CC BY
0
Политика и экономика Евраз ии
Евразийская адвокатура. 2024. № 3 (68). С. 106. Eurasian advocacy. 2024;(3(68)):106.
Политика и экономика Евразии
Научная статья УДК 340.13
doi 10.52068/2304-9839_2024_68_3_106
ОБЩИЕ И СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЧЕРТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ХОЛДИНГАМИ В РОССИИ
ЯКОВЛЕВ Александр Юрьевич
Доктор политических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики Российской академии наук 117218, г. Москва, Нахимовский пр., д. 32, Российская Федерация
Аннотация: В государственной собственности России, наряду с небольшими и средними хозяйственными обществами, присутствуют холдинговые образования. Период активного создания государственных холдингов начался относительно недавно, в первое десятилетие 2000-х гг., и продолжается с разной интенсивностью до сих пор. Преимущественно акционером вертикально интегрированных структур выступает Российская Федерация. В региональном владении они встречаются значительно реже. В настоящей работе разобраны общие и частные вопросы правового регулирования управления холдингами государственного типа.
Ключевые слова: холдинг, государственный холдинг, акционерное общество с государственным участием, правовое регулирование, правовое регулирование управления
Для цитирования: Яковлев А.Ю. Общие и специфические черты правового регулирования управления государственными холдингами в России // Евразийская адвокатура. 2024. № 3(68). С. 106. https:// doi. org/10.52068/2304-9839_2024_68_3_106
Policy and economy of Еurasia
Original article
GENERAL AND SPECIFIC FEATURES OF LEGAL REGULATION OF GOVERNANCE OF STATE HOLDINGS IN RUSSIA
YAKOVLEV Alexander Yurievich
Doctor of Political Sciences, Leading Researcher of Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences 117218, Moscow, Nakhimovsky pr., 32, Russian Federation
Abstract: In state ownership of Russia, along with small and medium-sized companies, there are holding entities. The period of active formation of state holdings began relatively recently, in the first decade of the 2000s, and continues with varying intensity to this day. The predominantly shareholder of vertically integrated structures is the Russian Federation. In the regional ownership hey are much less common. This paper examines general and specific issues of legal regulation of governance of state-owned holdings.
Keywords: holding, state holding, joint-stock company with state participation, legal regulation, legal regulation of governance
For citation: Yakovlev A.Yu. General and Specific Features of Legal Regulation of Governance of State Holdings in Russia= Eurasian advocacy. 2024;3(68):106. (In Russ.). https://doi.org/10.52068/2304-9839_2024_68_3_106
В государственной собственности помимо акционерных обществ присутствуют вертикально интегрированные структуры. Это утверждение верно для России и иных стран.
Сегодня в федеральной собственности находится несколько десятков холдингов, различающихся как по масштабам деятельности, так и по отраслям присутствия. В региональном владении холдинговые структуры встречаются довольно
редко. А если такие и возникают, то в большинстве случаев они состоят всего из нескольких дочерних организаций.
Холдинги в России начали активно формироваться менее четверти века назад, и данный процесс продолжается по сей день.
Перечень секторов экономики, где представлены государственные вертикально интегрированные структуры, довольно широк. Это финан-
© Яковлев А.Ю., 2024 Распространяется по лицензии Creative Commons Attribution NonCommercial License 4.0 (CC BY-NC).
сы, связь, транспорт, сельское хозяйство, гражданские и военные отрасли промышленности и др. Несмотря на существенные отличия в содержании деятельности организаций разного профиля, государство в целом выработало для себя подход к управлению холдинговыми активами. Он, в частности, базируется на индивидуализации порядка управления отдельными холдингами, делегировании [8], передаче полномочий [9] и иных инструментах [7, 10], применяемых также в управлении государственными акционерными обществами нехолдингового типа.
Если выбирать область государственного владения, которая бы наиболее полно раскрывала всю суть подхода государства к правовому регулированию управления холдингами, то это научно-производственные объединения, сочетающие военное и гражданское направления деятельности.
Одной из таких организаций является АО «Объединенная судостроительная корпорация» (АО «ОСК»). Холдинг образован в 2007 г. на основании указа главы государства [1] в целях сохранения и развития военного и гражданского судостроения. Имущественная основа холдинга была сформирована за счет акций судостроительных и судоремонтных заводов и денежных средств РФ, для чего произошло переименование и преобразование ряда федеральных унитарных предприятий, впоследствии ставших дочерними и зависимыми обществами.
Впоследствии имущество холдинга в виде акций то увеличивалось, то уменьшалось. В частности, доля головной организации снижалась в результате роста пакета РФ. Его прирост был следствием участия акционерных обществ в федеральных целевых программах. Но, как правило, РФ в подобных ситуациях не очень долго осуществляла свои акционерные права. После окончания федеральной целевой программы пакет акций РФ вновь передавался АО «ОСК».
Необходимо отметить, что описанный цикл появления пакета акций в организации, участвующей в федеральной целевой программе, с последующим его внесением в уставный капитал головного юридического лица холдинга имел распространение не только в области судостроения, но и в иных отраслях промышленности.
Кроме практики прироста имущества у судостроительной вертикально интегрированной структуры имеет место и обратная. Один из субъектов федерации, Республика Татарстан, получил 75 % минус одну акцию АО «Зеленодольское про-ектно-конструкторское бюро» и 11,9 % акций АО «Зеленодольский завод имени А.М. Горького». В
качестве условий региону предписано было лишь: сохранить акции в собственности не менее 5 лет со дня передачи; после этого срока отчуждать акции лишь с согласия Правительства РФ; оставить основные виды детальности; привлечь в те же 5 лет на развитие и модернизацию инвестиции, включая частные, в размере не менее 150 млн и 300 млн руб. для обществ соответственно (п. 2 [2]).
С рыночной точки зрения, это крайне удачные приобретения для республики, в особенности АО «Зеленодольское проектно-конструктор-ское бюро»: республика получала под контроль общество, обеспеченное федеральными заказами, недавно прошедшее модернизацию за счет бюджета центра в рамках федеральных целевых программ, что позволяет обществу получать чистую прибыль, из которой регион может пополнять свой бюджет за счет дивидендов. В силу наличия у республики мажоритарного пакета она сама определяет долю прибыли, направляемую на дивиденды.
Выгоды Российской Федерации не ясны: федеральный центр, наоборот, утратил актив, в который на протяжении ряда лет вкладывал средства федерального бюджета; из-под акционерного контроля АО «ОСК», на 100 % принадлежащего РФ, выведена интегрированная в производственный цикл холдинга проектная организация; управление передано иному субъекту права, у которого превалируют собственные интересы, что несет в себе различные риски для устойчивости судостроительной отрасли в масштабах участия в ней указанного акционерного общества.
Замысловатость логики принятия решений относительно АО «ОСК» продолжается. В 2023 г. другое акционерное общество с федеральным участием, Банк ВТБ (ПАО), получило все акции судостроительного холдинга в доверительное управление сроком на 5 лет [4]. Данное решение выделяется среди иных. Наиболее частая судьба различного рода промышленных организаций -передача доли РФ в их акционерном капитале ГК «Ростех». По каким причинам без проведения конкурса договор решено заключить именно с банком, а не с организацией, связанной с промышленностью, не разъясняется ни в акте Президента РФ, ни в принятом в его развитие распоряжении Правительства РФ.
Среди условий доверительного управления, определенных актом высшего органа исполнительной власти [6], фигурируют следующие.
1. Представители интересов РФ в совете директоров должны составлять не более 50 % утвержденного количественного состава этого органа
управления, что приводит к утрате государством непосредственного контроля не только над общим собранием акционеров, но и над советом директоров. Наличие нормы о возможности выдвижения большего числа государственных представителей в случае наличия подобных предложений доверительного управляющего не меняет изначальной парадигмы по добровольному отходу собственника от управления своим активом.
2. Ключевые показатели эффективности (КПЭ) доверительного управления акциями, как и их целевые значения, формируются на основании предложений отраслевого органа исполнительной власти (Минпромторга России) и специализированного органа по управлению федеральным имуществом (Росимущества) по согласованию с доверительным управляющим. Получается, что организация сама участвует в установлении показателей ее же оценки. Помимо этого, банк вправе направить перечень объективных причин недостижения им КПЭ со ссылкой на независящие от него обстоятельства. Конкретизация содержания подобных обстоятельств отсутствует.
3. Правительство РФ сохраняет полномочия по выдвижению кандидатов в совет директоров и выдаче директив.
4. В числе условий досрочного прекращения договора доверительного управления фигурируют: отказ банка осуществлять управление по причине невозможности делать это лично; несоблюдение установленного договором порядка принятия общим собранием акционеров и советом директоров решений; нарушение корпоративных процедур; недостижение КПЭ; совершение действий, влекущих риск причинения вреда интересам доверителя. Настоящий перечень оснований прекращения договора позволяет государству при необходимости прекратить договорные отношения.
5. Наиболее интересным во всей парадигме доверительного управления представляется такое существенное условие договора, как вознаграждение. Оно не только не предусматривается, но и отсутствует компенсация понесенных банком на управление расходов. В чем может состоять интерес коммерческой организации от участия в управлении холдингом, и почему банку не только не выплачивается вознаграждение, но и не компенсируются затраты, предположить сложно.
АО «ОСК» - яркий образец непостоянства федерального центра относительно стратегии развития и правового регулирования управления своими акционерными активами.
Другой пример федерального промышленного холдинга - АО «Корпорация морского приборостроения» (АО «КМП»), созданная в 2020 г. Ей переданы акции четырех холдингов [3], производящих надводное и подводное вооружение, головные организации трех из которых базируются в Санкт-Петербурге и одного - в российской столице. Несмотря на всего четырехлетний период существования, холдинг имеет реальные перспективы завершить свою историю после передачи субхолдингов в АО «ОСК» и / или ГК «Ростех».
Российская Федерация продолжает быть единственным акционером иных холдингов военно-промышленного профиля: АО «Концерн воздушно-космической обороны «Алмаз-Антей» и АО «Корпорация «Тактическое ракетное вооружение», правовое регулирование управления которыми, как и АО «КМП», осуществляется по общим нормам, уставленными Правительством РФ [5].
Наличествует в федеральной собственности и спиртовой холдинг - АО «Росспиртпром», объединяющий ряд заводов - производителей лике-роводочной продукции, расположенных в разных частях страны. Другим небольшим государственным алкогольным холдингом, имеющим всего два дочерних и зависимых общества с ограниченной ответственностью, является производитель ряда известных еще с советских времен брендов - АО «Кизлярский коньячный завод».
Как уже отмечалось, у федерального центра, помимо промышленных активов, во владении находятся холдинги иных профилей. Подход государства к различным аспектам, в том числе управлению ими, несколько отличается от описанного выше.
В ряде случаев федеральный центр решил не формировать новые холдинги, а образовать организации с обширной филиальной сетью. Один из подобных примеров - АО «Росипподромы». Другой несостоявшийся холдинг с обширной филиальной сетью - АО «Ростехинвентариза-ция - Федеральное БТИ». Общество на протяжении своей недолгой шестилетней акционерной истории постоянно укрупняло филиальную сеть и закончило собственным преобразованием в публично-правовую компанию «Роскадастр». Еще одно крупное акционерное общество, имеющее внушительную филиальную сеть, состоящую из 106 филиалов, вместо холдинговой структуры -АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие». Несмотря на текущие свои состояния, потенциально все перечисленные организации, а также иные федеральные акционерные общества, могут иметь холдинговые перспективы.
Если задаться целью выделить общие черты правового регулирования управления государственными холдингами в России, то это:
- участие Правительства РФ как в регулировании, так и в самом управлении холдингами (в частности, в определении персоналий органов управления и контроля);
- индивидуальное регулирование управления отдельными холдингами, выводящее организации из-под общего порядка, определенного правительственным положением [5];
- использование подавляющим числом холдингов нормативно-правовых возможностей не раскрывать о себе информацию, что ограничивает возможности общественного и иного контроля за их деятельностью;
- ввод в составы советов директоров и ревизионных комиссий представителей федерального отраслевого органа и Росимущества (в большинстве федеральных холдингов через распоряжения Правительства РФ);
- нечастая ротация кадров в органах управления и контроля (как входящих в них госслужащих, так и профессиональных директоров / независимых экспертов);
- преобладание в советах директоров и ревизионных комиссиях дочерних обществ руководящих кадров головных организаций холдингов;
- активное использование системы КПЭ, утверждаемых Правительством РФ, для оценки эффективности деятельности генерального директора и совета директоров.
Описанное выше позволяет констатировать отсутствие у государства воли стандартизировать порядок управления своими холдинговыми активами.
Подобный подход приводит к нагромождениям нормативно-правового характера, усложнению системы управления, снижению возможностей контроля и иным последствиям, не способствующим повышению качества управления. Возможно, необходимость управления возвращенными в госсобственность ранее приватизированными в 90-е гг. ХХ века акционерными активами заставит государство изменить свой подход к правовому регулированию управления государственными холдингами.
Список источников
1. Указ Президента РФ от 21.03.2007 № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
2. Указ Президента РФ от 24.08.2018 № 497 «О некоторых вопросах развития судостроительной отрасли» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
3. Указ Президента Российской Федерации от 01.04.2020 № 235 «Об акционерном обществе «Корпорация морского приборостроения» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
4. Указ Президента РФ от 09.10.2023 № 753 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерного общества «Объединенная судостроительная корпорация» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
5. Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями...» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru.
6. Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2024 № 94-р [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru.
7. Аминов Д.И., Бацанова Т.А., Зайцева-Савко-вич Е.В., Опокин А.Б. Правовая оценка нерассмотрения судом ходатайств сторон в гражданском процессе // Вестник экономической безопасности. 2019. № 3. С. 320-322.
8. Глазунова И.В. Делегирование полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления // Актуальные вопросы современной экономики. 2022. № 12. С. 291-299.
9. Глазунова И.В. Передача полномочий как инструмент реализации управленческих функций // Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса: «Лазаревские чтения-2023»: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции. М., 2023. С. 39-47.
10. Смотрицкая И.И., Фролова Н.Д. Управление в компаниях с государственным участием: эмпирический анализ с учетом отраслевых эффектов // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2022. № 2. С. 100-112.
References
1. Ukaz Prezidenta RF ot 21.03.2007 № 394 «Ob otkry'tom akcionernom obshhestve «Ob""edinennaya sudostroitel'naya korporaciya» [E"lektronny"j resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
2. Ukaz Prezidenta RF ot 24.08.2018 № 497 «O nekotory'x voprosax razvitiya sudostroitel"noj otrasli» [E"lektronny"j resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
3. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 01.04.2020 № 235 «Ob akcionernom obshhestve «Korporaciya morsk-ogo priborostroeniya» [E"lektronny"j resurs]. URL: http:// www.consultant.ru.
4. Ukaz Prezidenta RF ot 09.10.2023 № 753 «Ob up-ravlenii naxodyashhimisya v federaTnoj sobstvennosti akciyami akcionernogo obshhestva «Ob""edinennaya sudostroitel'naya korporaciya» [E"lektronny"j resurs]. URL: http://www.consultant.ru.
5. Postanovlenie Pravitel"stva RF ot 03.12.2004 № 738 «Ob upravlenii naxodyashhimisya v federal'noj sobstvennosti akciyami.» [E~lektronny~j resurs]. URL: http:// www.consultant.ru.
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 19.01.2024 № 94-r [E'lektronny'j resurs]. URL: http://www.consul-tant.ru.
7. Aminov D.I., Baczanova T.A., Zajceva-Savkovich E.V., Opokin A.B. Pravovaya ocenka nerassmotreniya su-dom xodatajstv storon v grazhdanskom processe // Vest-nik e'konomicheskoj bezopasnosti. 2019. № 3. S. 320-322.
8. Glazunova I.V. Delegirovanie polnomochij mezh-du organami ispolnitel'noj vlasti i organami mestnogo samoupravleniya // Aktual'ny'e voprosy" sovremennoj e'konomiki. 2022. № 12. S. 291-299.
9. Glazunova I.V. Peredacha polnomochij kak instrument realizacii upravlencheskix funkcij // Aktual'ny'e problemy" nauki administrativnogo prava i administra-tivnogo processa: «Lazarevskie chteniya-2023»: sbornik
nauchny"x trudov po materialam mezhdunarodnoj nauch-no-prakticheskoj konferencii. M., 2023. S. 39-47.
10. Smotriczkaya I.I., Frolova N.D. Upravlenie v kom-paniyax s gosudarstvenny"m uchastiem: e"mpiricheskij analiz s uchetom otraslevy"x effektov // Menedzhment i biznes-administrirovanie. 2022. № 2. S. 100-112.
Статья поступила в редакцию 08.05.2024; одобрена после рецензирования 15.05.2024; принята к публикации 15.05.2024.
The article was submitted 08.05.2024; approved after reviewing 15.05.2024; accepted for publication 15.05.2024.
