимость изменить (иногда радикально) нормы производства по гражданским и уголовным делам. Замечания и предложения были высказаны почти по всем стадиям процесса: от досудебной подготовки до рассмотрения дел в порядке надзора. Некоторые из них нашли свое воплощение в законодательстве, некоторые — в ведомственных актах НКЮ и Верховного Суда РСФСР. Последняя статья настоящего краткого цикла будет посвящена рассмотрению этого вопроса.
список литературы
1. Гаранжа С. А. Исправительно-трудовая политика Советского государства (на примере общих мест заключения РСФСР) в 1917-1934 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
2. Иконников С. Н. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг. М., 1971.
3. Классики теории государственного управления. Управленческие идеи в России. М., 2008.
4. Кожевников М. В. История советского суда. М., 1948.
5. ЛёзовИ. Л. Советский суд в 1917-1940 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
1998.
6. Морозов Л. Ф., Портнов В. П. Организация ЦКК — НК РКИ в борьбе за совершенствование советского государственного аппарата (1923-1934 гг.). М., 1964.
7. Соломон П. Советская юстиция при Сталине / Пер. с англ. Л. Макси-менкова. М., 2008.
