CC BY
0Закон и право. 2024. № 9. С. 83-87.
Law and legislation. 2024;(9):83-87.
Научная статья
УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-9-83-87 NIION: 1997-0063-9/24-458
EDN: https://elibrary.ru/CUBNSZ MOSURED: 77/27-001-2024-9-658
Общие положения по организации и функционированию министерств и других центральных административных органов Республики Молдова
Владимир Михайлович Редкоус
Институт государства и права РАН, Москва,
Россия, rwmmos@rambler.ru
Аннотация. В статье на основе анализа Закона Республики Молдова «О центральном отраслевом публичном управлении» от 4 мая 2012 года № 98 рассмотрены общие положения по организации и функционированию министерств и других центральных административным органов, связанные с определением их правового положения.
Ключевые слова: государственное управление, центральное отраслевое публичное управление, министерство, центральный административный орган, юридическое лицо публичного права, задачи, функции, правовая основа, ответственность, сравнительное правоведение.
Для цитирования: Редкоус В.М. Общие положения по организации и функционированию министерств и других центральных административных органов Республики Молдова // Закон и право. 2024. № 9. С. 83—87. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-9-83-87 EDN: https://elibrary.ru/CUBNSZ
Original article
General provisions on the organization and functioning of ministries and other central administrative bodies of the Republic of Moldova
Vladimir M. Redkous
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences,
Moscow, Russia, rwmmos@rambler.ru
Abstract. In the article, based on an analysis of the Law of the Republic of Moldova of May 4, 2012 № 98 «On central sectoral public administration», general provisions on the organization and functioning of ministries and other central administrative bodies related to the determination of their legal status are considered.
Keywords: public administration, central sectoral public administration, ministry, central administrative authority, legal entity under public law, tasks, functions, legal basis, responsibility, comparative law.
For citation: Redkous V.M. General provisions on the organization and functioning of ministries and other central administrative bodies of the Republic of Moldova // Law and legislation. 2024; (9):83—87. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-9-83-87 EDN: https://elibrary.ru/CUBNSZ
Г акон Республики Молдова от 4 мая 2012 г.
98 «О центральном отраслевом публич-Ч«^ном управлении» (далее — Закон РМ)1 устанавливает институциональную систему цент-
© Редкоус В.М. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 09-2024
рального отраслевого публичного управления и регулирует общий режим его функционирования, составной частью которой являются адми-
1 Офиц. монитор Республики Молдова. 2012. № 160-164. 3 авг. Ст. 537.
нистративные органы, подведомственные министерствам, а также другие центральные административные органы.
Отдельно хочется остановиться на содержании главы IV Закона РМ «Общие положения по организации и функционированию министерств и других центральных административных органов», в содержании которой достаточно наглядно отразился ряд теоретических проблем административного права [1].
Подход молдавского законодателя к определению правовой основы деятельности министерства и другого центрального административного органа (далее — ЦАО) (ст. 22) — общепринятый в праве, где правовая основа рассматривается как совокупность нормативных правовых актов. Также общепризнанным теоретическим положениям отвечает подход молдавского законодателя к определению правового статуса министерства и другого ЦАО (ст. 23).
Названые органы являются юридическими лицами публичного права с местонахождением в муниципии Кишинэу, имеют свое наименование, печать с Государственным гербом РМ, казначейские и банковские счета, а также другие присущие органам публичной власти атрибуты, установленные законодательством.
Министерство и другой ЦАО приобретают правоспособность со дня вступления в силу постановлений Правительства РМ, которыми утверждаются положения об их организации и функционировании, или со дня, указанного в этих нормативных актах, а теряют правоспособность со дня вступления в силу постановлений Правительства РМ о признании утратившими силу постановлений Правительства РМ, которыми были утверждены положения об их организации и функционировании, или со дня, указанного в этих нормативных актах.
Закон РМ устанавливает общие вопросы, касающиеся задач министерства и другого центрального административного органа (ст. 24). Так, задача (или «предназначение». — Прим. авт.) определяет роль каждого министерства и каждого другого ЦАО в институциональной системе центрального отраслевого публичного управления, а также стратегическое видение относительно проведения государственной политики в областях деятельности, за которые они ответственны. Задача вытекает из основных направлений деятельности и областей компетенции Правительства РМ, установленных в Законе о Правительстве, которые вверены какому-либо министерству или другому ЦАО, и из по ложе -ний специальных законодательных актов, регу-
лирующих отношения во вверенных министерству или другому ЦАО областях деятельности.
Задача министерства и другого ЦАО четко устанавливается в их положениях об организации и функционировании. Министерства и другие ЦАО занимаются на местном уровне реализацией тех интересов общества, которые не относятся к сферам деятельности местных органов публичной власти, установленным в Законе об административной децентрализации от 28 декабря 2006 г. № 435-Х^.
Отдельная статья Закона РМ посвящена основным функциям министерства и другого ЦАО (ст. 25). Основные функции министерства и другого ЦАО представляют собой регулярно осуществляемую административную деятельность, призванную обеспечить полную реализацию их задач, имеющую в обязательном порядке результат, бенефициаром которого является внешний для данного органа субъект (физические и юридические лица, другие органы публичной власти). Основные функции, обязанности и права каждого министерства и каждого другого ЦАО устанавливаются в положениях об их организации и функционировании.
В целях реализации своей задачи министерство и другой ЦАО могут выполнять в областях деятельности, за которые ни ответственны, следующие основные функции:
а) проведение государственной политики во вверенных областях — разработка, обеспечение внедрения, мониторинг, оценка публичных политик и представление отчетов об их реализации, а также сотрудничество с другими органами публичной власти по вопросам, касающимся областей, за которые они ответственны;
б) нормативно-правовое регулирование — разработка и представление министру или генеральному директору для принятия ведомственных актов, которыми устанавливаются обязательные для всех физических и юридических лиц правила для их повторного применения в отношении неопределенного количества аналогичных ситуаций;
в) государственный надзор и контроль — совокупность действий, предпринимаемых путем постоянного или периодического анализа информации, касающейся физических и юридических лиц, без вмешательства в их деятельность, и, соответственно, контроль соблюдения ими положений законодательства, осуществляемые в пределах закона и в соответствии с ним;
г) предоставление публичных услуг — правоотношение, проявляющееся во взаимодействии
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2024
предоставляющего публичные услуги министерства или другого центрального административного органа с бенефициаром этих услуг и осуществляющееся путем выполнения определенных последовательных действий и / или принятия определенных административных актов индивидуального характера;
д) управление сферой компетенции — основной инструмент координирования и осуществления мониторинга деятельности организационных структур, относящихся к сфере компетенции министерства или другого ЦАО, по внедрению государственной политики в определенных областях или сферах деятельности, за которые они ответственны;
е) общие функции — функции, характерные для любого министерства или другого ЦАО, обязательность осуществления которых предусмотрена специальными законодательными актами.
Элементами правового положения министерства и другого ЦАО являются их нормативно определенные и закрепленные обязанности и права (статьи 26 и 27 Закона РМ).
Основные обязанности определяют непосредственные действия, осуществляемые министерством и другим ЦАО для реализации их основных функций, конкретные результаты этих действий, а также указывают сферы применения этих действий или конечных бенефициаров их результатов.
Для реализации возложенных на них основных функций министерство и другой ЦАО: разрабатывают и представляют на рассмотрение Правительству РМ проекты законодательных и нормативных актов, в том числе проекты программных документов, относящихся к вверенным им областям; разрабатывают тексты международных договоров РМ и заключают межведомственные договоры с аналогичными органами других государств в пределах установленной законодательством компетенции; обеспечивают исполнение обязанностей и осуществление прав РМ, вытекающих из международных договоров, предметом которых являются области их деятельности, и следят за исполнением указанных прав и обязанностей другой стороной договора; поддерживают для выполнения своих функций отношения сотрудничества с аналогичными министерствами и ЦАО из-за рубежа; участвуют в бюджетном процессе и исполняют ответственности в соответствии с Законом о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181/2014; разрабатывают и представляют министру или генеральному директору для при-
нятия ведомственные акты; осуществляют надзор за соблюдением и государственный контроль соблюдения законодательства в своих областях деятельности; выдают физическим и юридическим лицам разрешительные документы на осуществление предпринимательской деятельности или другой предусмотренной законом деятельности, связанной с предпринимательской деятельностью и неотъемлемой от нее, в соответствии с Законом о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения от 22 июля 2011 г. № 160; проводят государственную экспертизу или организуют ее проведение; ведут регистры, созданные в соответствии с действующим законодательством, контролируют деятельность подведомственных административных органов и деконцентрированных общественных служб, а также публичных учреждений, в которых они выступают в качестве учредителя; осуществляют контроль целостности государственного имущества, относящегося к областям их деятельности, и его эффективного использования; обеспечивают управление государственной должностью и государственными служащими, в том числе имеющими особый статус; рассматривают предложения, заявления и петиции физических и юридических лиц в соответствии с законодательством; выполняют иные обязанности во исполнение законодательных актов, указов Президента РМ, постановлений и ордонансов Правительства РМ.
Основные права министерства и другого ЦАО связаны, в первую очередь, с правом запрашивать и получать от других министерств, других ЦАО и органов публичной власти, а также органов местного публичного управления информацию, необходимую для выполнения своих функций и обязанностей; разрабатывать находящиеся в сфере его компетенции проекты развития; осуществлять, в пределах предоставленных законом полномочий и в соответствии с ними, государственный контроль соблюдения законодательства в областях их деятельности и налагать предусмотренные законодательством санкции при выявлении нарушений, и ряд других, закрепленных в ст. 27 Закона РМ.
Элементом правового положения министерства и другого ЦАО является ответственность министров и генеральных директоров других ЦАО (ст. 28 Закона РМ). Так, каждый министр и генеральный директор другого ЦАО обязан исполнять свой мандат с соблюдением Конституции РМ, законодательных и нормативных ак-
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 09-2024
тов, а также в соответствии с программой деятельности Правительства РМ.
Министры в качестве членов Правительства РМ несут вместе с остальными его членами солидарную политическую ответственность перед Парламентом РМ за деятельность этого органа и за его акты. Министры несут личную ответственность перед премьер-министром за деятельность руководимого ими министерства и вверенные ему области деятельности.
Генеральные директора других ЦАО несут личную ответственность за деятельность руководимого ими органа перед первым заместителем премьер-министра или заместителем премьер-министра, отвечающим за координирование и контроль их деятельности, а также вместе с ними перед премьер-министром.
Министры и генеральные директора других ЦАО организуют и внедряют систему внутреннего управленческого контроля в министерствах и ЦАО и несут ответственность за администрирование бюджета и публичного имущества, находящегося в управлении. В предусмотренных законодательством случаях помимо личной ответственности министры и генеральные директора других ЦАО несут дисциплинарную, гражданскую, правонарушительную или уголовную ответственность, в том числе по истечении их мандата.
Иным вопросам организации и функционирования министерств и других ЦАО посвящены следующие статьи Закона РМ: административная система министерства и другого ЦАО (ст. 29); центральный аппарат министерства и другого ЦАО (ст. 30); деконцентрированные общественные службы министерства и другого ЦАО или подведомственные министерству и другому ЦАО (ст. 31); публичные учреждения, в которых министерство или другой ЦАО выступает в качестве учредителя (ст. 32); коллегии министерства и другого ЦАО (ст. 33); административные акты министерства и другого ЦАО (ст. 34).
Так, административная система министерства и другого ЦАО отражает их задачу и определяется в зависимости от значения, объема, сложности и специфики функций, выполняемых министерством или другим ЦАО. В административную систему министерства и другого ЦАО входят все его структурные подразделения, включая центральный аппарат и организационные структуры, относящиеся к сфере их компетенции. В зависимости от характера обязанностей некоторые министерства и другие ЦАО могут иметь подведомственные структуры за рубе-
жом, созданные в установленном законодательством порядке.
Центральный аппарат (далее — ЦА) представляет собой совокупность внутренних подразделений министерства или другого ЦАО. Не могут создаваться внутренние подразделения ЦА министерства и другого ЦАО или подведомственного им административного органа с ограниченными компетенциями на уровне административно-территориальной единицы или группы административно-территориальных единиц.
ЦА формируется для исполнения обязанностей министерства или другого ЦАО, связанных с организационным обеспечением деятельности министра или генерального директора, разработкой проектов законодательных и нормативных актов, включая проекты программных документов, сотрудничеством с другими органами публичной власти и нормативно-правовым регулированием, а также управлением сферой компетенции соответствующего органа.
Структура ЦА министерства и другого ЦАО, список территориальных подразделений, списки организационных структур в сфере их компетенции, государственных предприятий и акционерных обществ, в которых министерство или другой ЦАО выступает в качестве учредителя и, соответственно, управляет пакетом акций государства, утверждаются Правительством РМ. В структуре ЦА министерства или другого ЦАО могут создаваться службы, отделы, управления и главные управления, которые не обладают правосубъектностью.
Службы организуются для выполнения однородных обязанностей ЦА, которые в силу своей специфики требуют четкого организационного разграничения и не допускают объединения с обязанностями других внутренних подразделений.
Отделы организуются для выполнения однородных обязанностей, требующих единого руководства. Отдел может функционировать самостоятельно или в рамках управления либо главного управления.
Управления являются основными внутренними подразделениями ЦА министерства или другого ЦАО, организуемыми для выполнения ряда взаимодополняющих видов деятельности. Управление может функционировать самостоятельно либо в рамках главного управления и может состоять из нескольких отделов и / или служб, требующих единого координирования.
Главное управление является самостоятельным внутренним подразделением, которое может создаваться в рамках ЦА министерства или
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2024
другого ЦАО и отвечает за комплексные области деятельности, за осуществление видов деятельности, объединяющих обязанности нескольких внутренних подразделений и требующих глобального координирования.
В составе главного управления могут создаваться управления, отделы или службы. Правительство РМ может установить обязательность создания в рамках ЦА министерства или другого ЦАО автономных внутренних подразделений (подразделение анализа, мониторинга и оценки публичных политик, подразделение европейской интеграции, юридическое подразделение, подразделение человеческих ресурсов, подразделение внутреннего аудита, подразделение по информированию и связям со средствами массовой информации, финансовое подразделение, другие внутренние подразделения).
Министр может делегировать полномочия по координации деятельности этих автономных внутренних подразделений государственному секретарю. Типовые положения соответствующих автономных внутренних подразделений утверждаются Правительством. В составе этих автономных внутренних подразделений осуществляют деятельность государственные служащие, служебные отношения которых регулируются Законом о государственной должности и статусе государственного служащего от 4 июля 2008 г. № 158-ХУ1.
Для обеспечения выполнения своих функций и предоставления населению публичных услуг, соответствующих их полномочиям, министерство или другой ЦАО могут иметь деконцентри-рованные общественные службы, которыми они управляют непосредственно, а также подведомственные деконцентрированные общественные службы (далее — ДОСы), которые создаются в качестве отдельных организационных структур. ДОСы размещаются на территории административно-территориальных единиц и могут группироваться по зонам.
Публичные учреждения могут создаваться для реализации некоторых управленческих, социальных, культурных, образовательных и других функций общественного значения, за которые от-
ветственно министерство или другой ЦАО, в сфере компетенции указанных органов, кроме функций по нормативно-правовому регулированию, государственному надзору и контролю, а также других функций, предполагающих реализацию прерогатив публичной власти. Министерство или другой ЦАО, к сфере компетенции которого относится публичное учреждение, выполняет от имени государства функции его учредителя.
В целях выполнения своих задач и возложенных на них функций министерство и другой ЦАО издают согласно закону административные акты нормативного и индивидуального характера в соответствии с релевантными административными процедурами. Административные акты нормативного характера министерства или другого ЦАО издаются в целях выполнения законодательных актов, указов Президента РМ, постановлений и ордонансов Правительства РМ.
Министерства и другие ЦАО обеспечивают опубликование своих административных актов нормативного характера в соответствии с законодательством. Правительство вправе требовать от министерства или другого ЦАО, издавшего административный акт, отменить его, приостановить или признать утратившим силу согласно закону в связи с несоответствием его законодательным актам, указам Президента РМ, постановлениям и ордонансам Правительства РМ или по причине его нецелесообразности.
Список источников
1. Редкоус В.М. Особенности организации и функционирования административных органов, подведомственных министерствам, а также других центральных административных органов Республики Молдова // Закон и право. 2024. № 8.
References
1. Redkous V.M. Features of the organization and functioning of administrative bodies subordinate to ministries, as well as other central administrative bodies of the Republic of Moldova // Law and legislation. 2024. № 8. Информация об авторе
Редкоус В.М. — доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса
Статья поступила в редакцию 05.06.2024; одобрена после рецензирования 08.08.2024; принята к публикации 14.08.2024.
Information about the author
Redkous V.M. — doctor of legal sciences, professor, leading researcher of the sector of administrative law and administrative process
The article was submitted 05.06.2024; approved after reviewing 08.08.2024; accepted for publication 14.08.2024.
LAW & LEGISLATION • 09-2024
